推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶

□熊麗

● 放開大都市和大都市周邊地區(qū)的落戶限制，讓有條件的農(nóng)業(yè)人口向這些地區(qū)聚集，不僅利于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于改善民生

● 新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷

國(guó)家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》），部署了2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)22項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

《重點(diǎn)任務(wù)》要求，加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)大城市精細(xì)化管理，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定提供有力支撐，為決勝全面建成小康社會(huì)提供有力保障。

戶籍制度改革力度加大

“積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶”，被列為第一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。通知提出，城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

“從2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)來看，戶籍改革力度明顯加大?！敝袊?guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎表示，隨著重點(diǎn)任務(wù)的不斷完成，不僅大城市、特大城市集聚人口的速度有可能提高，都市圈、城市群人口在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥械谋壤矊⒂兴岣?。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化對(duì)于擴(kuò)大消費(fèi)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面的積極作用也將得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

“總體來看，大都市和大都市周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)等各方面條件較好。因此，放開這些區(qū)域的落戶限制，讓有條件的農(nóng)業(yè)人口向這些地區(qū)聚集，不僅利于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于改善民生?！敝袊?guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛說。

近年來，“人才爭(zhēng)奪”日趨激烈。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員馬慶斌認(rèn)為，隨著大城市全面放開放寬甚至取消落戶限制，“人才爭(zhēng)奪”將進(jìn)入新的階段，一些城市將由以前的固守城池，進(jìn)入打開城門應(yīng)戰(zhàn)的階段。人才去哪里，長(zhǎng)久待在哪里？一看就業(yè)機(jī)會(huì)多不多，二看生活質(zhì)量好不好。因此，如何提高城市的精細(xì)化管理能力和現(xiàn)代化治理能力，如何更好地提供公共服務(wù)，如何更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，將成為擺在城市政府面前的必答題。

新型城鎮(zhèn)化要以人為核心

近年來，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。但也存在市民化進(jìn)程不快與質(zhì)量不高并存、“大城市病”突出與中小城市人口減少并存、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢與公共資源配置不合理并存、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存等問題。

《政府工作報(bào)告》提出，新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷。

倪鵬飛認(rèn)為，推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，涉及基本公共服務(wù)、地方政府增加財(cái)政支出等方方面面，因此需要提高基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次。

《重點(diǎn)任務(wù)》明確，推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋。深化“人地錢掛鉤”等配套政策。深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多地區(qū)。

馬慶斌表示，過去由于財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，地方政府在接納轉(zhuǎn)移人口方面積極性不高?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》中提出的“人地錢掛鉤”，不是簡(jiǎn)單的掛鉤，而是更多地采用市場(chǎng)化、法治化手段來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，并且更加注重政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和聯(lián)動(dòng)性。比如，“積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶”“探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用”等，將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)合了起來，將為貧困人口實(shí)現(xiàn)永久性脫貧，打破代際貧困陷阱奠定基礎(chǔ)。

在投融資體制市場(chǎng)化改革方面，馬慶斌認(rèn)為，《重點(diǎn)任務(wù)》更好探索出了財(cái)政資金和民間資本有效結(jié)合的方式和領(lǐng)域。例如，支持發(fā)行有利于住房租賃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的房地產(chǎn)投資信托基金等金融產(chǎn)品，支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及載體平臺(tái)建設(shè)，依法合規(guī)開展農(nóng)村各類資產(chǎn)抵押融資，做好農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，允許有條件地區(qū)繼續(xù)探索宅基地使用權(quán)抵押等，這些都是經(jīng)過幾年試點(diǎn)檢驗(yàn)的好做法。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

《重點(diǎn)任務(wù)》指出，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

“一批支撐我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展，更能發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用的中心城市將崛起?！瘪R慶斌認(rèn)為，從《重點(diǎn)任務(wù)》可見，在堅(jiān)持城市群作為促進(jìn)城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的同時(shí)，我國(guó)更加注重以中心城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，以城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

《重點(diǎn)任務(wù)》提出，研究提出支持成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展的政策舉措，培育形成新的重要增長(zhǎng)極。有序推動(dòng)哈長(zhǎng)、長(zhǎng)江中游、北部灣、中原、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規(guī)劃實(shí)施，加快出臺(tái)實(shí)施天山北坡、滇中兩個(gè)邊疆城市群發(fā)展規(guī)劃。

倪鵬飛表示，2019年將培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈作為重點(diǎn)任務(wù)，要在都市圈戰(zhàn)略與規(guī)劃、制度與政策、管理與服務(wù)等方面細(xì)化和落實(shí)。他建議選擇一些關(guān)鍵區(qū)域開展試點(diǎn)，先行先試的范圍可以大一點(diǎn)。

“城鎮(zhèn)化作為一種發(fā)展，既有數(shù)量、速度的要求，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、城市規(guī)劃建設(shè)管理質(zhì)量等方面的要求。”馮奎認(rèn)為，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必然要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素充分流動(dòng)、充分利用與融合，城鄉(xiāng)融合既是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。

在加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，《重點(diǎn)任務(wù)》提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建管能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。

“城鄉(xiāng)融合發(fā)展既關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥認(rèn)為，從2019年的重點(diǎn)任務(wù)來看，主要是著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。在要素流動(dòng)方面，人才的自由流動(dòng)首先要取得突破。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，需要促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村互補(bǔ)。

李國(guó)祥認(rèn)為，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距、提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，具有重要意義。