濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題及對策研究

張昊龍

為貫徹黨的十九大精神和黨中央、國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化工作的決策部署，落實國家《加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動方案》，結(jié)合山東省《加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動實施方案（2018-2020年）》的要求，濟寧市不斷加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極推進人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，形成以都市區(qū)為重要載體，各級城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點有序發(fā)育的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。通過建設(shè)，濟寧市城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平明顯提高，城鎮(zhèn)化格局也得到了進一步優(yōu)化，但濟寧市城鎮(zhèn)化取得了巨大成就的同時，也存在不少問題。本文將就濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題進行分析，并提出相應(yīng)的對策和建議。

1 濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展總體滯后，市民化程度不高。

近年來，濟寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但與省內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比，差距仍然較大，也明顯滯后于本地工業(yè)化進程。2016年全市常住人口城鎮(zhèn)化率55.25%，低于全省平均水平（59.02%）4 個百分點;與周邊的城市相比，濟寧的城鎮(zhèn)化率也是較低，比如2016年末日照市城鎮(zhèn)化率56.86%，棗莊市常住人口城鎮(zhèn)化率達到55.47%，臨沂市常住人口城鎮(zhèn)化率達到56.5%，因此濟寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍任重道遠。另外，在濟寧市的常住人口中仍有相當一部分為農(nóng)業(yè)人口，戶籍不在城市，不能充分享受城市待遇，成為“無根”人群。

1.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，就業(yè)支撐能力不強。

2016年，濟寧市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為11.2：45.3：43.5，與全省平均水平相比，服務(wù)業(yè)比重明顯偏低、農(nóng)業(yè)比重較高，且工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，資源依賴特征明顯。這種重化工業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所提供的就業(yè)崗位有限，難以有效拉動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的遷移，對濟寧市的就業(yè)支撐能力較弱，很大程度影響了全市城鎮(zhèn)化水平的提升。

1.3 建設(shè)用地粗放，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

城市和村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計年報顯示，至2016年底，濟寧市區(qū)、縣城（含縣級市城區(qū)）以及建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均建設(shè)用地分別達129.75、127.31、183.08平方米，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012 年發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中所規(guī)定的城市規(guī)劃人均建設(shè)用地標準最高為115平方米/人，濟寧市的人均建設(shè)用地已經(jīng)遠超國家有關(guān)標準上限。另外，2008年以來全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了20322 公頃，增幅44.44%;而城鎮(zhèn)人口僅增加125.76萬，增幅39.17%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增幅是人口增幅的1.13 倍。從以上數(shù)據(jù)可以看出，濟寧市的建設(shè)用地管理粗放，土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化。

1.4 土地塌陷制約城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，生態(tài)環(huán)境保護壓力大

濟寧市是全國重點規(guī)劃與建設(shè)的13 個煤炭生產(chǎn)基地之一，截至2015年，全市采煤沉陷區(qū)為76.31 萬畝，經(jīng)預(yù)測，2020年全市采煤沉陷區(qū)將達96萬畝、采煤塌陷地為78萬畝，由于塌陷區(qū)及潛在塌陷區(qū)廣泛地分布在濟寧市、兗州區(qū)、鄒城市等市區(qū)周邊，極大地限制了城市建設(shè)過程中的發(fā)展布局，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城市建筑用地的擴張占用了部分林地、濕地等，對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，給區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。

1.5 城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)使大量城市周邊的農(nóng)村人口失去了土地，住進了回遷房，擁有了城市戶口，但是這類社區(qū)往往處于城區(qū)外圍，交通、教育、醫(yī)療、水電、供暖等配套設(shè)施并不完善，導(dǎo)致這部分城市新入人口難以享受到城鎮(zhèn)化帶來的便利，且因為配套設(shè)施欠缺，易引起各種矛盾沖突，既增加了政府各部門的工作難度和工作壓力，也降低城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。

注明：本文為2018年度濟寧市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目

2 濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

2.1 推進城鎮(zhèn)化制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展制度

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要政府的支持和保障，政府應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況，對濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)進行合理規(guī)劃，對土地管理制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度、戶籍制度等進行改革，放寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場的準入條件，建立政府和社會相互補充、共同投入的多元化投融資體制，充分調(diào)動社會資源參與城鎮(zhèn)建設(shè)，緩解資金緊缺對城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制，加快濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度和效率，提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。

2.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)城融合

政府應(yīng)該將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)進行融合，做好產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展的前瞻性規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)化進程中的新城區(qū)、新區(qū)域更應(yīng)該注重將土地資源、空間資源用于新興產(chǎn)業(yè)或者對城市發(fā)展有重要意義的產(chǎn)業(yè)。濟寧市是傳統(tǒng)的資源型城市，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行，且已經(jīng)取得了顯著成績，在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，應(yīng)借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型機遇，吸引和發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)城融合發(fā)展，保證濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性和互補性。

2.3 統(tǒng)籌發(fā)展城市建設(shè)用地，強化城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制

推動土地高效配置、節(jié)約集約利用土地資源是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應(yīng)該按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求優(yōu)化用地布局、加強城鄉(xiāng)用地互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面研究和推廣土地復(fù)合利用、循環(huán)利用等節(jié)約集約的用地模式，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和改造，鼓勵和促進企業(yè)對建設(shè)用地增容改造，推動對荒廢土地、荒山荒嶺等進行開發(fā)利用;另一方面，重視和加強對土地資源的管理，加強城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制，避免新城區(qū)、開發(fā)區(qū)等城市新區(qū)出現(xiàn)盲目求大、多建多占等現(xiàn)象，促進土地使用主體珍惜土地，主動采用節(jié)地新技術(shù)，抑制土地粗放浪費，改變不合理的消費需求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標與土地管理目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為濟寧市的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間保障。

2.4 加強塌陷區(qū)治理和環(huán)境保護力度，建設(shè)文化城市

作為典型的煤炭資源型城市，采煤塌陷區(qū)治理是濟寧市資源型城市轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的重大問題，因此，應(yīng)該積極探索塌陷區(qū)治理的新思路和新模式，積極推動采煤塌陷區(qū)的治理和利用。比如利用塌陷區(qū)的建設(shè)都市型生態(tài)農(nóng)業(yè)、濕地公園和濕地保護區(qū)等，既可以實現(xiàn)塌陷區(qū)土地的有效利用，又能夠擴大城市的綠色空間，為市民提供休閑度假的活動區(qū)。此外，濟寧市在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)時，也應(yīng)該注重保護本地區(qū)的自然、地理、人文等景觀風(fēng)貌，抓好重點區(qū)段、河道水系和采煤塌陷地等規(guī)劃建設(shè)，打造沿河、沿湖、沿歷史街巷的生態(tài)人文環(huán)境，挖掘和用好豐富的儒家文化資源，保持和發(fā)展?jié)鷮幨械奈幕厣?，?gòu)建人與自然和諧相處的人居環(huán)境。

2.5 加強新建城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高入城人口生活質(zhì)量

城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)僅僅注重城市空間的擴大，還要重視城市建設(shè)的質(zhì)量，尤其對于新建城區(qū)的管理和規(guī)劃，更應(yīng)該順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，強化空間管控，嚴禁盲目擴規(guī)模，推動城市發(fā)展向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，公共財力重點用于保障改善民生，完善便民服務(wù)功能。加強對于新入城人口的關(guān)注和幫扶，滿足這部分人員對義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障住房和市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面的需求，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境和生活質(zhì)量，增強城市服務(wù)功能，使城鄉(xiāng)生活更加和諧宜人。

結(jié)語

城鎮(zhèn)化是我國社會發(fā)展的必由之路，對于社會資源利用、人民生活水平提高、完善政府治理等都具有重要的意義。濟寧市在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)當積極借鑒其他省市地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的先進經(jīng)驗，加強城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的探索和創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進土地政策、人口政策、戶籍管理、城市建設(shè)、行政管理等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，因地制宜，因勢利導(dǎo)，建立符合濟寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的體制機制，構(gòu)建有利于濟寧市城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的外部環(huán)境，提高濟寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平和質(zhì)量。