埃及成功修憲的背后

段九州

4月20日至22日，埃及就憲法修正案舉行全民公投，根據(jù)該國選舉委員會消息，修正案以88.83%的支持率獲得通過。輿論普遍認(rèn)為，該憲法修正案將進(jìn)一步鞏固現(xiàn)任總統(tǒng)塞西的權(quán)力，塞西有望持續(xù)執(zhí)政至2030年。

緣起

埃及國內(nèi)關(guān)于修憲的提議始于2017年2月，當(dāng)時埃及議會成員伊斯梅爾·納賽爾丁稱自己正在向議員們征集聯(lián)署以推動修憲，其核心倡議是“將總統(tǒng)任期從四年延長為六年;賦予總統(tǒng)任命政府總理和內(nèi)閣成員的權(quán)力”。2017年8月，埃及議會議長阿里·阿卜杜·阿爾在曼蘇爾大學(xué)法學(xué)院的一場博士論文答辯會上稱：“任何在不穩(wěn)定情況下制定的憲法，在國家穩(wěn)定后都值得重新審視?！彪m然當(dāng)時埃及議會中不乏支持修憲和延長塞西總統(tǒng)任期的呼聲，但考慮到西方國家可能反對，他們并未在議會之外積極推動這項議題。隨著2018年6月塞西開啟第二個總統(tǒng)任期，埃及社會開始出現(xiàn)越來越多關(guān)于修憲的討論。

2018年初，埃及媒體上出現(xiàn)了希望討論修憲必要性的聲音。埃及媒體人伊瑪?shù)隆ぐ５喜急硎?，有必要修改憲法以保障塞西繼續(xù)執(zhí)政，因為當(dāng)前憲法不利于政府做出統(tǒng)一的決策。隨后，曾任穆巴拉克信息事務(wù)顧問的穆斯塔法·法基在接受媒體采訪時稱“兩任總統(tǒng)任期才八年太短”，他認(rèn)為塞西正在恢復(fù)埃及的政黨政治生活，并且致力于改善埃及的青年問題、民眾健康問題和教育問題，這都需要他執(zhí)政更長的時間。從2018年中期開始，埃及社會的主要討論焦點是將總統(tǒng)任期從四年延長到六年，這涉及對憲法第140條的修改，該條款規(guī)定“共和國總統(tǒng)任期為四年，只允許連任一次”。由于埃及憲法中沒有條款限制現(xiàn)任總統(tǒng)適用于憲法修正案，因此在修憲成功后，現(xiàn)任總統(tǒng)可以根據(jù)新憲法再次參選。

從2018年下半年起，埃及國內(nèi)討論焦點變?yōu)閷⒖偨y(tǒng)的兩個任期限制改為三個任期。埃及政府機(jī)構(gòu)和親政府的人士中開始流傳一份報告，支持塞西在第二個任期結(jié)束后繼續(xù)留任，并自稱發(fā)起了名為“人民要求修改第140條”的運動。但是，埃及民間反對團(tuán)體通過律師向法院提出，修改關(guān)于總統(tǒng)任期的憲法條款不能由議會決定，而應(yīng)該由代表全民意志的公投決定。今年2月，占議會五分之一席次的“支持埃及”黨團(tuán)提出憲法修正案，其中最重要的內(nèi)容就是將總統(tǒng)任期從四年增加至六年，且最多在位兩個任期。此外，憲法修正案內(nèi)容還包括將25%的議會席位分配給女性候選人、重新設(shè)立議會上院（參議院）、恢復(fù)副總統(tǒng)的職位等。4月16日，埃及議會就憲法修正案進(jìn)行投票表決，最終以531票贊成、22票反對、1人棄權(quán)的結(jié)果獲得通過。

公眾支持

盡管修憲公投在埃及國內(nèi)外引發(fā)了一些爭議，但是埃及民眾以高票通過憲法修正案，表明了其對塞西執(zhí)政成績的肯定和信心，這也是埃及民眾繼續(xù)支持當(dāng)前體制的重要原因。

首先，埃及局勢日趨穩(wěn)定。這得益于埃及政府對國家安全的重視，埃及軍隊每天24小時不停地在與利比亞、加沙地帶和以色列的邊境地帶巡邏?？傮w來說，在塞西執(zhí)政下，埃及未出現(xiàn)類似利比亞、敘利亞和也門那樣的混亂狀態(tài)。軍警在埃及國內(nèi)的反恐行動中發(fā)揮了重要作用，既達(dá)到了提高政府合法性的目的，也彰顯了塞西政府是唯一有能力維護(hù)埃及安定的力量。當(dāng)前，軍方處于埃及政治的核心地位，拉攏和控制軍方也成為塞西穩(wěn)定國內(nèi)局勢的重要手段。2018年7月，埃及議會批準(zhǔn)了《關(guān)于武裝部隊一些高級官員待遇的法案》。該法案進(jìn)一步將高級軍官置于總統(tǒng)控制之下，總統(tǒng)可以通過征召他們終身服務(wù)來平息高級將領(lǐng)的政治野心，并激勵他們堅持效忠以獲得個人利益。

其次，埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好。2016年國際貨幣基金組織宣布，根據(jù)“中期貸款機(jī)制”向埃及提供120億美元的三年期貸款，對埃及政府全面經(jīng)濟(jì)改革計劃提供資金方面的支持。由此支持的改革計劃在改善埃及宏觀經(jīng)濟(jì)前景方面取得了較大進(jìn)展，吸引了數(shù)十億美元外國直接投資，補(bǔ)充了埃及政府嚴(yán)重枯竭的外匯儲備。自2016年以來，埃及已售出超過130億美元外幣計價債券，今年4月發(fā)行的第一支以歐元計價的債券被超額認(rèn)購。根據(jù)埃及官方數(shù)據(jù)，2018年埃及經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)亮眼，財政赤字率由2017年的10.9%下降到2018年的9.8%，通脹率由2017年的26%下降到2018年的15.7%，失業(yè)率由2017年的12%下降到2018年的9.9%，GDP增長率由2017年的4.2%提高到2018年的5.3%，達(dá)到了十年以來的最高增速。同時，埃及經(jīng)濟(jì)三大傳統(tǒng)支柱——旅游收入、蘇伊士運河收入和僑匯均有大幅上漲。埃及央行行長阿米爾公開表示：“埃及的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)成為地區(qū)國家學(xué)習(xí)的對象?！?p>

2019年4月20日，埃及民眾在投票站參加憲法修正案公投。

此外，埃及的地區(qū)與國際地位也在穩(wěn)步恢復(fù)中。2011年爆發(fā)“阿拉伯之春”后，陷入困頓的埃及逐漸喪失了主導(dǎo)中東政治局勢的能力和信心，地區(qū)和國際地位一落千丈。但是近兩年來，在塞西政府的領(lǐng)導(dǎo)下，埃及順利走出2013年的“軍事政變”泥潭，成為各方積極爭取的合作伙伴，并重拾在中東和非洲地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者角色。在地區(qū)層面，埃及是近年海灣“斷交危機(jī)”的最大受益方之一。埃及加入沙特、阿聯(lián)酋陣營與卡塔爾斷交，以此為籌碼要求卡塔爾停止對埃及穆兄會的支持;同時，沙特和阿聯(lián)酋的資金開始回流埃及，在利比亞和紅海事務(wù)上也更加倚仗埃及的協(xié)助。在國際層面，塞西政府努力將自身塑造為可以幫助大國解決地區(qū)問題的合作伙伴。一方面，埃及持續(xù)深化與傳統(tǒng)盟友美國的安全合作關(guān)系，2018年1月兩國簽署《通信互操作性和安全協(xié)議備忘錄》，該協(xié)議象征著美國和埃及軍事合作關(guān)系的升級。另一方面，埃及與俄羅斯、中國等國家保持著良好的經(jīng)貿(mào)往來和戰(zhàn)略互動。此外，當(dāng)歐洲深受難民問題困擾之際，埃及也積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用并承擔(dān)起地區(qū)穩(wěn)定支柱的角色。今年2月，埃及作為東道主舉辦了首屆阿盟—歐盟峰會。與此同時，塞西政府又向國內(nèi)民眾展現(xiàn)出了埃及外交的原則性和獨立性，比如拒絕參與美國主導(dǎo)的“阿拉伯版北約”、抵抗特朗普政府在巴以問題上的壓力，這些舉措皆贏得了埃及民眾的普遍支持。

影響

在埃及國內(nèi)層面，此次修憲無疑增加了塞西總統(tǒng)及其相關(guān)國家機(jī)構(gòu)的影響力。首先，此次修憲提升了軍隊在國內(nèi)的政治權(quán)力。對憲法第200條的修訂賦予了軍隊在埃及國內(nèi)政治中的合法地位。該修訂條款將軍隊的職責(zé)描述為“保護(hù)憲法、民主、國家和它的世俗性以及個人自由”，不僅賦予了軍隊在國家危機(jī)時直接介入政治以及實行軍事管制的權(quán)力，還強(qiáng)調(diào)了國家的“世俗性質(zhì)”以預(yù)防伊斯蘭主義者再次執(zhí)政。對憲法第234條的修訂規(guī)定了國防部長的任命必須獲得武裝部隊最高委員會的同意，這使得軍隊可以獨立于文官的控制，并掌握對自身事務(wù)的處理權(quán)。其次，此次修憲還使得司法權(quán)更多地受到行政機(jī)構(gòu)的制約。對憲法第185條的修訂取消了司法系統(tǒng)對自身財政預(yù)算的管理權(quán)，并賦予了總統(tǒng)任命司法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力。它還規(guī)定成立由總統(tǒng)領(lǐng)銜的司法委員會，負(fù)責(zé)司法體系的人事任命、調(diào)換和提拔。對憲法第190條的修訂取消了國家委員會審查政府簽訂的合同的權(quán)力，該委員會是負(fù)責(zé)解決政府和民眾糾紛的國家法庭。

此外，隨著塞西總統(tǒng)權(quán)力的進(jìn)一步鞏固，建立以塞西為核心的執(zhí)政黨將會成為未來埃及國內(nèi)政治的重要議題。在2014年上臺執(zhí)政后，軍人出身的塞西認(rèn)為，穆巴拉克時期的執(zhí)政黨模式容易滋生腐敗且效率低下，所以他一度滿足于在議會中擁有較大黨團(tuán)的支持而自身不加入和組建任何政黨。但是，塞西明白自己不能單靠國家機(jī)構(gòu)和媒體動員民眾、建立人氣來推動他的政策，2018年大選即是例證之一。在此次大選中，盡管政府大力通過國家機(jī)構(gòu)和媒體動員民眾參與投票，但投票率依然慘淡。事實上，塞西已經(jīng)在多個場合表態(tài)稱，埃及應(yīng)該恢復(fù)正常的政黨政治生活。未來一段時間，埃及當(dāng)局在這方面的動向值得關(guān)注。同時，作為一個動蕩多年后回歸穩(wěn)定的地區(qū)大國，埃及的一舉一動無疑都會影響地區(qū)局勢。此次埃及成功修憲在地區(qū)會產(chǎn)生何種影響，也值得進(jìn)一步觀察。

（作者為清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系博士生）