找準落點深化農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心

農(nóng)村土地問題始終是關系我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局的根本問題。黨的十八大以來，中央對深化農(nóng)村土地制度改革作出了系統(tǒng)部署和安排。各試點地區(qū)按照中央的部署和要求，緊緊圍繞改革目標和任務，有序推進各項改革試驗，不斷完善試點政策。經(jīng)過幾年的改革探索，改革試點進展順利，在制度建設層面，已形成相對成熟且可操作的規(guī)則體系；實踐操作層面，每個試點地區(qū)都有多個成熟案例，驗證了制度成果的有效性。為全面深化農(nóng)村土地制度改革、完善相關法律法規(guī)提供了豐富的政策儲備和寶貴的實踐支撐。

關于農(nóng)村土地征收制度改革試點

試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范土地征收程序、完善多元保障機制等方面進行了探索。

一是探索縮小征地范圍。大部分試點地區(qū)參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，采用概括與列舉相結(jié)合的方式制定了土地征收目錄。如江西余江、寧夏平羅等地采取概括兼列舉方式制定土地征收目錄，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍以外，除列入目錄內(nèi)的公益性項目用地可以征收外，其余非公益性項目用地一律通過入市途徑予以保障；北京大興增加“城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地納入土地征收范圍”內(nèi)容，以保障城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間與土地供應。

二是規(guī)范土地征收程序。多個試點地區(qū)從依法公平維護和保障被征地農(nóng)民合法權益出發(fā)，探索土地征收民主協(xié)商機制，對是否征地和補償安置進行協(xié)商。在征前、征中、征后等環(huán)節(jié)建立風險評估、民主協(xié)商、補償安置、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序。此外，北京大興還建立土地征收聽證制度，確保征收操作規(guī)范化。

三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。試點地區(qū)在完善土地征收補償標準、探索多元保障機制方面做了許多有益探索。如遼寧海城等通過重新安排宅基地建房、產(chǎn)權置換、貨幣補償、發(fā)放補助、留地留物業(yè)等方式，保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權；多地將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，將因征地導致生活困難的農(nóng)民納入低保范圍。

關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點

試點地區(qū)按照“同權同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標要求，積極穩(wěn)妥推進改革，初步形成了比較完整的工作制度和政策體系。

一是探索入市主體。試點地區(qū)對入市主體及組織形式進行了探索，明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級入市主體，主體資格顯化、組織形式多樣。此外，北京大興還探索成立鎮(zhèn)級集體聯(lián)營公司作為入市主體，通過統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源配置，確保了鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權共享和收益平衡。

二是探索入市范圍和途徑。多地將符合“兩規(guī)”的新增集體建設用地納入入市范圍。如江蘇武進按照存量與增量并重的改革思路，對核定的村莊建設用地范圍內(nèi)的集體建設用地，均可按規(guī)劃入市；貴州湄潭探索對農(nóng)村集體建設用地中符合集體經(jīng)營性建設用地性質(zhì)的綜合類用地開展分割登記入市。

三是建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。試點地區(qū)參照國有建設用地交易制度，研究制定了集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法、交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。如江西余江制定集體經(jīng)營性建設用地入市申請、審批、交易、登記發(fā)證工作流程；湖南瀏陽進一步明確入市后轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等市場規(guī)則。

四是探索入市土地增值收益分配機制。如四川郫都結(jié)合基準地價、規(guī)劃用途以及入市方式，征收13%—40%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金。

五是完善入市配套政策。試點地區(qū)設計了一系列入市配套政策體系，為試點工作穩(wěn)步推進提供了政策支撐。如遼寧海城出臺了入市后規(guī)劃許可、建筑施工許可、房產(chǎn)證手續(xù)辦理等政策措施，解決了配套政策不明晰、與現(xiàn)行相關法律法規(guī)沖突等瓶頸性問題；四川成都探索“協(xié)議約定，優(yōu)先續(xù)期，物權保護，評估在前，有償使用”的入市土地合同續(xù)期機制，妥善解決了入市土地合同到期后如何續(xù)期的問題。

關于農(nóng)村宅基地制度改革試點

宅基地制度改革在三項試點中涉及權利主體最多、歷史遺留問題最為突出、利益關系最為復雜。各試點地區(qū)通過精心組織、大膽嘗試，在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權實現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進展。

一是完善宅基地權益保障和取得方式。如安徽金寨以“村規(guī)民約”形式確定集體組織成員資格認定辦法和“戶”的概念，對每戶4人及以下的，宅基地面積控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超過160平方米。

二是探索宅基地有償使用制度。多地探索對新增宅基地實施有償選位制度。浙江義烏按照歷史分類處置“一戶多宅”、超標準占用等歷史遺留問題，對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的，由集體按宅基地基準地價的20%收取所有權收益。

三是探索宅基地自愿有償退出機制。試點地區(qū)整合涉農(nóng)資金、民間投資和宅基地有償使用費作為宅基地退出回購資本，探索宅基地自愿有償退出機制。如江蘇武進建立了政府回購機制，制定了有償退出的補償標準和收回程序，明確產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、權益轉(zhuǎn)化、土地整治、轉(zhuǎn)換入市等四種回購方式。

試點試驗中存在的問題

農(nóng)村土地制度改革三項試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足，需要引起重視。

一是基礎性工作有待進一步加強。試點地區(qū)對于農(nóng)村土地確權登記發(fā)證、村莊規(guī)劃等基礎性工作進行了大量投入，為試點工作的開展提供了保證，但基礎工作仍顯薄弱。農(nóng)村集體土地確權頒證率較低、村莊規(guī)劃和村級土地利用規(guī)劃尚不健全、村級土地利用規(guī)劃與相關規(guī)劃融合程度不高、零星集體建設用地調(diào)整入市因規(guī)劃問題無法落地等問題在試點地區(qū)不同程度的存在。

二是改革推進不平衡問題比較突出。從面上來看，集體建設用地入市改革進展較為順利，試點效果最為明顯，土地征收和宅基地制度改革相對滯后，三塊地改革的聯(lián)動效應尚未顯現(xiàn)。從點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足，集體建設用地入市項目大多集中在東部發(fā)達地區(qū)。從內(nèi)容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權分置”的探索和實踐還不夠充分；為經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供支撐的能力尚顯不足。

三是一些試點地區(qū)相關配套制度不夠完善。一些試點地區(qū)行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符，一些試點缺少配套制度支撐。如集體經(jīng)營性建設用地入市辦理規(guī)劃許可、建設施工許可等存在制度障礙，集體經(jīng)營性建設用地商業(yè)項目房屋的分割登記、分拆銷售沒有具體實施細則，集體經(jīng)營性建設用地入市財稅征管等相關稅費政策有待明確。

進一步深化改革的政策建議

前期試點取得了明顯的成績，進一步深化農(nóng)村土地制度改革，應以漸進性、市場化為基本取向，牢牢掌握幾個關鍵落點，著眼長遠進行系統(tǒng)性重構(gòu)。

一是夯實基礎性工作。加快推進與改革試點密切相關的土地調(diào)查、確權登記、規(guī)劃編制等基礎工作。加強對鎮(zhèn)村兩級規(guī)劃編制的指導監(jiān)督，探索農(nóng)村規(guī)劃多規(guī)融合，允許試點地區(qū)在一定范圍內(nèi)調(diào)整規(guī)劃，保障村規(guī)劃編制經(jīng)費。加快推進“房地一體”的農(nóng)村集體建設用地確權登記頒證工作，本著“尊重歷史、面向現(xiàn)實”的原則出臺更為寬松的確權登記發(fā)證政策，妥善解決集體經(jīng)營性建設用地和宅基地歷史遺留問題。

二是進一步深化改革。加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進力度，增強改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，釋放改革聯(lián)動效應；抓好已出臺改革措施的落實，加快從定制度、試制度，到形成可復制、可推廣的制度步伐；建立試點政策的延續(xù)機制，做好試點到期后的法律銜接，解除試點地區(qū)改革探索中的后顧之憂。

三是加強部門合作、凝聚改革合力。加強頂層設計，系統(tǒng)化、集成化推進改革，做好與戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革的銜接配套，增強改革的耦合性，強化相關領域支撐合力；加強對基層干部、廣大群眾的宣傳引導，真正激發(fā)改革的原動力、實現(xiàn)改革的持久力。

四是總結(jié)試點經(jīng)驗、加快立法進程。進一步做好試點經(jīng)驗和成效的總結(jié)提煉工作，把豐富的改革實踐轉(zhuǎn)化成“可復制、可推廣”的制度性成果，為面上推廣和修法提供實踐支撐和制度基礎；根據(jù)《土地管理法》修改進程，針對集體經(jīng)營性建設用地入市具體規(guī)則、土地增值收益分配等問題，提前謀劃、研究制訂專項制度，待《土地管理法》修改完成后，及時出臺配套制度。（文章來源：經(jīng)濟參考報）