美國對臺海政策的調(diào)整，應(yīng)激還是蓄謀？

劉萬俠

臺灣問題歷來是中美關(guān)系中最核心、最敏感的問題。中美建交以來，美國歷屆政府在“一個中國”問題上態(tài)度都較為鮮明，在涉臺問題上都持較為克制謹(jǐn)慎的立場。但近年來，受美國整體戰(zhàn)略調(diào)整、臺灣海峽兩岸力量對比變化、美國國內(nèi)保守力量增強(qiáng)、臺灣當(dāng)局主動與美相勾連等因素影響，美對臺政策開始出現(xiàn)一些不同于以往的變化。

美國的臺海政策正在進(jìn)行歷史性調(diào)整

此輪美國對臺海政策調(diào)整始于奧巴馬政府后期。從2016年5月美國會眾議院通過由共和黨議員提出的“支持臺灣”共同決議案、將里根政府時期提出的“對臺六項保證”提升至和《與臺灣關(guān)系法》等同地位開始，美對臺政策調(diào)整實際上已經(jīng)進(jìn)入新的活躍期。

2016年12月11日，美國候任總統(tǒng)特朗普在接受?？怂闺娨暸_采訪時，將矛頭直接指向“一個中國”政策：“我不明白為何我們并未與中國就貿(mào)易等問題達(dá)成交易，卻不得不受限于‘一個中國政策?！眱商旌?，特朗普在接受《華爾街日報》采訪時又說：“任何事情都可以用來談判，包括‘一個中國。”2017年1月16日，時任特朗普競選團(tuán)隊外交政策顧問博爾頓在《華爾街日報》上發(fā)表文章，主張重審“一個中國”政策，要求增加對臺軍售，在臺灣重新部署美軍，以牽制中國大陸，并分擔(dān)駐日本沖繩美軍的壓力。2018年2月28日，美國會參議院無異議通過《臺灣旅行法案》，鼓勵美臺官員在所有層級互訪。2018年8月1日，美國會參議院以87票對10票的壓倒性多數(shù)通過《2019財年國防授權(quán)法案》，其中包括加強(qiáng)與臺灣的防務(wù)合作并支持臺灣取得防御性武器的條文。2019年5月7日，美國會眾院通過兩項法案，一個是《重新確認(rèn)美國對臺及對執(zhí)行<與臺灣關(guān)系法>承諾》決議案，另一個是《2019年臺灣保證法案》，后者要求支持臺灣，敦促其增加防務(wù)支出，同時指出美應(yīng)保持對臺軍售和防務(wù)條款，并支持臺參與國際組織。

試飛中的美軍F-35戰(zhàn)機(jī)。臺灣一直求購此型戰(zhàn)機(jī)，但受多種因素制約現(xiàn)已放棄。

美政府近年來在臺灣問題上的表態(tài)、國會通過的法案以及一系列實際舉措，表面上看是對“臺灣安全”的關(guān)注，實質(zhì)上反映的是其對華戰(zhàn)略判斷的根本性變化以及對中美博弈的整體戰(zhàn)略考量。美已將臺灣問題作為撬動對華博弈格局、爭取戰(zhàn)略主動的重要工具。

美對臺海政策調(diào)整漸顯“全政府”性質(zhì)

從1950年美國海軍第七艦隊駛?cè)肱_灣海峽，美國的臺海兩岸政策就已大致確定。隨后幾十年間，美一直把臺灣當(dāng)作遏制中國的戰(zhàn)略棋子，在和平與沖突之間掌握著某種“動態(tài)平衡”。1979年中美建交后，美隨即制定并通過《與臺灣關(guān)系法》，繼續(xù)試圖在兩岸關(guān)系中扮演平衡者甚至主導(dǎo)者的角色。

從上世紀(jì)90年代至今，中國的綜合實力實現(xiàn)了歷史性騰飛，中美力量對比發(fā)生了前所未有的變化。隨著中國迅速崛起，美國的霸權(quán)憂患意識重新蘇醒并與日俱增，對亞太地區(qū)關(guān)注度顯著提高。在這一背景下，美相繼出臺“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“印太戰(zhàn)略”，試圖通過調(diào)整和集中戰(zhàn)略資源應(yīng)對層出不窮的地區(qū)和全球性挑戰(zhàn)，《2019年國防授權(quán)法案》更正式提出“全政府的對華戰(zhàn)略”。從目前情況看，以臺遏華已成為美國新的對華戰(zhàn)略的重要組成部分，而對臺海政策本身的調(diào)整也體現(xiàn)出“全政府”行動的特征。

從目前發(fā)展趨勢看，美國對臺政策的設(shè)計重點(diǎn)集中于扶植臺灣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向、加強(qiáng)臺自主防衛(wèi)能力及擴(kuò)大國際活動空間三個方面。美國學(xué)術(shù)界認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)上助臺擺脫“對大陸的嚴(yán)重依賴”符合美利益，已開始討論將臺灣的“新南向政策”納入“印太戰(zhàn)略”的相關(guān)問題，提出美應(yīng)思考如何更積極協(xié)調(diào)日、印、澳等國使用其資源協(xié)助臺灣的“新南向政策”。在助臺拓展國際空間方面，美國會已連續(xù)通過一系列“挺臺”法案，比如2018年5月《2018年臺灣國際參與法案》要求美行政當(dāng)局支持臺在“所有不以國家為會員資格且美已參與的國際組織取得成員身份，在其它國際組織取得觀察員身份”，并要求國務(wù)卿就支持臺灣參與世界衛(wèi)生組織、國際民航組織等向國會提交報告，“確保中國對美國盟友的脅迫不會成為印太地區(qū)常態(tài)”。軍事方面，美國會自2017起連續(xù)三年通過的《國防授權(quán)法案》都包含了與臺灣有關(guān)的內(nèi)容，如強(qiáng)化高層軍官互訪、軍艦相互?？俊⒓榆娛卵萘?xí)等。近年來美在短時間內(nèi)密集通過的系列“挺臺”法案具有明顯的系統(tǒng)設(shè)計痕跡，旨在通過持續(xù)地、由點(diǎn)及面地觸碰一個中國原則，在營造濃厚“挺臺”輿論的同時，漸進(jìn)式地突破中國的戰(zhàn)略底線，使得中國無法一一應(yīng)對。這一策略也為美國今后在特定條件下發(fā)揮相關(guān)法案的工具性作用埋下了伏筆。

地區(qū)動蕩沖突的重要誘因

長期以來，維持臺海兩岸軍事力量均衡、保持兩岸分立狀態(tài)一直是美對臺海軍事政策的重要目標(biāo)?，F(xiàn)在，軍事政策的調(diào)整是美對臺海政策的一系列調(diào)整中非常引人注目的現(xiàn)象。

1979年中美建交后，為防止大陸可能的武力統(tǒng)一行動、保持美所認(rèn)定的“臺灣現(xiàn)狀”，根據(jù)《與臺灣關(guān)系法》、向臺灣出售“適當(dāng)?shù)姆烙晕淦鳌币恢笔敲谰S持兩岸力量平衡的重要手段。近年，隨著大陸軍事實力的飛速攀升，美國戰(zhàn)略界認(rèn)為兩岸軍力平衡早已被打破。根據(jù)美國防部《2017年中國軍力報告》的數(shù)據(jù)，以海上力量為例，大陸對臺灣已形成“壓倒性優(yōu)勢”。美國《國家利益》雜志曾發(fā)文稱，“臺灣臨近大陸以及中國不斷增長的軍力，意味著臺灣在面對大陸武力強(qiáng)制行動的時候是極為脆弱的，無論導(dǎo)彈打擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊還是海上封鎖等行動都是如此?！?/p>

美國已經(jīng)認(rèn)識到，臺灣以其現(xiàn)有財力和技術(shù)根本無法在軍力方面恢復(fù)與大陸“平起平坐”的狀態(tài)，助臺加強(qiáng)“非對稱”戰(zhàn)力、形成有效震懾和抗衡大陸的手段，就成為美維持和發(fā)展對臺軍事關(guān)系的重要思路。這一點(diǎn)與臺灣當(dāng)局發(fā)展“機(jī)動性高、量少、質(zhì)精、高效能及高精準(zhǔn)打擊之戰(zhàn)力”的思路（見《2017年臺灣防務(wù)報告》）完全契合。2018年5月，臺海軍陸戰(zhàn)隊就派出分隊赴夏威夷，與美軍太平洋司令部海軍陸戰(zhàn)隊混合編組，進(jìn)行為期兩周的協(xié)同作戰(zhàn)訓(xùn)練，這是臺美“斷交”后美首次接受臺軍事力量赴美進(jìn)行聯(lián)合演訓(xùn)，目的在于強(qiáng)化臺軍“刺痛”對手的能力?！?019財年國防授權(quán)法案》明確提出，美應(yīng)全面評估臺灣現(xiàn)役和后備軍力，助臺發(fā)展“自我防衛(wèi)能力”和“不對稱戰(zhàn)力”;在法案生效后一年內(nèi)，美國防部長與國務(wù)卿協(xié)商后應(yīng)向國會提交報告，說明評估結(jié)果、建議清單與計劃方案。在上述條款支持下，美很有可能在臺灣“潛艦自造”計劃中發(fā)揮重要作用，還有可能與臺在情報共享和態(tài)勢監(jiān)控方面邁出更大步伐。在極端情況下，不排除美“宙斯盾”或“薩德”系統(tǒng)進(jìn)駐臺島的可能性。

除了助臺加強(qiáng)“非對稱戰(zhàn)力”，近年來美也明顯改變了“離岸制衡”策略，通過直接實施一線軍事行動顯示軍事存在，加強(qiáng)對華軍事威懾。特朗普上臺后，美海軍軍艦已6次進(jìn)入臺灣海峽，2019年3月24日更是派遣負(fù)責(zé)本土安全的海岸警衛(wèi)隊船只伴隨海軍驅(qū)逐艦穿越臺灣海峽。美國加強(qiáng)臺灣軍力的做法以及在臺灣海峽日益增多的軍事行動，給臺海局勢增加了不穩(wěn)定、不確定因素。不僅中美兩軍近距離摩擦碰撞的幾率大為上升，美明目張膽的支持無形中也在給“臺獨(dú)”勢力撐腰壯膽，助長了兩岸發(fā)生沖突和戰(zhàn)爭的風(fēng)險。

注定失敗的“蹺蹺板”游戲

附表：美國軍方對臺灣海峽兩岸軍力對比的判斷

（出處：美國國防部《2017年中國軍力報告》）

長期以來，美國基于自身戰(zhàn)略利益考量，傾向于維持臺?！安唤y(tǒng)、不獨(dú)、不武”的現(xiàn)狀，保持臺灣的“棋子”作用以遏制大陸;同時又極力抑止臺灣“獨(dú)立”，避免局勢失控，以免引火燒身、陷入戰(zhàn)爭泥潭。這種“蹺蹺板”游戲是美對臺海政策的慣用手法。在中美力量極不平衡的時代，美國在游戲中常能占據(jù)主動地位，有較大回旋空間;而中國在中美圍繞臺灣問題的斗爭中始終是弱勢一方，無論是面對美對臺大規(guī)模軍售還是1995?1996年臺海危機(jī)時美軍航母在臺灣海峽公然進(jìn)行武力威懾，往往處于無可奈何的尷尬境地。但現(xiàn)如今，隨著中美及臺海兩岸力量對比變化，這一局面正在發(fā)生實質(zhì)性變化。當(dāng)前，中國在國際社會的影響力已經(jīng)大為提升，在臺海危機(jī)再度發(fā)生時能在國際社會凝聚起更多支持一個中國原則的力量;在軍力方面大陸已對臺形成壓倒性優(yōu)勢，即使對美也擁有了有效制衡手段，美國“臺灣牌”的邊際效應(yīng)將進(jìn)一步下降。

美國對臺海政策也受到自身因素的制約。一方面，極端化的對臺政策生存空間有限。特朗普候任期間對“一個中國”政策的質(zhì)疑就曾引發(fā)美國國內(nèi)廣泛批評。時任總統(tǒng)奧巴馬在2016年年終記者會上表示：“‘一個中國是他們（中國）國家的核心概念，如果想顛覆這種理解，必須考慮清楚后果，因為中國處理這件事的方式與處理其它議題的方式會大不相同?！泵绹饨粚W(xué)會會長、國務(wù)院政策規(guī)劃司前司長理查德·哈斯說：“首先不應(yīng)該拋棄‘一個中國政策……這種拋棄有可能引發(fā)與北京的武裝沖突，排除雙方合作處理朝鮮問題的可能性，損害有望成為本世紀(jì)最重要雙邊關(guān)系的美中關(guān)系?！?/p>

另一方面，特朗普政府的政策重心目前在國內(nèi)而非國外。在美國政府實施減稅、推動制造業(yè)回歸、努力增加就業(yè)機(jī)會的政策取向下，我們無法想象在中國大陸未先使用武力的情況下，美國會主動挑破中國的戰(zhàn)略底線從而引發(fā)一場大戰(zhàn)，也無法想象特朗普政府一方面試圖重振美國經(jīng)濟(jì)，另一方面又在一場與中國曠日持久的戰(zhàn)爭中使經(jīng)濟(jì)增長成果喪失殆盡。另外，當(dāng)前的美國內(nèi)部矛盾激化，政黨極化特征明顯，對傳統(tǒng)國際價值和社會價值認(rèn)知的分歧也在分化。一場高強(qiáng)度戰(zhàn)爭所帶來的損失可能進(jìn)一步撕裂美國，加劇黨派對立和政府功能失調(diào)。在這種情況下，即使決策者在臺灣問題上想有所突破，囿于國內(nèi)因素制約，其戰(zhàn)略意圖也很難實現(xiàn)。

另外，美國的對臺政策也受全球戰(zhàn)略格局發(fā)展的制約。當(dāng)前，美俄在克里米亞問題和烏克蘭問題上的分歧仍無法有效化解，圍繞敘利亞問題的博弈仍在繼續(xù)，俄與北約在邊境地區(qū)的軍事對峙仍在緊張進(jìn)行，美國學(xué)者認(rèn)為俄可以利用美國戰(zhàn)略聚集太平洋方向之機(jī)增加對東歐前蘇聯(lián)國家和高加索地區(qū)的“威脅”，“甚至威嚇其巴爾干地區(qū)鄰國”。由此可以看出，在安全和軍事領(lǐng)域，俄仍被美國視為重大威脅，是美國優(yōu)先防范的對象之一。同時，在臺海形勢激化并最終演化成中美之間一場消耗戰(zhàn)時，其他側(cè)翼大國有無可能趁勢而起，也是美國需考量的問題。另外，朝核問題、伊朗核問題都是事關(guān)美國及其盟友安全的重大問題，解決起來都無法一蹴而就。在這種情況下，試圖將戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)至東亞并在臺灣問題上與中國發(fā)生直接沖突，美國既缺乏必要的資源，也缺乏足夠的戰(zhàn)略意志和決心。

（作者為國防大學(xué)國家安全學(xué)院國際戰(zhàn)略教研室副主任、副教授）