城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地再開發(fā)途徑分析

趙彩云

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，土地保護(hù)與建設(shè)用地保障之間的矛盾更加凸顯，傳統(tǒng)僅僅憑借爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)來保障建設(shè)用地的策略已經(jīng)難以為繼，在新時期新形勢下，必須要真正認(rèn)識到城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地的再開發(fā)工作，堅持走內(nèi)部挖潛、盤活存量，促進(jìn)土地利用率提升的道路。本文針對城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的意義和途徑進(jìn)行了一番分析。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地;再開發(fā);對策;途徑

中圖分類號：F299.23

文獻(xiàn)識別碼：A

文章編號：1001-828X（2019）010-0496-01

重視城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地的再開發(fā)工作，這是完善節(jié)約集約用地制度，盤活建設(shè)用地存量，促進(jìn)土地利用率提升，確保城市化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的客觀要求。與此同時，對貫徹執(zhí)行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的現(xiàn)代化發(fā)展理念，推動城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展也具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地內(nèi)涵及開發(fā)意義

早在2013年，我國國土資源部的文件中就已經(jīng)將城鎮(zhèn)低效用地的概念進(jìn)行了明確解釋，即是城鎮(zhèn)中布局分散、管理利用粗放、用途不科學(xué)的存量建設(shè)用地。在充分考慮到強度方面利用粗放、布局方面較為混亂、功能方面用途不合理、人居環(huán)境方面品質(zhì)落后等因素，可納入城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地范圍的包括國家政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不滿足安全生產(chǎn)與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的用地;“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地以及規(guī)劃明確改造的城鎮(zhèn)、城中村等。和閑置土地、轉(zhuǎn)而未供土地以及空閑土地存在明顯區(qū)別的是，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地往往偏向于首次開發(fā)建設(shè)基本結(jié)束，但由于其他因素造成在當(dāng)前社會經(jīng)濟環(huán)境下利用效率不高的土地，其中還包括一些空閑土地。判斷土地是否屬于城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地，目前來說還沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按照不同地區(qū)的實際發(fā)展情況來認(rèn)定[1]。

對于城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)來說，即是借助于轉(zhuǎn)變目前的土地利用模式，對過去用途不科學(xué)以及利用效率不高的土地實施重新規(guī)劃與開發(fā)，從而促進(jìn)土地資源利用效率的提升，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，確保社會經(jīng)濟得以持續(xù)健康發(fā)展。城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)屬于一項系統(tǒng)性復(fù)雜性的工作，通常會關(guān)系到很多方面的內(nèi)容，比如說針對違法用地的處理、土地產(chǎn)權(quán)的征收以及落后產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級和配套設(shè)施的建設(shè)完善等。在現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下，對于城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)具有十分重要的戰(zhàn)略意義，它不但能夠為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展提供有效保障，同時也能夠轉(zhuǎn)變過去很長時間以來土地粗放、效益低下的狀態(tài)。

二、城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地再開發(fā)途徑

（一）發(fā)揮政策紅利，加大政策供給

首先應(yīng)當(dāng)持續(xù)推動城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地違法補償征收，對市場主體通過土地二級市場收購相鄰多宗地塊，實施集中開發(fā)利用，通過批準(zhǔn)能夠協(xié)議出讓的根據(jù)協(xié)議出讓辦理供地。實施聯(lián)合再開發(fā)的，地塊開發(fā)結(jié)束后根據(jù)再開發(fā)方案中規(guī)定比例，把產(chǎn)權(quán)分割登記到聯(lián)合體名下。針對除公開招拍掛出讓項目外，免收市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費。其次要促進(jìn)政策倒逼，堅持“誰畝產(chǎn)效益高，要素就向誰集聚”的原則，完善工業(yè)項目績效評價體系，對工業(yè)企業(yè)實施分類管理，借助于政策手段和經(jīng)濟杠桿來倒逼企業(yè)提升土地利用效率。最后應(yīng)當(dāng)實施有效的政策激勵，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地開發(fā)工作必須要充分發(fā)揮市場作用，吸引更多企業(yè)與個人參與其中，以推動產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。

（二）嚴(yán)格多規(guī)編制，留有彈性空間

應(yīng)當(dāng)健全城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)工作的規(guī)劃編制以及審批體系，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)工作必須要充分考慮到總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，突出總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃在實際工作中的重要地位。相關(guān)負(fù)責(zé)單位必須要重視對低效建設(shè)用地再開發(fā)工作的組織，在規(guī)劃編制、實施以及監(jiān)督考核的過程中發(fā)揮出主導(dǎo)作用，真正體現(xiàn)出專項規(guī)劃、年度計劃的功能與作用，真正銜接好目前已有的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一，確保城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)工作的靈活性與可操作性。

（三）滿足合理訴求，完善收益分配

應(yīng)當(dāng)真正尊重原土地使用權(quán)人的意愿，確保其擁有再開發(fā)的知情權(quán)與參與權(quán)，構(gòu)建更加平等的協(xié)調(diào)體系，處理好人民群眾的利益訴求問題，貫徹落實公平、公開、公正的要求，充分考慮到各方的合法利益實現(xiàn)，促進(jìn)共贏。在城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)過程中，關(guān)系到開發(fā)規(guī)劃、征收補償、收益分配等問題的，需要進(jìn)行充分論證，依法協(xié)商決定并向全社會進(jìn)行公告。另外應(yīng)當(dāng)健全土地收益分配制度，對土地增值收益予以科學(xué)分配，特別是和原權(quán)利人合理共享，針對自行或轉(zhuǎn)讓開發(fā)利用的情況，原權(quán)利人必須要補繳差價以及稅費，同時分類收取各個用途的改造項目地價。支持企業(yè)主依靠已有廠房、土地實施技術(shù)優(yōu)化升級，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)降本增效[2]。

（四）強化過程控制，重視監(jiān)督考核

一方面應(yīng)當(dāng)著重從開發(fā)強度管理、容量管理、時序管理出發(fā)，對城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)工作指標(biāo)以及時序上予以控制，保證此項工作能夠依法有序執(zhí)行，確保土地市場能夠得以穩(wěn)定健康發(fā)展。另一方面應(yīng)當(dāng)積極落實國土資源“一張圖”建設(shè)，促進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)工作信息化建設(shè)，做好對再開發(fā)項目的動態(tài)化監(jiān)督管理。另外必須要落實好對低效建設(shè)用地再開發(fā)工作的考核，對于工作不力的應(yīng)當(dāng)予以約談問責(zé)，工作績效較好的應(yīng)當(dāng)按照獎懲制度給予激勵。

（五）保護(hù)文化生態(tài)，注重協(xié)調(diào)發(fā)展

對于城中村的改造工作來說，應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)對歷史文化以及傳統(tǒng)風(fēng)貌的有效保護(hù)，力求保存具有地方特色的景觀，充分尊重城市文化的差異性與多元化，確保城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和文化傳承之間的平衡。特別是對于拆除重建工作來說，可以合理保留能夠彰顯出原有文化風(fēng)貌的環(huán)境因素與文化因素，第一時間做好被拆除民居中傳統(tǒng)構(gòu)件的整理工作，同時盡量在新建筑與景觀建設(shè)中予以應(yīng)用。另外，還需要不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)型用地比重，控制發(fā)展型用地比重，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局。

三、結(jié)語

總之，進(jìn)入新世紀(jì)以來城鎮(zhèn)化建設(shè)速度日益加快，對于土地的需求讓過去僅僅依靠土地增量促進(jìn)城市發(fā)展的模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時期的要求，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)慢慢成為提升土地資源利用效率的一種有效做法。我們必須要堅持從全局出發(fā)，結(jié)合地區(qū)實際情況，統(tǒng)籌存量土地資源，促進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)利用工作的有序推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐琰斌.淺談建德市低效用地再開發(fā)[J].浙江國土資源，2018（9）：39-41.

[2]李哲，代顯峰.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策初探[J].國土資源，2018（5）：54-55.