政府投資：如何更規(guī)范、更高效？

話題嘉賓

李紅霞：現(xiàn)任首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)理事、北京市預(yù)算學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市財(cái)政學(xué)會(huì)理事等，曾獲北京市教學(xué)名師、北京市“高創(chuàng)計(jì)劃”教學(xué)名師等稱號(hào)，長(zhǎng)期從事財(cái)政學(xué)、政府預(yù)算理論與實(shí)務(wù)等方面的教學(xué)與研究

毛暉：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)非執(zhí)業(yè)會(huì)員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，全國(guó)日本經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事，主要研究方向?yàn)榈胤截?cái)政、環(huán)境財(cái)政、財(cái)政政策等

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)。曾參與10余部法律的起草和修訂工作，接受中央電視臺(tái)等多家中央媒體采訪，受邀赴中南海作報(bào)告

楊燕英：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院公共事業(yè)管理系副主任，教授，主要研究財(cái)稅理論與政策、政府購(gòu)買公共服務(wù)等

主持人

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，李克強(qiáng)總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2019年7月1日起施行。這是我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，自此將政府投資納入了法治軌道。

《條例》明確界定了政府投資范圍，規(guī)定政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。為了從機(jī)制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領(lǐng)域，《條例》還規(guī)定國(guó)家建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。

《條例》進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化了政府投資決策程序：一是規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合財(cái)政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金。二是進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批制度，重大政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。三是強(qiáng)化投資概算的約束力，明確經(jīng)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。

《條例》還要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并建立政府投資項(xiàng)目信息共享機(jī)制；政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。

政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。早在2010年，國(guó)家就頒布了《條例》的征求意見(jiàn)稿，至今歷時(shí)9年，終于正式公布。當(dāng)前我國(guó)政府投資活動(dòng)中存在哪些亟待解決的問(wèn)題？政府投資如何把握好“有所為有所不為”的邊界？您對(duì)政府投資體制的進(jìn)一步完善有何構(gòu)想建議？本期監(jiān)督沙龍聚焦政府投資管理新規(guī)，圍繞相關(guān)話題展開(kāi)探討。

透視政府投資管理現(xiàn)狀

主持人：政府投資作為一項(xiàng)重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。請(qǐng)您結(jié)合近年來(lái)我國(guó)政府投資實(shí)踐，談?wù)劗?dāng)前政府投資活動(dòng)中存在哪些亟待解決的問(wèn)題？

李紅霞：地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，樹(shù)立良好的地方外部形象以及政績(jī)的需要，地方官員往往重視項(xiàng)目爭(zhēng)取，卻輕視項(xiàng)目管理，跑投資項(xiàng)目有時(shí)黨政一把手親自上陣，不遺余力“跑部錢進(jìn)”，只要誰(shuí)把項(xiàng)目要回來(lái)，把資金拿回來(lái)，誰(shuí)就是功臣。然而投資項(xiàng)目一旦到手，至于項(xiàng)目接下來(lái)如何建設(shè)，建成效益怎么樣，能否完成績(jī)效目標(biāo)，就很少有人過(guò)問(wèn)了，不能保證投資項(xiàng)目按期保質(zhì)保量地完成。

另外，我國(guó)的政府投資呈現(xiàn)出 “五龍治水”“多頭管理”的格局，投資項(xiàng)目要由發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等多部門監(jiān)管。但在實(shí)際管理中卻表現(xiàn)為多部門責(zé)權(quán)劃分不清晰、部門之間不配合、責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。出現(xiàn)大家都在管，但誰(shuí)也管不好的局面，因?yàn)槿狈?duì)項(xiàng)目全過(guò)程、全方位的統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。

毛暉：當(dāng)前政府投資活動(dòng)中存在以下亟待解決的問(wèn)題：第一，政府投資決策行為還有待規(guī)范。在傳統(tǒng)的政績(jī)考核體系下，地方政府官員具有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，但由于投資決策機(jī)制不科學(xué)，導(dǎo)致上馬了一些脫離民眾需求的形象工程。例如，有的城市人口規(guī)模并不大，卻修建了大量的公共文化場(chǎng)館，導(dǎo)致建成后場(chǎng)館的實(shí)際使用率低下，從而影響了政府投資的效益。第二，政府投資的資金來(lái)源還有待規(guī)范。不少地方為了快速改變城市面貌，大規(guī)模舉借債務(wù)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，導(dǎo)致地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

翟繼光：目前政府投資領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面：一是政府投資的規(guī)劃；二是政府投資的實(shí)施；三是政府投資的監(jiān)督。政府投資規(guī)劃中的主要問(wèn)題是如何劃清政府與市場(chǎng)的界限，在地方財(cái)政緊張的背景下，抑制地方政府趨利的動(dòng)機(jī)具有一定難度。政府投資實(shí)施中的主要問(wèn)題是民營(yíng)企業(yè)無(wú)法與國(guó)有企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，地方政府的投資大多被地方國(guó)有企業(yè)承攬。政府投資監(jiān)督的主要問(wèn)題是體制內(nèi)部的監(jiān)督往往流于形式，無(wú)法真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

楊燕英：長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資在我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的積極作用，但在政府投資管理上也存在著不少亟待解決的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：第一，一些政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制不完善，缺乏長(zhǎng)期的、綜合的和戰(zhàn)略的規(guī)劃考慮，存在決策信息不對(duì)稱、監(jiān)督薄弱、群眾參與度不高等問(wèn)題，一些政府投資項(xiàng)目的綜合效益不明顯；第二，有的政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)程序不規(guī)范，一些部門和地方違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，實(shí)行行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，部分建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行工程招、投標(biāo)；第三，由于國(guó)家和各地方政府沒(méi)有制定統(tǒng)一的政府投資管理制度和規(guī)則，在具體的政府投資實(shí)踐中，各地方在管理體制和管理制度上基本上是各自為政。雖然我國(guó)已有《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》《建筑法》等，但它們所涵蓋的范圍更大，政府投資作為其中的一部分，并未明確規(guī)定其具體的投資范圍、管理體制等問(wèn)題，因此，政府投資管理雖然也有法律依據(jù)，但缺乏統(tǒng)一、明確的制度規(guī)范。

主持人：據(jù)報(bào)道，政府投資立法早在2001年就開(kāi)始起草，在2010年國(guó)家頒布了《條例》的征求意見(jiàn)稿，至此次出臺(tái)《條例》，歷時(shí)彌久。此中有何緣由？《條例》的出臺(tái)有何意義？

李紅霞：此次出臺(tái)《條例》醞釀了18年，主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資主要依據(jù)一些規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，這些文件存在權(quán)威性不足、針對(duì)性不強(qiáng)、指導(dǎo)性不夠等問(wèn)題，而且各種規(guī)定之間也存在互相矛盾的情形。一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策，“政績(jī)工程”和“形象工程”普遍存在。由于政府投資涉及資金量巨大，為規(guī)范政府投資行為，早在2001年，國(guó)務(wù)院就提出起草和出臺(tái) 《條例》。此后從2002年到2018年，每一年國(guó)務(wù)院都將《條例》納入當(dāng)年的立法工作安排。2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦全文公布《條例》征求意見(jiàn)稿，直到2018年12月5日，國(guó)務(wù)院第33次常務(wù)會(huì)議才通過(guò)《條例》。2019年5月5日，經(jīng)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，《政府投資條例》正式對(duì)外發(fā)布，該條例將自2019年7月1日起施行。

《條例》出臺(tái)的重要意義歸結(jié)為一點(diǎn)，就是要理順政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。面對(duì)數(shù)額巨大的政府投資資金，如何約束政府投資行為，防止重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，限制高污染、高能耗項(xiàng)目和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目，避免出現(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢?jī)工程”等，是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題?！稐l例》之所以耗時(shí)18年出臺(tái)，主要是沒(méi)有理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，過(guò)去政府什么領(lǐng)域都可以投資，該做的事情沒(méi)有做好，存在“越位”和“缺位”并存的現(xiàn)象?，F(xiàn)在《條例》出臺(tái)限制了政府投資沖動(dòng)，政府要堅(jiān)持“有所為有所不為”，政府主要在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域發(fā)揮作用，在公共領(lǐng)域以外的地方，政府就要少投一點(diǎn)，要讓利于市場(chǎng)主體。

毛暉：《條例》從起草到頒布?xì)v時(shí)彌久，其主要原因在于：第一，《條例》從起草到出臺(tái)，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，歷經(jīng)了投資大規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段，如2008年末出臺(tái)的“四萬(wàn)億計(jì)劃”。在積極擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下，如果出臺(tái)具有較強(qiáng)規(guī)范性的《條例》，會(huì)面臨一定的阻力。第二，《條例》涉及范圍較廣。政府投資不僅涉及中央層面的各個(gè)部門，也涉及各級(jí)地方政府投資行為的規(guī)范。由于關(guān)系到多方利益，其出臺(tái)也將更為審慎，修改完善所需的時(shí)間也會(huì)更長(zhǎng)。

《條例》的出臺(tái)，具有深刻的意義：第一，有利于規(guī)范政府投資行為。一方面，《條例》明確了政府投資定位，即將資金配置到市場(chǎng)不能有效配置的公共領(lǐng)域。另一方面，規(guī)范了項(xiàng)目決策程序，有利于構(gòu)建科學(xué)的政府投資決策機(jī)制。第二，有利于提高政府投資的效益。項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的規(guī)范、項(xiàng)目概算約束力的提高、項(xiàng)目信息共享機(jī)制的構(gòu)建，都將使項(xiàng)目安排更加合理，資金使用更為高效。第三，有利于規(guī)范政府投資的資金來(lái)源?！稐l例》明確規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金?！蓖瑫r(shí)，還規(guī)定“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算”。這些規(guī)定，對(duì)于各地超出財(cái)政承受能力的投資行為將起到一定的限制作用，有利于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

翟繼光：政府投資涉及的問(wèn)題比較多，與相關(guān)法律制度的聯(lián)系也比較密切，如 《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》，在相關(guān)法律制度尚未確定時(shí)，政府投資的相關(guān)制度也無(wú)法確定。在此期間，我國(guó)《預(yù)算法》一直處于修改之中，由于《預(yù)算法》的修改遇到了很多障礙，產(chǎn)生了很多爭(zhēng)議，導(dǎo)致該法的修改工作遲遲無(wú)法完成?！额A(yù)算法》雖于2014年8月31日完成修改，但《預(yù)算法實(shí)施條例》的修改遲遲未能完成，這是導(dǎo)致《政府投資條例》立法周期較長(zhǎng)的重要原因。

《政府投資條例》是新中國(guó)歷史上第一部規(guī)范政府投資的行政法規(guī)，對(duì)規(guī)范政府投資行為具有劃時(shí)代意義，也為《政府投資法》的起草奠定了基礎(chǔ)。

政府投資應(yīng)“有所為有所不為”

主持人：《條例》明確界定了政府投資范圍，要求政府投資資金投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主；并規(guī)定國(guó)家建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。從而將有限的政府投資資金用到民生“短板”上，避免與民爭(zhēng)利。您認(rèn)為政府投資如何把握好“有所為有所不為”的邊界？

李紅霞：《條例》是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有歷史意義的一步。《條例》是在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下出臺(tái)的,國(guó)內(nèi)正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，同時(shí)國(guó)際環(huán)境也存在很大不確定性，在國(guó)內(nèi)外因素共同作用下，要求政府進(jìn)一步規(guī)范投資行為，激發(fā)市場(chǎng)活力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！稐l例》明確規(guī)定：科學(xué)合理界定政府投資的范圍，必須堅(jiān)持政府“有所為有所不為”，這是《條例》的一大亮點(diǎn)。要求政府投資資金投向公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。意味著準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是以民間資本為主，反映出全社會(huì)投資中要以市場(chǎng)投資為主、政府投資為輔的格局。政府投資主要在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，這一投資定位反映了政府與市場(chǎng)的邊界，解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府投資邊界不清晰的問(wèn)題，也說(shuō)明了政府要把經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收益讓渡給市場(chǎng)主體，以激發(fā)市場(chǎng)活力。政府通過(guò)堅(jiān)持“有所為有所不為”，才能確保政府投資聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力，從而提高財(cái)政資金的使用效率。

這里值得一提的是，有些特殊經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如高新技術(shù)企業(yè)、大飛機(jī)制造等，由于其投資風(fēng)險(xiǎn)大、資金規(guī)模大、回收期較長(zhǎng)，政府可以給予一定的資金支持?！稐l例》指出：“對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。”早在2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》中曾提出 “政府投資原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”，但此次《條例》中并未有這一表述，意味著，在特殊情況下政府可以對(duì)特殊領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目給予一定資金支持。這主要是因?yàn)橐恍┙?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資額大、收益不確定，難以吸引更多的社會(huì)資本，需要政府采取多種形式投資來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資金投入這些領(lǐng)域。

毛暉：第一，應(yīng)準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的邊界，找準(zhǔn)政府投資定位。依照《條例》規(guī)定：政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。十八屆三中全會(huì)公報(bào)曾指出，市場(chǎng)在資源配置中應(yīng)發(fā)揮決定性作用。因此，政府應(yīng)回歸到公共服務(wù)提供者的角色定位上來(lái)，將經(jīng)營(yíng)性的投資讓渡給市場(chǎng)主體，以充分激發(fā)市場(chǎng)活力。第二，政府投資應(yīng)積極回應(yīng)民眾需求。我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。以民眾需求為導(dǎo)向制定項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，是解決新時(shí)代社會(huì)矛盾的重要手段，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

翟繼光：從效率的角度出發(fā)，政府投資只在市場(chǎng)不能有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域才具有效率優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)能夠有效配置資源的領(lǐng)域，即存在充分、較充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，政府投資不具有優(yōu)勢(shì)。從公平角度出發(fā)，政府投資由于具有天然的壟斷優(yōu)勢(shì)，是不可能與民間投資平等競(jìng)爭(zhēng)的，因此，只要政府投資進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，就不可避免對(duì)公平帶來(lái)?yè)p害。有所為與有所不為的邊界，不能由政府自己說(shuō)了算，應(yīng)充分發(fā)揮專家團(tuán)隊(duì)、民意代表機(jī)關(guān)（各級(jí)人大常委會(huì)）以及社會(huì)公眾的作用。公開(kāi)征求意見(jiàn)，公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)是確定政府投資邊界的優(yōu)良程序。

楊燕英：黨的十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)明確提出要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的界限，市場(chǎng)要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府要更好地發(fā)揮作用。政府投資不同于私人投資，私人投資的資金來(lái)源于私人部門，其投資目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，因而其投資的方向主要是建設(shè)周期短、成本回收快、獲取利潤(rùn)高的項(xiàng)目。而政府投資的資金來(lái)源于公共的財(cái)政資金，其投資不應(yīng)以營(yíng)利為目的，因而投資方向應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，追求的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效益最大化。因此《條例》明確將政府投資范圍確定為市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主是符合上述要求的。但是，從發(fā)展的眼光來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段和客觀條件的變化，對(duì)政府投資的范圍也會(huì)有新的要求，因而對(duì)政府投資范圍的確定不應(yīng)當(dāng)是固定不變的，而應(yīng)當(dāng)形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。特別是在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，政府必須加大民生領(lǐng)域的投入，著重解決民生領(lǐng)域存在的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)還要重點(diǎn)支持符合國(guó)家戰(zhàn)略的重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理和國(guó)家安全等方向的發(fā)展。因此，在財(cái)政能力有限的情況下，必須不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)，將有限的政府投資資金用到民生“短板”和國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，做到有所為有所不為。

主持人：《條例》加強(qiáng)了對(duì)政府投資的預(yù)算約束和程序約束。比如要求政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；要求重大政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序；并強(qiáng)化了投資概算的約束力。而政府投資項(xiàng)目一般投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜。您認(rèn)為實(shí)踐中要落實(shí)這些規(guī)定可能遇到哪些挑戰(zhàn)？如何細(xì)化約束，確保政府投資科學(xué)規(guī)范？

李紅霞：可能遇到的挑戰(zhàn)：一是政府投資項(xiàng)目涉及多個(gè)部門，需要跨部門決策。目前還沒(méi)有一個(gè)部門能夠發(fā)揮整體的協(xié)調(diào)功能，導(dǎo)致多頭管理，難以開(kāi)展有效管理；二是大多數(shù)地方政府缺乏跨部門的信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致政府各部門之間的信息不能有效共享、溝通效率低下；三是領(lǐng)導(dǎo)干部換屆制度的影響，繼任者與前任領(lǐng)導(dǎo)的投資項(xiàng)目偏好往往存在一定差異，導(dǎo)致有些投資項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性；四是由社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)履行投資評(píng)估有其局限性。目前，社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平存在參差不齊現(xiàn)象，有些社會(huì)中介所掌握的財(cái)政法律法規(guī)不系統(tǒng)、不全面，導(dǎo)致投資評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力受到限制。

要確保政府投資科學(xué)規(guī)范：一是加強(qiáng)法治化建設(shè)，建立政府投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，不能用集體決策來(lái)推卸個(gè)人責(zé)任，項(xiàng)目最終的產(chǎn)出效果應(yīng)作為責(zé)任人業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。二是落實(shí)政府投資的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。推行量化指標(biāo)考核體系與定性考核相結(jié)合的辦法，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域及分層次的投資績(jī)效指標(biāo)體系，績(jī)效指標(biāo)要體現(xiàn)規(guī)范合理、細(xì)化量化、動(dòng)態(tài)調(diào)整及共建共享等原則。三是在政府層面建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制與信息共享機(jī)制，以解決當(dāng)前存在的“多頭管理”“各自為政”等問(wèn)題。建議確立某一部門（如財(cái)政部門）為投資項(xiàng)目的協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌各相關(guān)部門制定投資計(jì)劃、進(jìn)行項(xiàng)目論證、進(jìn)行建設(shè)和投資規(guī)模核定、辦理資金撥付等。

毛暉：面臨的挑戰(zhàn)主要包括：第一，要有效遏制地方政府投資的沖動(dòng)，還需要多重配套改革。例如構(gòu)建更為科學(xué)的官員政績(jī)考核機(jī)制，中央與地方的事權(quán)劃分更加清晰合理等。第二，已有項(xiàng)目的銜接和處理。因?yàn)橛幸恍┰诮?xiàng)目，可能之前的審批程序并不規(guī)范，投資概算編制也并不科學(xué)。對(duì)這類項(xiàng)目如何實(shí)施有效的管控，是一個(gè)難點(diǎn)。第三，政府投資資金來(lái)源的規(guī)范。《條例》規(guī)定，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。雖然自2015年《預(yù)算法》修訂案實(shí)施以來(lái)，地方政府債務(wù)管理水平不斷提高。但現(xiàn)實(shí)的城市建設(shè)中，依然存在大量隱形債務(wù)，如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，也是個(gè)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

細(xì)化約束，確保政府投資科學(xué)規(guī)范，可以從以下方面著手：一是為投資項(xiàng)目決策、審批、實(shí)施和評(píng)價(jià)的全過(guò)程，設(shè)計(jì)具體的實(shí)施細(xì)則，以嚴(yán)格落實(shí)科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則，確保政府投資高效率。二是將政府投資條例與地方債管理制度的實(shí)施結(jié)合起來(lái)，配套執(zhí)行，以有效規(guī)范地方政府投資行為。

翟繼光：落實(shí)這些制度最大的挑戰(zhàn)來(lái)自政府本身，即政府是否真心愿意接受社會(huì)大眾、專家團(tuán)隊(duì)以及中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如僅僅是走過(guò)場(chǎng)，流于形式，再多的制度設(shè)計(jì)也無(wú)濟(jì)于事。為此，各級(jí)黨委、國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府投資工作的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，要求政府將政府投資的主要流程予以公開(kāi)并接受社會(huì)監(jiān)督是一個(gè)重要保障。以公眾參與為例，應(yīng)允許社會(huì)大眾自愿報(bào)名參與監(jiān)督，而不能僅由政府確定的“民意代表”或“公眾代表”參與。在專家評(píng)議中，必須引入反對(duì)者聲音，類似黨組織民主生活會(huì)中的批評(píng)與自我批評(píng)，每次專家評(píng)議必須有反對(duì)者的聲音并予以公開(kāi)。

楊燕英：《條例》加強(qiáng)了對(duì)政府投資的預(yù)算約束和程序約束，是符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的。但是政府投資項(xiàng)目通常投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜，要落實(shí)上述要求，難度比較大。為解決這一挑戰(zhàn)，提出以下幾點(diǎn)建議：第一，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的決策規(guī)則和程序，強(qiáng)化制度約束機(jī)制，建立健全決策咨詢制度、評(píng)估制度、聽(tīng)證制度和責(zé)任追究制度，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。凡是政府投資項(xiàng)目，無(wú)論大小，在決策時(shí)都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)評(píng)估論證。重大投資項(xiàng)目除經(jīng)專家評(píng)估論證外，還應(yīng)提交同級(jí)人民代表大會(huì)審議，避免決策的盲目性。第二，結(jié)合全面預(yù)算績(jī)效管理制度的要求，對(duì)政府投資項(xiàng)目建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理機(jī)制，通過(guò)政府投資項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)管理、過(guò)程監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和運(yùn)用等，使責(zé)任與績(jī)效緊密相連，強(qiáng)化預(yù)算約束。第三，突出審計(jì)監(jiān)督的重要地位，凡屬政府投融資的建設(shè)項(xiàng)目都必須按照規(guī)定，全部納入審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。充分發(fā)揮審計(jì)防護(hù)性職能，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的決策、立項(xiàng)、審批、招標(biāo)、施工、驗(yàn)收等進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。第四，要加大公眾參與決策的力度，在決策前將投資項(xiàng)目在一定范圍內(nèi)公示或進(jìn)行聽(tīng)證，廣泛吸取各方面的意見(jiàn)和建議，增加投資決策的透明度，將政府投資項(xiàng)目決策納入社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。第五，嚴(yán)格執(zhí)行政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度，對(duì)不遵守決策程序，執(zhí)行相關(guān)制度不力，盲目決策，造成失誤的要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

嚴(yán)格監(jiān)管，推動(dòng)政府投資更規(guī)范高效

主持人：《條例》要求，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項(xiàng)目，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)所選項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)?！昂笤u(píng)價(jià)”制度有何作用？如何建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制？

李紅霞：項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指在項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益和影響進(jìn)行系統(tǒng)地、客觀地分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)于19世紀(jì)30年代產(chǎn)生在美國(guó)，直到20世紀(jì)60年代，才廣泛地被許多國(guó)家和世界銀行等雙邊或多邊組織用于世界范圍的資助活動(dòng)結(jié)果評(píng)價(jià)中。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的作用：一是可以確定政府投資項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，主要績(jī)效考核指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；查找項(xiàng)目成功或失敗的原因，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以提高未來(lái)項(xiàng)目的管理水平。二是通過(guò)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，可以增加政府決策的科學(xué)性，提高管理水平，起到一定的監(jiān)督作用，以提高財(cái)政資金使用效益。三是后評(píng)價(jià)具有透明性和公開(kāi)性，可以防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，有利于推進(jìn)懲防體系建設(shè)，從源頭上防治腐敗。

科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制包括政府投資項(xiàng)目的目標(biāo)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)、項(xiàng)目結(jié)果評(píng)價(jià)及項(xiàng)目持續(xù)性評(píng)價(jià)。項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)按照項(xiàng)目邏輯框架構(gòu)建，從項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出、實(shí)施結(jié)果等幾個(gè)層面出發(fā)，將各層次的目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到各項(xiàng)具體指標(biāo)中。財(cái)政部要進(jìn)一步健全和完善定性與定量相結(jié)合的政府投資績(jī)效評(píng)估指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)性及公眾滿意度等績(jī)效目標(biāo)來(lái)考核評(píng)價(jià)。財(cái)政部門還應(yīng)不斷創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估方法，立足多視角和多元化數(shù)據(jù)，輔之以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)作為有力的支撐，通過(guò)運(yùn)用成本效益分析法、因素分析法及社會(huì)公眾評(píng)判法等，對(duì)政府投資進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)價(jià)。

毛暉：后評(píng)價(jià)制度的實(shí)施，一方面在于考察項(xiàng)目投資的整體目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。另一方面，通過(guò)后評(píng)價(jià)反饋的信息，及時(shí)糾正建設(shè)項(xiàng)目決策中存在的問(wèn)題，從而提高未來(lái)投資決策的科學(xué)化水平。

科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制，需要合理構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，往往包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)層面的指標(biāo)設(shè)計(jì)。作為政府投資的績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理，注重考察公眾滿意度、項(xiàng)目使用頻次等民生性指標(biāo)。

翟繼光：后評(píng)價(jià)制度是一種重要的 “試錯(cuò)”機(jī)制。很多政府投資，是否有必要，是否高效，在事前往往是很難看清的，但事后再去看，可能就一目了然了。因此，引入并加強(qiáng)后評(píng)價(jià)制度可以為未來(lái)的政府投資總結(jié)出寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)以三個(gè)基礎(chǔ)性制度為前提：一是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的報(bào)酬不能由被評(píng)價(jià)單位支付，二是年年更換評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，避免形成利益關(guān)聯(lián)，三是評(píng)價(jià)報(bào)告必須指出存在的問(wèn)題。

主持人：近日，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)關(guān)于做好《政府投資條例》貫徹實(shí)施工作的通知，明確了全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度的“時(shí)間表”。并要求圍繞政府投資資金統(tǒng)籌規(guī)范使用、項(xiàng)目有序合理安排、加強(qiáng)投資計(jì)劃與預(yù)算銜接、提高項(xiàng)目建設(shè)效率等方面，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、完善政策和提升管理等各項(xiàng)工作。您認(rèn)為推動(dòng)政府投資更規(guī)范高效，還需要哪些部門協(xié)同發(fā)力？您對(duì)政府投資體制的進(jìn)一步完善有何構(gòu)想建議？

李紅霞：政府投資項(xiàng)目在改善民生、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。一是建立政府投資項(xiàng)目的制衡機(jī)制。改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的實(shí)施方式，實(shí)行建設(shè)、管理、使用三權(quán)分離，明確政府投資建設(shè)主管部門和項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目使用單位等各方的職責(zé)。二是要加強(qiáng)對(duì)政府投資中介機(jī)構(gòu)的選擇、管理及監(jiān)督，建立投資中介機(jī)構(gòu)和專家的責(zé)任約束及懲戒機(jī)制，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信體系建設(shè)，淘汰不認(rèn)真履職、不積極作為的中介機(jī)構(gòu)，確保政府項(xiàng)目投資得到有效控制。三是建立政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。明確政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標(biāo)和責(zé)任，進(jìn)一步理順發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)及監(jiān)察等部門的監(jiān)管職責(zé)，防止職能交叉、監(jiān)管缺位，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)管。

毛暉：從投資決策階段來(lái)講，需要發(fā)改委、財(cái)政部門以及交通、水利、電力等多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目審批。從項(xiàng)目完工后的階段來(lái)看，需要財(cái)政部門、審計(jì)部門、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等多方參與，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。

進(jìn)一步完善政府投資體制，可以從以下兩方面發(fā)力：第一，規(guī)范項(xiàng)目決策程序。出臺(tái)投資項(xiàng)目決策的相關(guān)細(xì)則，嚴(yán)格把控項(xiàng)目決策過(guò)程。第二，構(gòu)建科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。以科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系引導(dǎo)政府投資方向，并將公眾滿意度納入評(píng)價(jià)體系中，從而使政府投資積極回應(yīng)公眾需求。

翟繼光：政府投資規(guī)范化的動(dòng)力并不在政府本身，因而政府以外部門的參與是推動(dòng)政府投資不斷規(guī)范的重要保障。各級(jí)黨委、各級(jí)人大常委會(huì)以及各級(jí)監(jiān)察委應(yīng)該是最重要的推動(dòng)部門。這些部門也是對(duì)政府投資具有監(jiān)管職責(zé)的部門。政府投資體制的完善必須動(dòng)員全社會(huì)的力量參與，不能僅僅是政府的自?shī)首詷?lè)。新聞媒體和專家學(xué)者應(yīng)起到各自的作用，為社會(huì)公眾對(duì)政府投資的監(jiān)督提供信息來(lái)源和智力支持?！?/p>