基于雙元綜合評估模型的公共體育服務(wù)績效評估研究

陳紫瀅 徐立功

摘要：本文首先界定了公共體育服務(wù)的概念內(nèi)涵，梳理了公共部門績效考核的相關(guān)經(jīng)驗，分析了公共部門績效考核的相關(guān)模型，在此基礎(chǔ)上，運用最新發(fā)展的4E模型來具體設(shè)計公共體育服務(wù)績效評估指標體系。最后，本文結(jié)合公共體育服務(wù)的特性，對4E模型進行修正，構(gòu)建基于4E模型之上的雙元綜合評估模型。雙元綜合評估模型既可以從客觀層面反映公共體育服務(wù)供給內(nèi)容與實際效果，又可以從主觀方面考察社會公眾對于接受公共體育服務(wù)的滿意程度。雙元綜合評估模型可以綜合性衡量公共體育服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平，對推動公共體育服務(wù)水平的提升具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);體育;績效評估

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2019）03-0034-05

Abstract：Firstly， this paper combs the relevant experience of public sector performance evaluation， analyzes the relevant models of public sector performance evaluation， and on this basis， uses the latest development of 4E model to specific design an indicator system for performance evaluation of public sports service， and combines with the characteristics of public sports service， the 4E model is modified to build a dual comprehensive evaluation model. The dual comprehensive evaluation model can not only reflect the content and actual effect of public sports service supply from the objective level， but also examine the social publics satisfaction degree of receiving public sports service from the subjective aspect.The dual comprehensive evaluation model can comprehensively measure the service level of public sports service institutions and has important theoretical and practical significance for promoting the improvement of public sports service level.

Key words：Public service; Sports; Performance evaluation

近年來，政府部門日益重視績效評估工作，并將其作為掌握公共服務(wù)供給水平、提升服務(wù)能級、了解公眾服務(wù)需求、提高公眾滿意度的重要手段。公共部門服務(wù)的績效評估不僅表現(xiàn)為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和改善公共服務(wù)的責(zé)任機制，同時也表現(xiàn)為公眾的參與過程和參與權(quán)利[1]?？梢姡搀w育部門的績效評估則直接反映了公共體育服務(wù)的提供水平和公眾“體育權(quán)利”的滿足情況。從現(xiàn)有的文獻看，我國體育學(xué)界對公共體育服務(wù)績效評估表現(xiàn)出一定的研究興趣，主要包括對現(xiàn)狀進行調(diào)查和分析、基于城鄉(xiāng)一體化進行公共體育服務(wù)指標體系構(gòu)建、從公眾滿意度的角度進行研究、對體育設(shè)施等評估、整體指標體系的構(gòu)建、基于模型而進行的績效評估研究等[2]。因此，本文從4E模型相關(guān)理論出發(fā)，研究公共體育服務(wù)的績效評估，構(gòu)建雙元綜合評估模型，對于推動當(dāng)前公共體育服務(wù)水平上一個臺階，既有重要的理論價值，又有重要的現(xiàn)實意義。

1 公共體育服務(wù)的含義

公共體育服務(wù)是為實現(xiàn)和維護社會公眾或社會組織的公共體育利益，保障其體育權(quán)益的目標實現(xiàn)，包括政府機關(guān)在內(nèi)的公共部門，依據(jù)法定職責(zé)，運用公共權(quán)力，通過多種方式與途徑，以不同形態(tài)的公共體育物品為載體所實施的公共行為的總稱[3]。評估是監(jiān)督管理和績效評定的重要手段，公共體育服務(wù)評估就是對公共體育服務(wù)進行績效評定，重點是提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量和改善其責(zé)任機制，同時也表現(xiàn)為公眾的參與過程與權(quán)利[4]。不同的體育服務(wù)設(shè)施、機構(gòu)和體育工程等，雖然都以滿足公眾的公共體育權(quán)利為目標，但其性質(zhì)、功能、運作機制可能存在較大的差異。因此，需要針對各個不同的體育設(shè)施和項目分別制定績效考核指標體系。

2 公共部門績效考核的經(jīng)驗借鑒

西方國家率先開始對公共部門進行績效評估，并將其作為普遍采用的公共管理方式。美國行政學(xué)家尼古拉斯·亨利根據(jù)不同時期評估的側(cè)重點不同，把政府績效評估的歷史劃分為五個階段：即效率時期（1900—1940）、預(yù)算時期（1940—1970）、管理時期（1970—1980）、民營化時期（1980—1992）和政府再造時期（1992至今）[5]。朱立言、張強則根據(jù)美國的政府績效考核的演變歷史，將其劃分為萌芽時期、績效預(yù)算時期和全面發(fā)展時期[6]。前期主要注重投入、產(chǎn)出，即公共部門的效率;中期主要關(guān)注預(yù)算和成本控制，特別是運用技術(shù)手段控制預(yù)算成本，注重經(jīng)濟性;后期則全面關(guān)注整體的績效，包括是否達到目標、效率和效果如何等。

除美國外，其他西方發(fā)達國家也都高度重視績效評估。英國于1997年頒布《地方政府法》，規(guī)定地方政府必須實行最佳績效評價制度，因此，政府各部門每年都要成立專門的機構(gòu)和人員按照固定的程序進行績效評估工作[7]。日本于1999年制定《關(guān)于推進中央省廳等改革的基本方針》，將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評價局，主要負責(zé)考核政府部門的績效工作，行政評價局可超越各府、省的界限，行使包含政策評價職能在內(nèi)的行政評價和檢查職能[8]。

改革開放以來，中國開始在政府部門內(nèi)借鑒西方的績效評估方式進行評估，以此提高政府的辦事效率。其發(fā)展階段大致經(jīng)歷了探索階段（20世紀80年代中期到90年代初）、發(fā)展階段（20世紀90年代初到90年代末期）、深化階段（21世紀以來）等三個時期[9]。

然而，公共部門績效評估是從西方國家發(fā)展而來的，它是西方國家政府部分職能和公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到市場化之后，政府所采取的一項治理方式，依賴于公民社會的成熟完善以及一系列相應(yīng)的制度設(shè)置。因此，在中國進行績效考核必須選取適合的模型和方式。

3 公共部門績效考核的相關(guān)模型

績效是一個復(fù)合的、動態(tài)的概念，不同時期、不同角度觀測，其結(jié)果都會變化。學(xué)術(shù)界大致將績效分為四種類型，即：結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向、能力導(dǎo)向和綜合導(dǎo)向。結(jié)果導(dǎo)向強調(diào)公共部門履行其職責(zé)而產(chǎn)生的結(jié)果;過程導(dǎo)向強調(diào)公共部門履行其職責(zé)過程的效率性和規(guī)范性;能力導(dǎo)向強調(diào)公共部門進行社會管理和供給公共產(chǎn)品的能力;綜合導(dǎo)向則涵蓋更廣的內(nèi)容，包含投入、過程、結(jié)果和能力等多方面的含義。根據(jù)評價的依據(jù)，目前關(guān)于公共部門績效評價的模型可以分為以下四種[10]：

一是注重運行過程的評價模型。它是根據(jù)公共服務(wù)從投入到產(chǎn)出全過程的運行情況進行評價。代表性的有西奧多·H·波伊斯特模型、美國會計標準委員會的評價模型和荷蘭業(yè)績測評小組的評價模型。他們的共同特點是將公共部門運行分為投入、過程、產(chǎn)出和成果四個階段，認為這四個階段存在一定的邏輯關(guān)系。

二是注重發(fā)展生態(tài)的評價模型。它主要是針對政府治理的考核。代表性的有瑞士國際管理發(fā)展學(xué)院的評價模型、W·理查德·斯科特模型和亞洲發(fā)展銀行的評價模型。瑞士國際管理發(fā)展學(xué)院的模型主要考核政府的國際競爭力，具有較強的針對性。斯科特模型提出了一個由“結(jié)果、過程和結(jié)構(gòu)”三個維度構(gòu)成的評價模型。亞洲發(fā)展銀行的評價模型是對地方治理績效的評估，其中評估指標體系框架也包括產(chǎn)出指標、行動指標和投入指標。

三是注重管理職能的評價模型。它是從政府應(yīng)該具備的職能、具體的執(zhí)行情況和效果進行評價考核。代表性的有平衡記分卡評價模型和美國坎貝爾研究所的評價模型。平衡記分卡評價模型主要是針對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略而開發(fā)的，主要從四個方面來評估企業(yè)業(yè)績：財務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展[11]。這一模型雖然針對企業(yè)而設(shè)計，但它揭示了一般組織運作的邏輯特征和績效評估的基本要素，因此在政府公共部門的考核中也被廣泛采用。美國坎貝爾研究所的評價模型包含五個部分，即財政管理、人事管理、信息管理、領(lǐng)導(dǎo)目標管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理[12]。

四是注重管理價值的評價模型。它主要強調(diào)公共服務(wù)應(yīng)該實現(xiàn)的一些基本目標和原則。代表性的有3E模型、4E模型、總體績效與間接績效結(jié)合的模型、計劃評價模型等。3E模型即“經(jīng)濟”“效率”和“效果”，經(jīng)濟是指成本輸入成本，效率是指投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，效果是產(chǎn)出的最終結(jié)果。根據(jù)學(xué)者塔爾伯特的分析，3E模型在美國應(yīng)用較廣，68%的政府機關(guān)注重使用“效果”，14%注重使用“經(jīng)濟”，8%注重使用“效率”[13]。在3E模型基礎(chǔ)上，鄧恩增加了一個新的要素，即公平，從而形成了4E模型，目前這也是被廣泛運用的評價模型。“總體績效與間接績效結(jié)合”模型由埃莉諾·奧斯特羅姆等提出，其中總體績效包括：經(jīng)濟、效率、公平、責(zé)任和適應(yīng)性，此外，間接績效主要是指成本。這里，經(jīng)濟、效率、公平和成本與前述基本相同，增加了責(zé)任和適應(yīng)性，其中“責(zé)任”主要是對公共服務(wù)部門官員的考核，“適應(yīng)性”則是指公共服務(wù)對周圍變化的環(huán)境做出反應(yīng)，指向的是未來可持續(xù)發(fā)展?！坝媱澰u價”模型主要是澳大利亞對政府部門項目的考核，其主要考核的內(nèi)容包括一致性、效率、效果、成本—收益，其特點主要是一致性，指規(guī)劃目標或預(yù)期成果符合政府政策優(yōu)先性和公眾需要的程序。

綜上，關(guān)于政府公共部門的績效考核實踐已經(jīng)較為成熟，并且形成了豐富的績效考核理論。應(yīng)該說，每一種理論都有其應(yīng)用的范圍，就公共部門績效考核的實際應(yīng)用來看，應(yīng)用較廣的、影響較大的還是4E模型[14]。

4 公共體育服務(wù)績效評估的4E模型

關(guān)于公共體育服務(wù)機構(gòu)的考核，從考核的價值導(dǎo)向和目標導(dǎo)向來看，更關(guān)注公共體育服務(wù)的供給及效果。因此，可以在4E模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共體育服務(wù)自身的特點，進行具體的指標設(shè)計。4E模型包括經(jīng)濟、效率、效果、公平四個維度。

經(jīng)濟即“經(jīng)濟指標”，指的是政府對公共體育服務(wù)的投入經(jīng)費，投入經(jīng)費與服務(wù)人數(shù)是否合適，經(jīng)費使用狀況是否合理等。該指標綜合反映公共體育服務(wù)的整體供給層次，與一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。

效率即投入與產(chǎn)出的相互關(guān)系，指的是公共體育服務(wù)的投入是否“物有所值”。它包括提供服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，每項服務(wù)的單位成本是否合理、活動的執(zhí)行成本是否合理等。效率的極致追求是以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。

效果即綜合的社會效益，指的是預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。效果比較難以量化，因此也是績效評估最難的部分。它的測量是將其操作化為若干描述性的指標，再去評估是否與其相符，往往更多的關(guān)注其外部效果。

公平即公正平等，指的是維護社會的公正和公民的平等。近年來，公共服務(wù)越來越重視不同身份、不同階層的民眾的權(quán)利，確保提供的公共服務(wù)全民公平享有，績效評估也越來越重視公平。公平指標主要關(guān)注的是不同階層、不同地域、不同身份的個人或群體的體育權(quán)利是否得到平等的對待，尤其是貧困人口、殘疾人、老年人等弱勢群體能否享受到基本的公共體育服務(wù)。

績效評估包括過程和結(jié)果兩個方面。從過程來看，它是否按照既有的規(guī)定和程序，是否合規(guī)合理，資源投入是否滿足了經(jīng)濟性的要求;從結(jié)果來看，它是否達到預(yù)期目標，是否達到了預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益，投入和產(chǎn)出的比例是否合理，是否有效率。依據(jù)績效所要求的內(nèi)容和公共體育服務(wù)本身的目標，績效評估的內(nèi)容既要考慮投入和產(chǎn)出的效率，又要考慮服務(wù)的過程和結(jié)果是否公平，尤其要顧及服務(wù)對象的滿意程度[15]。具體而言，公共體育服務(wù)的績效評估，其基本目標是保障公民的基本體育權(quán)利的實現(xiàn)，重要依據(jù)是國家、地方等公共部門確定的公共體育發(fā)展戰(zhàn)略，具體任務(wù)是測量公共部門提供的公共體育產(chǎn)品與服務(wù)是否合法合規(guī)合情合理，又能獲得公眾的滿意，這是公共體育服務(wù)績效評估模式的基本要求[16]。

需要指出的是，對于公共體育服務(wù)機構(gòu)而言，經(jīng)濟維度即主要是政府的投入，這本身不是公共體育服務(wù)機構(gòu)本身的權(quán)限所在，但是這一維度是計算效率、效果和公平的重要參數(shù)。

5 公共體育服務(wù)績效評估指標體系的設(shè)計原則

在確定采用的績效評估模型之后，就需要設(shè)計

具體的二級、三級指標。公共體育服務(wù)不同于一般的政府公共服務(wù)，它有其特殊性，包括三個層次的內(nèi)容，即器物層次、制度層次和精神層次[17]。器物層次主要是指物質(zhì)方面的，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和硬件條件。制度層次是指體制機制方面，包括公共服務(wù)的運行機制、傳播機制、普及機制等。精神層次則是指公共體育服務(wù)的內(nèi)容供給、傳遞的價值觀和帶來的精神享受。從測量的角度來說，器物層次和制度層次比較容易把握，容易設(shè)置指標，而精神層次則往往難以測量，它具有模糊性和滯后性的特點。

設(shè)計公共體育服務(wù)績效考核指標體系，還應(yīng)該把握公共體育服務(wù)的本質(zhì)特征，即必須把握“體育性”和“公共性”兩個維度。體育性是指公共體育服務(wù)屬于體育范疇，其來源于公眾的體育需求，一般來說，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會公眾對體育的需求越來越高，比如健身需求、參與需求、休閑需求、甚至對體育競賽的榮譽需求等等。并且隨著生活水平的提高，這些需求的形式和內(nèi)容越來越多樣，甚至可以說，體育需求已經(jīng)成為公眾生活的重要組成部分。

公共性是指公共體育服務(wù)屬于一般的公共服務(wù)。公共性包含公益性、社會性和參與性的內(nèi)涵。公益性是指公共體育服務(wù)絕大部分是政府直接投資并撥付日常經(jīng)費進行管理的，這就要求公共體育服務(wù)必須面向社會、面向公眾，使公眾能夠平等的、充分的享受和利用現(xiàn)有的公共服務(wù)和設(shè)施，從中汲取知識，獲得教育，受到美的熏陶，享受健康快樂。社會性則是指公共體育服務(wù)的遞送應(yīng)該以公眾的需求為本位。公共體育服務(wù)還包含參與性原則。參與性則包括兩個方面：一是公共體育政策、執(zhí)行和監(jiān)督過程，能夠使公民體育利益訴求得到充分及時的表達;二是參與體育活動的舉辦、體育成果的創(chuàng)造、使自己的體育創(chuàng)造力得到發(fā)揮。

公共體育服務(wù)的目標是全民平等享有體育服務(wù)。這就需要：一是提供足夠的、滿足公眾需求的體育服務(wù)，二是建立保障平等享有的新機制。換言之，公共體育服務(wù)不應(yīng)有任何地域、城鄉(xiāng)、民族、性別、身份的歧視。

6 基于4E模型之上的“雙元綜合評估模型”

綜上，公共體育服務(wù)績效評估指標體系既要考核其硬件設(shè)施、服務(wù)遞送和傳播機制等方面的內(nèi)容，又要考察精神層次的公眾感受。前者通過4E模型測量公共體育服務(wù)的供給，后者主要通過公眾滿意度的考核來測量。從以往的經(jīng)驗來看，后者的考核經(jīng)常被忽視。公共滿意度主要是考察公眾的體育需求是否得到了滿足，在這個意義上說，公眾對體育服務(wù)的滿意度是更為重要的指標。可以試想，如果公共體育服務(wù)的供給與公眾的需求不匹配，比如在老齡化社區(qū)，老人們喜歡打乒乓球，但是公共設(shè)施的配置上卻提供了籃球場，那么即便籃球場建設(shè)的多豪華、功能多強大，這個地區(qū)民眾的滿意度也未必很高。但是，如果我們僅僅考察滿意度，就容易陷入“主觀評價”，更無法了解公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容和公共體育機構(gòu)的運作過程。因此，績效評估指標體系必須同時考慮客觀的服務(wù)內(nèi)容和主觀的公眾滿意度，并使其相互驗證，這便是本文提出的“雙元綜合評估模型”（見圖1）。

“雙元綜合評估模型”具體操作方法如下：第一步，依據(jù)4E模型，結(jié)合公共體育服務(wù)的具體內(nèi)容，設(shè)計客觀的指標體系。其指標數(shù)據(jù)可以是公共體育服務(wù)機構(gòu)的運行數(shù)據(jù)，也可以是相應(yīng)的檔案、供給服務(wù)記錄，也可以是考核人員的現(xiàn)場觀察，以及暗訪獲得的數(shù)據(jù)。指標體系的重要內(nèi)容是分配不同指標內(nèi)容的權(quán)重，要根據(jù)民眾的基本體育需求以及相應(yīng)政策的導(dǎo)向來賦值。這一部分重點測量公共體育服務(wù)的供給水平。第二步，測量公眾對公共體育服務(wù)的滿意度。由于這一考核內(nèi)容主要涉及公眾的主觀感受，因此主要通過問卷調(diào)查的方式來取得。根據(jù)隨機抽樣的方法選取樣本進行問卷調(diào)查，獲得數(shù)據(jù)后，再結(jié)合數(shù)學(xué)統(tǒng)計方法計算不同指標的權(quán)重，最后計算出公眾的公共體育服務(wù)滿意度值。

在模型評價方法上，采用綜合評價法對公共體育服務(wù)的績效進行評價。其中每個分層指數(shù)都從不同的側(cè)面反映公共體育服務(wù)狀況，可以采用多目標線性加權(quán)函數(shù)法進行評價，其公式為：

其中，Bj為某二級評估指標的評價值，Cj為某三級評估指標的評價值;Yj為某三級評估指標在該層次下的權(quán)重;Am為某一級評估指標的評價值;Zj為某二級評估指標在該層次下的權(quán)重;F為總評估指標的評價值;Wm為某一級評估指標在該層次下的權(quán)重。

雙元綜合評估模型既可以從客觀層面體現(xiàn)公共體育服務(wù)內(nèi)容的產(chǎn)出內(nèi)容和實際效果，又可以從主觀方面反映社會公眾對于接受公共體育服務(wù)的滿意程度。通過對雙元評估兩方面結(jié)果的比較和觀照，可以從中發(fā)現(xiàn)公共體育服務(wù)存在的若干問題，比如服務(wù)的寬度和深度等。同時，也可以依據(jù)特定公式對雙重指標進行賦值，計算出合理的、經(jīng)過加權(quán)的、最終的公共體育服務(wù)機構(gòu)的績效水平值，以此作為衡量公共體育服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平。

公共體育服務(wù)績效評估是一個系統(tǒng)工程，可以分為評估前、評估中和評估后三個階段，評估前階段包括確定評估主體，明確評估對象和內(nèi)容，選擇評估指標及評估方法。評估中階段包括對評估對象的現(xiàn)場走訪考察，評估結(jié)果的應(yīng)用，評估權(quán)重的明確等。評估后階段包括提出修正意見及制定評估后管理措施等環(huán)節(jié)。在這個評估系統(tǒng)中，任何一個環(huán)節(jié)存在問題，都會導(dǎo)致整個績效評估體系的偏差甚至失敗[18]。因此，如何實施績效評估也非常關(guān)鍵，這將是今后研究的重點。

7 結(jié) 語

公共體育服務(wù)績效評估是指評估主體運用特定的指標體系、采用特定的方法、依據(jù)特定的程序，對公共體育服務(wù)效益的高低和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣進行考察核定的活動。本文所構(gòu)建的“雙元綜合評估模型”就是績效評估所依據(jù)的測評工具，既要測評出公共體育所提供的服務(wù)質(zhì)量，又要確保所提供的服務(wù)得到認可;既要確保所提供的是“體育性”的服務(wù)，又要引導(dǎo)所提供服務(wù)的“公共性”;既要確保公共體育服務(wù)機構(gòu)健康有序運行，又要確保其沿著正確的方向發(fā)展?？梢哉f，“雙元綜合評估模型”提供了一個綜合性的尺子，來全面評價公共體育服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。

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