中國成為聯(lián)合國第二大會費國之后

張懌丹

2018年9月28日，中國國務(wù)委員兼外交部長王毅出席第73屆聯(lián)合國大會一般性辯論，發(fā)表題為《堅持多邊主義 共謀和平發(fā)展》的演講。

2018年12月22日，第73屆聯(lián)合國大會通過A/RES/73/271號決議，決定2019至2021年中國的會費比額升至12.005%。自此，中國超過日本成為聯(lián)合國僅次于美國（22%）的第二大會費國。

2016年，中國的維和預(yù)算比額首次超越日本，躍居聯(lián)合國第二大維和攤款國。此次，中國在成為第二大會費國的同時，維和預(yù)算比額進一步提高，繼續(xù)穩(wěn)居第二大維和攤款國地位。

聯(lián)合國會費是怎么算出來的

聯(lián)合國秘書處的費用主要包括會費和維和攤款兩部分，其中會費是聯(lián)合國秘書處開展各項活動的主要費用來源，維和攤款專門用于聯(lián)合國各項國際維和行動。

會費比額指每個會員國應(yīng)該承擔(dān)聯(lián)合國會費的比例。中國的會費比額為12.005%。聯(lián)合國2018年至2019年兩年期預(yù)算為53.97億美元，這意味著兩年內(nèi)中國需繳納6.48億美元會費。

聯(lián)合國會費比額每三年確定一次。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，會費比額的計算遵循支付能力原則，計算基礎(chǔ)是各國的國民總收入（GNI）。此外，聯(lián)合國依據(jù)國家的支付能力進行分類，對低收入國家進行調(diào)整和寬減，并且通過設(shè)定最高限額和最低限額兼顧公平與效率。根據(jù)2000年聯(lián)合國通過的現(xiàn)行會費比額計算方法，會費比額和會員國的經(jīng)濟規(guī)模高度相關(guān)。

具體而言，對人均收入低于世界銀行確定的高收入國家門檻值的會員國，對其GNI按未清償公私長期外債的12.5%進行減免，得出債務(wù)調(diào)整后的GNI數(shù)據(jù)。對人均收入低于世界人均收入平均值的會員國，其GNI按照80%的寬減率計算具體寬減幅度后，再進行寬減。按會費比額最高不超過22%、最不發(fā)達國家會費比額最高不超過0.01%、所有會員國會費比額最低不少于0.001%的標(biāo)準(zhǔn)，將高于或低于這個標(biāo)準(zhǔn)的會員國調(diào)整到最高或最低比額。

程序上講，聯(lián)合國的會費比額由聯(lián)合國大會第五委員會（負責(zé)財務(wù)行政等問題，簡稱聯(lián)大五委）決定。聯(lián)合國會費委員會（COC）根據(jù)上述計算方法，得出各會員國的會費比額，提交給聯(lián)大五委，由聯(lián)大五委對會費比額進行審議。聯(lián)大五委于2018年10月至12月召開第73屆聯(lián)大常會，根據(jù)COC提交的報告，對會費比額進行審議。12月22日，五委通過關(guān)于會費比額的決議草案（A/C.5/73/L.8）。隨后決議草案提交聯(lián)合國大會批準(zhǔn)。同日，聯(lián)大通過決議，正式確定2019年至2021年的會費比額。

中國成為第二大會費國的進程

1971年，中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位。1972年起，中國開始繳納聯(lián)合國會費。從1972年到2019年，中國的會費比額經(jīng)歷了一個先增后減、再迅速增長的過程。1972年至1979年，中國重返聯(lián)合國之初，會費比額從4%增加到5.5%。當(dāng)時，中國經(jīng)濟并不發(fā)達，但仍承擔(dān)了明顯高于自己經(jīng)濟發(fā)展水平的會費，體現(xiàn)了對聯(lián)合國的積極支持。1980年中國的會費比額降至1.62%，1983年進一步降低到0.88%。直到2000年，中國的會費比額一直低于1%。2001年開始至今，中國的會費比額一路增長，2001年上升到1.541%，到2019年達到12.005%，增長了7.79倍。

1945年以來，在中國之前的聯(lián)合國第二大會費國依次是英國（1946～1952年）、蘇聯(lián)（1953～1985年）、日本（1986～2018年）。1953年，蘇聯(lián)和英國的會費比額分別為12.28%和10.30%，蘇聯(lián)的比額約相當(dāng)于英國的120%。1986年，日本和蘇聯(lián)的會費比額分別為10.84%和10.20%，日本的比額相當(dāng)于蘇聯(lián)的106%。2019年，中國和日本的會費比額分別為12.005%和8.564%，中國的比額相當(dāng)于日本的140%。中國超越日本成為第二大會費國幅度之大前所未有。這個過程，是中國經(jīng)濟騰飛的真實寫照，也反映了國際格局深入調(diào)整的時代背景。

第二大會費國需承擔(dān)什么責(zé)任

聯(lián)合國是最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，是多邊主義的重要象征和成功實踐。對中國來說，成為聯(lián)合國第二大會費國，意味著責(zé)任，也意味著壓力。責(zé)任在于，中國有資源、有能力在聯(lián)合國框架內(nèi)發(fā)揮更多主動性，從機制的跟隨者進一步轉(zhuǎn)向引領(lǐng)者。壓力在于，聯(lián)合國的制度設(shè)計、人員管理、話語體系等長期由美西方把持，中國在財、物、人、制度等維度上的影響力、塑造力仍有待加強。

“財”是聯(lián)合國開展活動的前提，如果得不到預(yù)算，業(yè)務(wù)就無法開展。很長時間以來，聯(lián)合國的財政狀況都非常嚴峻。截至2018年9月30日，聯(lián)合國會費的現(xiàn)金缺口達3.65億美元。造成缺口的主要原因是會員國拖欠會費。截至2018年9月30日，有141個會員國足額繳納了會費，還有52個會員國欠款，拖欠總額10.88億美元。主要欠款國是美國、巴西、阿根廷、伊朗、沙特。其中，美國欠8.42億美元（占聯(lián)合國會費欠款總額的77.39%），巴西9300萬美元，阿根廷3900萬美元，伊朗3000萬美元，沙特2700萬美元。中國一向及時足額繳納聯(lián)合國會費，成為聯(lián)合國第二大會費國后，來自中國的會費有助于緩解聯(lián)合國財政危機。

然而，中國對聯(lián)合國預(yù)算的影響力和做出的財政貢獻還不成正比。聯(lián)合國的預(yù)算制定過程取決于秘書處和聯(lián)合國大會。秘書處的角色類似于政府，向聯(lián)大提出預(yù)算請求。聯(lián)大五委的角色類似于議會，對秘書處的預(yù)算需求進行審議。中國要加強對聯(lián)合國預(yù)算的引導(dǎo)，需要在秘書處層面提前介入。目前，預(yù)算制定過程中的三個關(guān)鍵職位，管理戰(zhàn)略、政策和合規(guī)部的副秘書長是新西蘭人，主計長（助理秘書長級）是印度人，管理戰(zhàn)略、政策和合規(guī)部的預(yù)算司司長是美國人。這三個職位中，最重要的是管理戰(zhàn)略、政策和合規(guī)部的副秘書長，該職位還負責(zé)聯(lián)合國的人事工作。根據(jù)目前可查的資料，1946年至今，該部除1954年至1967年撤銷外，60年間有41年被會費大國占據(jù)，美國23年、德國8年、日本6年、英國4年，剩下的19年也幾乎完全被發(fā)達國家把持。下一步，中國有必要競爭管理、戰(zhàn)略和合規(guī)部副秘書長的職位。

“物”指物質(zhì)保障，主要針對聯(lián)合國的采購。2017年，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)40家機構(gòu)的采購總額為186.2億美元，排名前十的供應(yīng)商國及所占比例分別為美國9.35%、印度4.87%、阿聯(lián)酋4.28%、比利時3.86%、法國3.72%、英國2.98%、瑞士2.94%、荷蘭2.75%、丹麥2.72%、肯尼亞2.7%。聯(lián)合國從這十個國家的采購總額74.8億美元，占比40.2%。

中國企業(yè)成為聯(lián)合國的供應(yīng)商，非常有助于提高企業(yè)聲譽，有利于參與全球競爭。2017年，聯(lián)合國從中國采購額為2.2億美元，占全球采購總額的1.18%，在所有會員國中排第23名。中國是制造業(yè)大國，擁有完整的工業(yè)體系。但聯(lián)合國從中國的采購比例遠不符合中國第二大會費國的身份和中國經(jīng)濟應(yīng)有的水平。究其原因，主要是因為中國沒有把握住大宗采購項目。2017年，聯(lián)合國系統(tǒng)采購量最大的三類是藥物和疫苗（26億美元），交通、倉儲和郵政（23億美元），食品飲料（19億美元）。中國在這三類上都沒有突出表現(xiàn)。

截至2017年底，中國共有6143家公司在聯(lián)合國采購系統(tǒng)上注冊，采購總量前十位的國家注冊公司數(shù)分別為16004家、6794家、2774家、1152家、3241家、7056家、3559家、1915家、1209家和14110家家。從注冊公司的總數(shù)看中國并不算少，但中國企業(yè)的平均競爭力不強。要快速改變中國在聯(lián)合國采購中占比較低的狀況，應(yīng)從兩方面著手：一是在大宗采購的項目上尋求突破。這需要中國政府和企業(yè)共同努力，首先找到幾項中國有優(yōu)勢、聯(lián)合國有較大需求的拳頭產(chǎn)品，然后有針對性地開展工作，推動聯(lián)合國更多采購中國的產(chǎn)品。二是普遍提高中國企業(yè)競爭力。加強對企業(yè)的宣傳指導(dǎo)，使企業(yè)充分全面了解聯(lián)合國采購獨特的流程和習(xí)慣。在這方面，聯(lián)合國采購司下設(shè)有專門負責(zé)能力建設(shè)的部門，可以派人赴會員國做宣講和培訓(xùn)。

“人”指在聯(lián)合國系統(tǒng)中工作的國際職員和編外人員。要充分發(fā)揮第二大會費國作用，必須壯大中國的國際職員隊伍。只有更多中國人進入聯(lián)合國系統(tǒng)工作，中國的文化和理念才能融入到聯(lián)合國工作的各個領(lǐng)域，也才能積累起更豐富的運作國際組織的經(jīng)驗。但目前中國在聯(lián)合國秘書處的國際職員數(shù)量嚴重不足，從總?cè)藬?shù)、高級崗位人數(shù)、地域員額幅度等任何一個維度衡量，都和中國對聯(lián)合國做出的財政貢獻極不相符。

一是總數(shù)少。2017年底，聯(lián)合國秘書處共有38105名國際職員，中國籍職員共有492名，僅占總數(shù)的1.29%。在安理會五大常任理事國中，中國的國際職員數(shù)量最少，遠低于美國（2503人，占總數(shù)的6.57%）、法國（1462人，3.84%）、英國（839人，2.2%），也不及俄羅斯（537人，1.41%）。

二是高級崗位少。聯(lián)合國秘書處副秘書長、助理秘書長級的高級崗位共有150多個。分別被美國、英國、澳大利亞、法國、俄羅斯、日本、加拿大、加納等國占據(jù)，中國僅占一席。中國作為第二大會費國，應(yīng)當(dāng)依托強有力的政治支持，加強國際職員、編外人員隊伍建設(shè)，在獲得更多高級崗位方面實現(xiàn)突破。

“制度”是確保聯(lián)合國機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的核心因素?？梢哉f，制度是聯(lián)合國的“基因”。中國只有從制度層面加強對秘書處管理工作的參與，才能將中國的文化和理念根植在聯(lián)合國的基因中，進一步彰顯中國維護國際規(guī)則、引領(lǐng)聯(lián)合國發(fā)展的作用。

聯(lián)合國秘書處的制度主要分成兩部分，一是對如何開展業(yè)務(wù)的規(guī)定，秘書處開展任何一項業(yè)務(wù)都有詳細而具體的規(guī)定。二是監(jiān)管，秘書處是否遵守了這些規(guī)定也處于密切的監(jiān)管之下。這些制度主要來自秘書處內(nèi)部和外部。秘書處內(nèi)部各個部門都有專門的機構(gòu)制定規(guī)則和監(jiān)督其執(zhí)行。比如人力資源廳制定人事規(guī)則，供應(yīng)鏈管理廳制定采購手冊等，管理戰(zhàn)略、政策和合規(guī)部下屬的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和問責(zé)辦公室負責(zé)監(jiān)督等。還有內(nèi)部監(jiān)管事務(wù)廳等專門機構(gòu)，對秘書處進行內(nèi)部審計、評估和調(diào)查等。

秘書處外部主要是聯(lián)合國大會給秘書處掌舵。最常見的方式就是通過聯(lián)大決議，對秘書處的活動直接進行指導(dǎo)。此外，聯(lián)大還有很多下屬機構(gòu)協(xié)助其工作，包括聯(lián)合檢查組（JIU）、審計委員會（BOA）、獨立審計咨詢委員會（IAAC）、行政和預(yù)算問題咨詢委員會（ACABQ）等。這些機構(gòu)都會出具報告供聯(lián)大審議，里面有大量關(guān)于秘書處制度的建議。一旦聯(lián)大認可了這些建議，秘書處就必須執(zhí)行。因此，西方國家非常重視這些機構(gòu)，盡量安插人員參與其日常運作，美國就在JIU、IAAC、ACABQ均有成員。美國國會甚至通過立法，要求美國政府必須保證ACABQ內(nèi)有1名美國人。BOA成員僅有3人，美國沒有成員，但BOA的現(xiàn)任主席是德國人。

中國要加強在制度層面的話語權(quán)和影響力，首先要加大對秘書處制度的研究。秘書處在全球開展的業(yè)務(wù)多種多樣，規(guī)定更是浩如煙海，中國學(xué)術(shù)界對秘書處的規(guī)定尚缺乏全盤梳理和研究。其次是要提高對秘書處人員安排的重視程度。目前中國僅在ACABQ有一個位置，在其它機構(gòu)均無常任工作人員，也就失去了通過這些渠道對秘書處的制度施加影響的機會。

中國作為聯(lián)合國的創(chuàng)始國之一，已和聯(lián)合國風(fēng)雨同舟走過74年歲月，歷經(jīng)國際體系變遷和國際格局轉(zhuǎn)換。中國成為聯(lián)合國第二大會費國后，應(yīng)當(dāng)更加成熟、自信地走進聯(lián)合國的決策核心。聯(lián)合國和理念和聯(lián)合國的作用都是通過具體業(yè)務(wù)得以體現(xiàn)，通過具體的財、物、人和制度建設(shè)加以落實。中國需從大處著眼、小處落棋，方能承擔(dān)更多責(zé)任，發(fā)揮更大影響，維護聯(lián)合國的宗旨和權(quán)威，并通過聯(lián)合國在國際體系發(fā)展演變過程中注入更多中國能量。

（作者為世界知識出版社編輯、外交學(xué)院博士）