美俄《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期談判前景黯淡

張業(yè)亮

特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，美俄在軍控和裁軍領(lǐng)域的沖突上升。在特朗普政府宣布退出《中導(dǎo)條約》后，《新削減戰(zhàn)略武器條約》是否延期問(wèn)題成為美俄核軍控博弈的一個(gè)焦點(diǎn)，引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。

美俄核軍控合作的產(chǎn)物

《新削減戰(zhàn)略武器條約》（New START）是美俄核軍控合作的產(chǎn)物，其前身是美國(guó)總統(tǒng)老布什和蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人戈?duì)柊蛦谭蛟谔K聯(lián)解體前不久的1991年7月31日于莫斯科簽署的《第一階段限制戰(zhàn)略武器條約》（START I）。除了削減雙方擁有的戰(zhàn)略武器數(shù)量外，條約還建立了通知和檢查制度，以對(duì)雙方核力量的規(guī)模和地點(diǎn)進(jìn)行精確的評(píng)估。蘇聯(lián)的瓦解使《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況。為確保各前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)的核武器受到有效的控制、防止核擴(kuò)散，1992年5月23日，美國(guó)、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭在里斯本簽署了《里斯本議定書(shū)》，把白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭包括在《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》的簽約方內(nèi)，同時(shí)要求它們加入《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT）。1993年1月，美俄簽署《第二階段削減戰(zhàn)略武器條約》（START II），謀求進(jìn)一步削減雙方的核武器數(shù)量。之后，由于兩國(guó)關(guān)系急劇惡化，兩國(guó)遲遲沒(méi)有交換條約的批準(zhǔn)文件。

美國(guó)小布什政府上臺(tái)后，在《第二階段削減戰(zhàn)略武器條約》沒(méi)有生效的情況下，為實(shí)現(xiàn)美俄核軍控的目標(biāo)，美于2002年與俄羅斯簽署《削減戰(zhàn)略進(jìn)攻性武器條約》（SORT，也稱作《莫斯科條約》），削減雙方的核彈頭數(shù)量。但條約允許削減的核彈頭被儲(chǔ)存起來(lái)而不必銷毀，而且與START不同，該條約對(duì)運(yùn)載工具沒(méi)有做出限制，條約也沒(méi)有建立新的核查機(jī)制。2002年6月，美國(guó)正式退出《反導(dǎo)條約》（ABM），俄隨即宣布不再接受《第二階段削減戰(zhàn)略武器條約》的約束。2006年6月，俄總統(tǒng)普京建議與美國(guó)就替代即將于2009年12月到期的《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》開(kāi)始談判，美俄于次年開(kāi)始就此展開(kāi)討論。但由于美俄在北約東擴(kuò)、導(dǎo)彈防御、科索沃、美國(guó)在東歐部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的計(jì)劃、俄羅斯退出《歐洲常規(guī)武器條約》（CFE）、特別是2008年8月爆發(fā)的俄格戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列問(wèn)題上的分歧，美俄就更新《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》的談判雖在俄羅斯的努力下得以恢復(fù)，但在布什任期內(nèi)沒(méi)有取得具體成果。

奧巴馬就任后，在高調(diào)提出建立“無(wú)核世界”倡議的同時(shí)，對(duì)美國(guó)核政策也做出了較大幅度的調(diào)整，把大幅削減核武器作為美防務(wù)戰(zhàn)略和防擴(kuò)散政策的關(guān)鍵，其中一個(gè)重要舉措即就《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約問(wèn)題重啟與俄羅斯的談判。美俄于2010年4月在布拉格簽署《新削減戰(zhàn)略武器條約》。同年12月22日，美參議院以71比26的投票結(jié)果批準(zhǔn)了這一條約，俄羅斯國(guó)家杜馬在兩周后也批準(zhǔn)了該條約。《新削減戰(zhàn)略武器條約》于2011年2月5日生效。

美俄核軍控結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵支柱

《新削減戰(zhàn)略武器條約》規(guī)定，在條約生效7年內(nèi)，即到2018年2月5日，美俄雙方各自部署的戰(zhàn)略核力量不超過(guò)1550枚已部署的核彈頭、700件已部署的運(yùn)載系統(tǒng)、800件已部署的和沒(méi)有部署的運(yùn)載系統(tǒng)，各方擁有在條約規(guī)定的總限額內(nèi)決定自己戰(zhàn)略核力量結(jié)構(gòu)的靈活性。條約不限制試驗(yàn)、開(kāi)發(fā)、部署現(xiàn)有的或計(jì)劃中的導(dǎo)彈防御項(xiàng)目或者遠(yuǎn)程常規(guī)打擊能力。條約還建立了一整套核查機(jī)制，包括對(duì)與條約規(guī)定削減的戰(zhàn)略進(jìn)攻性武器和投放裝置進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)視察、數(shù)據(jù)交換和通知等監(jiān)督和核查條款，以確保條約得到遵守。為增加彼此信任和透明度，條約還建立了通知制度，要求一方在移動(dòng)導(dǎo)彈時(shí)，無(wú)論是部署、維護(hù)和維修等，都要知會(huì)對(duì)方，并規(guī)定雙方每年就受到條約限制的洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)射裝置和潛射彈道導(dǎo)彈發(fā)射裝置交換一次遙測(cè)數(shù)據(jù)。條約還建立了一個(gè)由美俄核專家組成的“雙邊磋商委員會(huì)”（BCC），每年4月和10月在日內(nèi)瓦舉行為期兩周的會(huì)議，討論履約和其他相關(guān)問(wèn)題。到目前為止，“雙邊磋商委員會(huì)”一共舉行了17輪磋商，最近一次磋商于今年4月12日舉行。條約將于2021年2月5日到期，但是在雙方總統(tǒng)同意下，可再延長(zhǎng)5年，且無(wú)須俄杜馬或美議會(huì)批準(zhǔn)。

1991年7月31日，美國(guó)總統(tǒng)老布什和蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人戈?duì)柊蛦谭蚝炇鹆恕兜谝浑A段限制戰(zhàn)略武器條約》，該條約是《新削減戰(zhàn)略武器條約》的前身。圖為2012年11月1日，老布什和戈?duì)柊蛦谭蛟诿绹?guó)休斯敦重聚。

《新削減戰(zhàn)略武器條約》把兩國(guó)擁有的的核武器數(shù)量削減到了半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的最低點(diǎn)，重建了有效的雙邊視察和監(jiān)督制度，增加了雙方軍控的透明性和相互信任，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了美俄在核軍控和防擴(kuò)散等冷戰(zhàn)后國(guó)際安全領(lǐng)域的雙邊合作。它作為美俄核軍控結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵支柱，與《中導(dǎo)條約》《反導(dǎo)條約》《開(kāi)放天空條約》等美俄雙邊軍控協(xié)議一起對(duì)維持戰(zhàn)略穩(wěn)定、防止軍備競(jìng)賽起了重要的作用。

美俄《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期談判的主要分歧

《新削減戰(zhàn)略武器條約》生效以來(lái)，由于美俄雙方在導(dǎo)彈防御和先進(jìn)的常規(guī)武器上的分歧加劇，雙方就進(jìn)一步削減核武器的談判也陷入停滯。2014年爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)更使美俄關(guān)系降到了冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的最低點(diǎn)。俄羅斯在軍控談判中把進(jìn)一步削減核武器與美國(guó)的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)和遠(yuǎn)程精確制導(dǎo)常規(guī)武器掛鉤，甚至威脅中止履行《新削減戰(zhàn)略武器條約》以回應(yīng)西方的制裁。俄還退出了2012年開(kāi)始的美俄就新的核裁軍協(xié)議和導(dǎo)彈防御進(jìn)行的談判。在這樣的情況下，奧巴馬政府在2016年底提出的延長(zhǎng)《新削減戰(zhàn)略武器條約》的建議沒(méi)有得到俄羅斯的響應(yīng)。

特朗普就任后，美俄在雙邊關(guān)系和核軍控等一系列問(wèn)題上的分歧加劇。在防務(wù)政策上，特朗普要求對(duì)美國(guó)的核政策、核態(tài)勢(shì)、導(dǎo)彈防御計(jì)劃進(jìn)行全面審議，認(rèn)為有必要“強(qiáng)化和擴(kuò)大”美國(guó)的核武庫(kù)。2017年2月8日，特朗普在與普京的通話中，批評(píng)了《新削減戰(zhàn)略武器條約》，拒絕了普京延長(zhǎng)該協(xié)定的建議。隨著條約截止期臨近，俄羅斯表達(dá)了就延長(zhǎng)該協(xié)定開(kāi)展談判的興趣，但特朗普政府至今也沒(méi)有對(duì)此作出回應(yīng)，美政府官員也拒絕在該問(wèn)題上公開(kāi)表態(tài)。美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿安德莉·湯姆森在今年召開(kāi)的卡耐基國(guó)際核政策會(huì)議上的發(fā)言中稱，特朗普對(duì)延長(zhǎng)該條約“不感興趣”，但她又說(shuō)，“我們還有兩年時(shí)間來(lái)作出是否延長(zhǎng)該條約的決定”，反映了就是否延長(zhǎng)該條約、或者訂立一項(xiàng)新的軍控條約以取而代之的問(wèn)題美國(guó)仍在權(quán)衡之中。

有關(guān)美俄在《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約問(wèn)題上分歧的焦點(diǎn)，在美方來(lái)看，俄羅斯正在開(kāi)發(fā)違反軍控協(xié)定的新武器系統(tǒng)，而這些武器系統(tǒng)，特別是俄羅斯龐大的被稱為“戰(zhàn)場(chǎng)”或“戰(zhàn)術(shù)”核武器的小型核武器不在《新削減戰(zhàn)略武器條約》規(guī)定的限制范圍之內(nèi)，美希望更新后的《新削減戰(zhàn)略武器條約》能擴(kuò)大到所有的新武器。針對(duì)美國(guó)把俄新核武器開(kāi)發(fā)納入《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約談判的企圖，俄羅斯指責(zé)美國(guó)使談判偏離方向，認(rèn)為美國(guó)的關(guān)注在《新削減戰(zhàn)略武器條約》談判的范圍之外，主張限制這些系統(tǒng)應(yīng)在“另一輪談判”和對(duì)條約進(jìn)行修訂的情況下進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)把導(dǎo)彈防御、太空武器、網(wǎng)絡(luò)武器和常規(guī)武器納入在內(nèi)。在俄方來(lái)看，美國(guó)沒(méi)有完成條約規(guī)定的削減戰(zhàn)略武器數(shù)量的義務(wù)，美還利用把核發(fā)射裝置轉(zhuǎn)換為常規(guī)武器發(fā)射裝置的程序來(lái)偷梁換柱，瞞報(bào)擁有的核武器數(shù)量。俄外交部2019年3月在聲明中指責(zé)美國(guó)隱瞞所擁有的核彈頭數(shù)量，“依靠篡改數(shù)字達(dá)到條約規(guī)定的削減水平”，明確表達(dá)了對(duì)美國(guó)把核發(fā)射裝置轉(zhuǎn)換為常規(guī)武器發(fā)射裝置程序的懷疑，表示應(yīng)在《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期談判前解決這一問(wèn)題。

之所以產(chǎn)生這些分歧，最根本的原因是美俄在如何看待與對(duì)方關(guān)系性質(zhì)上的變化。裁軍談判一直是美俄雙邊關(guān)系的一根支柱和晴雨表，它受制于美俄關(guān)系的總體狀況?！缎孪鳒p戰(zhàn)略武器條約》是在奧巴馬政府“重啟”美俄關(guān)系、美《2010年核態(tài)勢(shì)評(píng)估》認(rèn)為“美俄不再是對(duì)手”、美俄之間“發(fā)生軍事對(duì)抗的可能性急劇下降”的判斷和由此確定的美國(guó)核力量水平的形勢(shì)下簽署的，當(dāng)時(shí)美俄在核軍控問(wèn)題上采取合作的態(tài)勢(shì)。烏克蘭危機(jī)使美俄關(guān)系滑入冷戰(zhàn)后最低點(diǎn)，也是美俄之間在核軍控問(wèn)題上由合作為主轉(zhuǎn)為沖突為主的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。特朗普就任以來(lái)，隨著美俄關(guān)系緊張加劇，雙方在核軍控的諸多問(wèn)題上不斷發(fā)生沖突。這必然給《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約談判帶來(lái)諸多障礙，使軍控談判成為削弱對(duì)手、謀取自身戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的籌碼。

此外，目前美國(guó)內(nèi)的政治形勢(shì)也對(duì)就延長(zhǎng)《新削減戰(zhàn)略武器條約》在國(guó)內(nèi)取得廣泛一致構(gòu)成挑戰(zhàn)。在美國(guó)內(nèi)，支持和反對(duì)延長(zhǎng)《新削減戰(zhàn)略武器條約》的兩種聲音都存在。支持延長(zhǎng)該條約的人認(rèn)為，《新削減戰(zhàn)略武器條約》的核查機(jī)制為美國(guó)提供了“洞悉”俄羅斯核武器發(fā)展?fàn)顩r的途徑，放棄該條約將“導(dǎo)致一個(gè)不穩(wěn)定的戰(zhàn)略環(huán)境”。反對(duì)延長(zhǎng)的一方則認(rèn)為，該條約并沒(méi)有達(dá)到奧巴馬政府在美俄之間提供可預(yù)見(jiàn)性和戰(zhàn)略穩(wěn)定的主要目標(biāo)，條約的談判從一開(kāi)始就對(duì)美國(guó)不利;俄羅斯削減核武器不是條約的結(jié)果，而是由于這些武器已經(jīng)過(guò)時(shí)，并且從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，俄的一些戰(zhàn)略武器沒(méi)有被納入條約限制的范圍，美國(guó)在這一交易中吃虧了。

最后，除了美俄在續(xù)約談判中的分歧外，特朗普政府對(duì)是否延長(zhǎng)《新削減戰(zhàn)略武器條約》遲遲不予表態(tài)的原因之一是企圖把中國(guó)拉入新的軍控協(xié)議談判之中，簽訂一項(xiàng)包括中國(guó)等核武器國(guó)家和所有武器在內(nèi)的新的軍控條約。

因此，盡管國(guó)際社會(huì)普遍要求延長(zhǎng)該條約，上述因素還是給《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期談判蒙上了一層陰影，增加了諸多的不確定性。

對(duì)美俄關(guān)系和國(guó)際安全的影響

如果《新削減戰(zhàn)略武器條約》不能如期延長(zhǎng)，將對(duì)美俄核軍控和國(guó)際安全產(chǎn)生重大影響。

首先，加劇美俄之間的核軍備競(jìng)賽。軍控的目的在于避免軍備競(jìng)賽和在軍事實(shí)力相等的對(duì)手間建立軍力平衡。目前，在美俄雙邊的軍控結(jié)構(gòu)中，《反導(dǎo)條約》由于美國(guó)的退出而死亡，《歐洲常規(guī)武器條約》有名無(wú)實(shí)，美還宣布退出了《中導(dǎo)條約》?！缎孪鳒p戰(zhàn)略武器條約》成為美俄之間僅存的一個(gè)對(duì)雙方的核武器規(guī)模進(jìn)行限制的條約 ，如果特朗普政府拒絕延長(zhǎng)該協(xié)定，這將使世界上兩個(gè)最大的核武器國(guó)家重新回到1972年之前那種沒(méi)有任何法律對(duì)雙方的軍備水平進(jìn)行約束或核查的狀態(tài)。其次，條約的崩潰還將使雙方失去對(duì)對(duì)方核武器的重要的監(jiān)督和核查措施，減少了雙方的軍備透明度，這將削弱雙方的危機(jī)穩(wěn)定性。最后，對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制產(chǎn)生消極影響。延期《新削減戰(zhàn)略武器條約》將表明兩個(gè)最大的核武器國(guó)家對(duì)遵守《不擴(kuò)散核武器條約》第六款的義務(wù)。《不擴(kuò)散核武器條約》第六款要求核武器國(guó)在核裁軍上采取步驟以加強(qiáng)國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制。該條約不能如期延期無(wú)疑將對(duì)國(guó)際社會(huì)防擴(kuò)散的努力產(chǎn)生不利影響。

這里值得指出的是，美國(guó)企圖借美俄軍控談判之機(jī)把中國(guó)包括在新的軍控條約談判中的努力是徒勞的。美國(guó)務(wù)院2019年3月公布的最新數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)擁有1398枚核彈頭，1495件戰(zhàn)略投放系統(tǒng);俄羅斯的對(duì)應(yīng)數(shù)字是1420枚、1292件。與美俄兩個(gè)核大國(guó)所擁有的龐大的核武庫(kù)相比，中國(guó)的核武器數(shù)量遠(yuǎn)低于美俄的水平。

中國(guó)一直致力于維護(hù)世界和平與穩(wěn)定，奉行和平外交政策，反對(duì)軍備競(jìng)賽，主張通過(guò)軍控與裁軍減少和消除戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)，創(chuàng)造一個(gè)有利于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和平環(huán)境。在核軍控問(wèn)題上，中國(guó)認(rèn)為，軍控與裁軍不應(yīng)成為強(qiáng)國(guó)控制弱國(guó)的工具，更不應(yīng)該成為少數(shù)國(guó)家優(yōu)化軍備、進(jìn)而謀求單方面安全優(yōu)勢(shì)的手段。只有在國(guó)際關(guān)系中消除霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，實(shí)現(xiàn)公正、合理、全面、均衡的軍控和裁軍，才能真正維護(hù)世界的和平與穩(wěn)定。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）