礦產(chǎn)資源開發(fā)中的礦地關(guān)系解析與治理
——基于政治生態(tài)學(xué)的分析框架

時文卿

青島地礦巖土工程有限公司 山東青島 266000

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是我國社會經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的最重要的推動力之一。然而，不可否認的是礦產(chǎn)資源的開發(fā)也導(dǎo)致了一系列的礦地關(guān)系矛盾。其一表現(xiàn)為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，以土地的挖損、塌陷與破壞最為突出，同時伴隨著水資源破壞與大氣環(huán)境污染。其二表現(xiàn)為由物質(zhì)環(huán)境的變遷所引發(fā)的社會問題，突出表現(xiàn)為礦區(qū)居民的生活及發(fā)展問題難以保障和維系。這些矛盾已經(jīng)嚴重影響到資源產(chǎn)區(qū)乃至我國的生態(tài)文明及和諧社會建設(shè)，因此探討礦地關(guān)系成因及和諧發(fā)展對策就顯得尤為必要。

1 政治生態(tài)學(xué)與礦地關(guān)系再認識

1.1 政治生態(tài)學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用

近年來，國外已經(jīng)廣泛將政治生態(tài)學(xué)應(yīng)用于分析礦產(chǎn)資源開發(fā)中的社會不均、邊緣群體利益保護以及社會運動問題中[1-2]。在我國，對于政治生態(tài)學(xué)的認識和應(yīng)用研究則剛剛起步，且大都集中于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與林業(yè)領(lǐng)域。本文將政治生態(tài)學(xué)引入到礦地關(guān)系研究中，既拓展了我國資源管理的學(xué)科陣地，也豐富了政治生態(tài)學(xué)在我國的應(yīng)用研究。

1.2 政治生態(tài)學(xué)中的礦地關(guān)系

政治生態(tài)學(xué)視角下的礦地關(guān)系不再是簡單的礦產(chǎn)資源和土地的統(tǒng)一體或物質(zhì)的礦地生態(tài)系統(tǒng)，而是不同參與群體的社會文化構(gòu)建以及彼此之間權(quán)力角逐和資源分配的結(jié)果。在政治生態(tài)學(xué)分析框架中，礦地關(guān)系有如下主題：

（1）礦地關(guān)系的變遷。不同的參與群體對礦地關(guān)系有不同的認識和理解且擁有不對等的權(quán)力或權(quán)勢（unequal power）,當強勢的參與群體將他們的觀念認識強加于弱勢群體，從而影響后者的礦地利用方式時，就導(dǎo)致了礦地關(guān)系的變遷。與之相伴的則是變遷所帶來的收益與成本在不同參與群體間的不平等分配；通常情況下，強勢群體分享了礦地關(guān)系變遷所帶來的收益，而弱勢群體則承擔了變遷所帶來的生態(tài)與環(huán)境成本。比如，早年間礦山企業(yè)和我國政府更注重礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟屬性，于是借助其強大的權(quán)力推動礦產(chǎn)資源的掠奪式開采，造成礦區(qū)土地資源的破壞與環(huán)境污染。在這一礦地關(guān)系變遷中，礦山企業(yè)享受了礦產(chǎn)品的大量盈余，政府在收獲財政收入的同時也承擔了生態(tài)環(huán)境的破壞成本，而大部分礦區(qū)居民則不得不放棄自己賴以為生的土地，承受環(huán)境惡化所帶來的福利損失（比如健康）。

（2）發(fā)展的沖突。礦地關(guān)系的變遷以及由此導(dǎo)致的收益與成本分布的不平等會改變礦區(qū)的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加劇或減弱社會不平等，造成發(fā)展的沖突。比如在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，許多礦區(qū)居民在失去與生計有關(guān)的土地后，由于缺乏工作技能而無法實現(xiàn)再就業(yè)，導(dǎo)致生活陷入困境，加劇了群體之間社會和經(jīng)濟的不平等。但不可否認的是，一些礦區(qū)居民借助礦地關(guān)系變遷所帶來的發(fā)展機遇，大幅改善了自身的社會經(jīng)濟地位?？傊V地關(guān)系的變遷迫使不同參與群體走向了不同的發(fā)展路徑，造成了發(fā)展的沖[3]。

（3）變遷的政治衍生物。這里的政治衍生物主要指礦地關(guān)系變遷所引起的政治和政策的變化。礦地關(guān)系變遷所引起的發(fā)展的沖突必然導(dǎo)致被邊緣化的弱勢群體利用“弱者的武器”發(fā)出自己的聲音，通過顯性或隱性的抗爭對獲利群體施加壓力，促進群體間權(quán)力的再分配，而這種再分配又會作用于礦地關(guān)系的進一步變遷。

圖1 礦地關(guān)系變遷過程

2 參與群體的權(quán)力關(guān)系與礦地關(guān)系變遷

上述章節(jié)給出了政治生態(tài)學(xué)中礦地關(guān)系的一般分析框架，本節(jié)將從宏觀概括的角度分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中各參與群體的利益訴求及權(quán)力關(guān)系，以期透視礦地關(guān)系變遷背后的根本推動力。當然，礦地關(guān)系問題是復(fù)雜的，與具體地區(qū)的政治、社會、經(jīng)濟、文化背景息息相關(guān)，該部分只是提供了礦地關(guān)系政治生態(tài)學(xué)分析的一般指引。

2.1 參與群體的利益訴求與權(quán)力

（1）政府。政府在礦地關(guān)系中扮演著雙重角色。其一，作為開發(fā)者的政府希望借助礦山企業(yè)對礦產(chǎn)資源進行開發(fā)利用，以推動國家和地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展；其二，作為管理者的政府希望在礦產(chǎn)資源開發(fā)中約束礦山企業(yè)的行為，保護生態(tài)環(huán)境和礦區(qū)居民的利益。因此，在礦地關(guān)系中，政府的角色和訴求既相互矛盾又協(xié)調(diào)統(tǒng)一，其利益訴求的優(yōu)先性會隨著權(quán)力關(guān)系的演進而變化。

政府在我國的礦地關(guān)系中占有極其重要的地位且擁有強大的權(quán)力工具。首先，政府通過相關(guān)的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、政策條例實際上壟斷了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)且規(guī)定了礦產(chǎn)資源使用權(quán)的獲得方式，實現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源的完全控制，從而排除了礦山企業(yè)和礦區(qū)居民開發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。其次，雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，但政府通過土地利用規(guī)劃、土地征收或征用等土地制度實現(xiàn)了對農(nóng)村礦區(qū)土地資源的控制。再者，政府還可以通過其它一系列的行政、經(jīng)濟和金融手段對礦地關(guān)系進行干預(yù)，比如稅收優(yōu)惠、低息貸款政策等（表1）。

然而政府在礦地關(guān)系中的強勢地位并非不可挑戰(zhàn)。首先，迫于經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府不得不將經(jīng)濟效益放在首位而忽略生態(tài)效益和社會效益，造成礦地關(guān)系的沖突；其次，在社會主義民主社會的建設(shè)進程中，礦區(qū)居民一些顯性或隱性的抵抗活動也日益影響著政府的礦地決策；再者，政府并不是一個有機統(tǒng)一體，政府部門之間、中央與地方之間的利益沖突也影響了相關(guān)政策的制定與實施。

表1 礦地關(guān)系中參與群體的利益訴求與權(quán)力

（2）礦山企業(yè)。礦山企業(yè)在礦地關(guān)系中的權(quán)力來源于其對‘生產(chǎn)工具’的控制。礦山企業(yè)憑借其資本與技術(shù)積累，利用其流動性特點，能夠脅迫政府與自己形成同盟，從而制定對資本積累有利的礦地開發(fā)決策。尤其在落后地區(qū)，政府的財政困境更進一步地將礦山企業(yè)的經(jīng)濟權(quán)力轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力，強化了礦山企業(yè)的話語權(quán)。然而，礦山企業(yè)在礦地關(guān)系中的權(quán)力正受到越來越多的挑戰(zhàn)。首先，礦山企業(yè)正面臨日趨嚴格的政府生態(tài)環(huán)境保護政策與監(jiān)管措施，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，礦山企業(yè)在政府面前的話語權(quán)正日漸式微。其次，面對日益激化的礦群矛盾，為保證礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的正常運行，礦山企業(yè)也不得不考慮礦區(qū)群眾的利益訴求。

（3）礦區(qū)群眾。礦區(qū)群眾是受礦地關(guān)系變遷影響最大的一個群體，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用給礦區(qū)當?shù)氐纳a(chǎn)生活結(jié)構(gòu)帶來了巨大的沖擊。然而，礦區(qū)群眾并不完全排斥礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的礦地關(guān)系變遷。在偏遠地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的低下和社會保障體系的缺失驅(qū)使礦區(qū)群眾迫切希望通過礦產(chǎn)資源開發(fā)提高收入水平、改善生活條件，并由此建立起一個可持續(xù)的社會經(jīng)濟系統(tǒng)，保證長期就業(yè)與收入穩(wěn)定。礦區(qū)群眾并非擁有強烈的生態(tài)環(huán)境保護意識，但當他們的生計與周圍環(huán)境賴以相關(guān)時，他們對礦地關(guān)系變遷中的環(huán)境保護具有強烈的訴求。此外，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，礦區(qū)群眾也日益重視傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與地域文化的保護與傳承。

盡管礦區(qū)群眾深受礦地關(guān)系變遷的影響，然而他們卻無法參與到礦地決策過程中，屬于被邊緣化的群體。當然，一定條件下，礦區(qū)群眾也會通過抵抗的形式表達自己的訴求與需要。一種抵抗方式為隱形的、個人的抵抗，比如對礦產(chǎn)資源的非法開采、對礦產(chǎn)資源副產(chǎn)品的非法占有等。另一種形式為顯性的、有組織的抵抗運動，企圖改變當前的礦地關(guān)系，比如集體上訪、集會游行等。

2.2 權(quán)力關(guān)系演變與礦地關(guān)系變遷

在礦地關(guān)系變遷中，各參與群體利用各自的權(quán)力影響其它參與群體的行為，使礦地決策向著符合自己利益訴求的方向演變，因此礦地關(guān)系實質(zhì)上是參與群體權(quán)力關(guān)系的反映。在不同社會、經(jīng)濟、政治、歷史條件下，各參與群體的權(quán)力關(guān)系與利益訴求也不盡相同，推動了礦地關(guān)系的不斷變遷。

計劃經(jīng)濟時期的權(quán)力關(guān)系與礦地關(guān)系變遷。新中國成立之初，國家通過社會主義改造逐步實現(xiàn)了社會主義公有制，并建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制以快速實現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)。在此體制下，法律明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源由國家所有、國家開發(fā)”；中央政府擁有絕對的權(quán)威，一切資源的分配、商品的生產(chǎn)和消費都遵從政府的指令性計劃。此時的礦山企業(yè)更像一個政府機構(gòu)，按照中央政府的計劃進行礦產(chǎn)品的開采、調(diào)撥與銷售，同時礦山企業(yè)還承擔著建醫(yī)院、辦學(xué)校等社會職能，并沒有體現(xiàn)資本積累的企業(yè)特征。在農(nóng)村地區(qū)，雖然確立了土地集體所有制度，但隨著《國家建設(shè)征用土地辦法》（“征用辦法”）的出臺與修訂，中央政府建立起了對礦業(yè)開發(fā)用地的控制權(quán)。在當時“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的發(fā)展理念下，礦區(qū)群眾被嚴重邊緣化，比如1958年修訂的“征用辦法”規(guī)定“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當?shù)乜h級人民委員會同意，可以不發(fā)給補償費”，體現(xiàn)了強烈的支援國家建設(shè)的特點。

圖2 計劃經(jīng)濟時期參與群體的權(quán)力關(guān)系

計劃經(jīng)濟時期，參與群體的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)‘由上到下’單一式、垂直式的交互結(jié)構(gòu)（圖2），中央政府處于權(quán)力的最頂層，控制著礦地決策的整個過程，礦地關(guān)系的變遷主要是為了滿足中央政府的利益訴求。此時，面對國際社會的封堵、薄弱的國民經(jīng)濟條件、復(fù)雜的戰(zhàn)爭局勢，中央政府亟需奠定重工業(yè)和國防工業(yè)的基礎(chǔ)，以恢復(fù)國民經(jīng)濟生產(chǎn)，確保國家安全。在礦地決策中，發(fā)展經(jīng)濟和增加財政收入是政府的首要目標，而生態(tài)環(huán)境保護等問題則遠離中央政府的視野。因此，礦地關(guān)系也向著不可持續(xù)的方向變遷，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中土地塌陷、挖損、破壞嚴重，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，礦區(qū)群眾的生活問題也難以保障。造成了當前老礦區(qū)大量生態(tài)環(huán)境、社會問題的‘赤字’。

不同于計劃經(jīng)濟時期，改革開放以來礦地關(guān)系的變遷是多種力量共同作用的結(jié)果。礦山企業(yè)權(quán)力的崛起、現(xiàn)實困境和央地關(guān)系所導(dǎo)致的政府權(quán)勢的削弱共同推動了礦地關(guān)系向過于注重經(jīng)濟產(chǎn)出的方向變遷。然而，近年來這一趨勢正在逐步轉(zhuǎn)變。中央監(jiān)管工具和考核方式的創(chuàng)新（比如建設(shè)用地指標置換制度）強化了中央對地方政府的控制與約束，加之地方社會經(jīng)濟的發(fā)展，使得政府在礦地決策中的權(quán)力重新得以鞏固，礦地關(guān)系日趨和諧，一系列諸如“礦地統(tǒng)籌”[4]等可持續(xù)礦地發(fā)展理念得以實施。

3 礦地關(guān)系治理

3.1 重視礦地關(guān)系的復(fù)雜性，避免分析的片面性

一個地區(qū)礦地關(guān)系的變遷，不僅僅是一個生態(tài)過程，更是這個地區(qū)乃至更大尺度上的社會過程、經(jīng)濟過程與政治過程。因此，在治理礦地關(guān)系時，必須充分重視問題的復(fù)雜性，避免分析的片面性與偏見性，要深入解析礦地矛盾背后交織的各種權(quán)力關(guān)系及發(fā)展規(guī)律，才能對癥下藥，達到事半功倍的效果。要全面分析礦地關(guān)系治理之策給各個參與群體造成的正面與負面影響，平衡各參與群體的權(quán)利關(guān)系，才能減少礦地關(guān)系治理中的不平等。

3.2 理順央地關(guān)系，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在我國的政治經(jīng)濟體制中，政府在參與群體的權(quán)力關(guān)系中始終處于優(yōu)勢地位，因此政府在礦地關(guān)系治理中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，科學(xué)決策，推動礦地關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。一方面，政府要扮演好自己作為礦地關(guān)系協(xié)調(diào)者的角色，建立健全礦地關(guān)系變遷中的生態(tài)補償機制，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整各利益群體的權(quán)利關(guān)系，尤其對于計劃經(jīng)濟時期的歷史欠賬，政府更應(yīng)主動擔責。另一方面，要理順央地關(guān)系，實現(xiàn)中央和地方政府利益訴求的有機統(tǒng)一，鞏固政府在權(quán)力關(guān)系中的話語權(quán)。中央政府要改革財稅管理體制，建立權(quán)責對等的財政關(guān)系；要創(chuàng)新監(jiān)管與考核機制，避免形成對地方政府的錯誤激勵，確保地方政府在礦地關(guān)系中追求社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

3.3 強化社會監(jiān)督，培育礦山企業(yè)的社會責任

礦山企業(yè)對資本積累的追求與生態(tài)環(huán)境保護必然存在著矛盾與沖突，由礦山企業(yè)主導(dǎo)的礦地關(guān)系變遷往往會帶來顯著的負外部性。因此，要建設(shè)和諧的礦地關(guān)系，必然要求礦山企業(yè)承擔更多的社會責任。近年來，在非洲與拉丁美洲等第三世界國家，面對日益增多的社會抵抗運動與輿論壓力，礦山企業(yè)正通過承擔更多社會責任，制定可持續(xù)開發(fā)戰(zhàn)略的方式確保礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的正常運行。我國的大型礦山企業(yè)多為國有企業(yè)，在礦地關(guān)系變遷中理應(yīng)承擔更多的社會責任，積極地投身于礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與治理中，積極探索建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益共享機制，推動礦區(qū)社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。然而，礦山企業(yè)的逐利本性決定了其在培育社會責任方面缺乏內(nèi)在驅(qū)動力，因此，要充分發(fā)揮諸如政府、非政府組織、群眾等全社會力量的監(jiān)督作用，幫助礦山企業(yè)培育社會責任意識，推動礦地關(guān)系的可持續(xù)變遷。

3.4 提升群眾素質(zhì)，探索礦地決策的公眾參與機制

礦區(qū)群眾在礦地關(guān)系中始終處于邊緣地位，導(dǎo)致了發(fā)展的不平等，加劇了社會矛盾，即使能夠參與礦地關(guān)系決策，長期的社會經(jīng)濟發(fā)展困境也使得他們在礦地關(guān)系變遷中過于追逐短期的經(jīng)濟利益，損害了礦區(qū)社會經(jīng)濟長期的、可持續(xù)的發(fā)展能力。因此十分有必要建立和發(fā)展礦區(qū)社會服務(wù)組織，使其參與礦區(qū)教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等方面的社會公共事務(wù)管理，加強礦區(qū)居民的培訓(xùn)與教育，提升礦區(qū)群眾的綜合素質(zhì)，使之能夠做出科學(xué)決策。要積極探索礦地關(guān)系決策的公眾參與機制，強化被邊緣化的礦區(qū)群眾的話語權(quán)，充分重視其利益訴求，平衡礦地關(guān)系變遷中的權(quán)力分配，減少由此導(dǎo)致的發(fā)展的不平等。要形成政府、企業(yè)、礦區(qū)群眾的協(xié)商溝通交流機制，加快信息溝通，及時化解礦群矛盾，建設(shè)和諧的礦群關(guān)系[5-6]。

4 結(jié)語

礦地矛盾與沖突已成為我國生態(tài)文明建設(shè)過程中亟待解決的重大問題。本文運用政治生態(tài)學(xué)分析框架，將礦地關(guān)系置于更廣闊、更復(fù)雜的政治、社會和經(jīng)濟背景下進行考察，揭示了礦地矛盾背后各參與群體的權(quán)力關(guān)系，為礦地關(guān)系的治理提供了方向。