“十四五”期間我國(guó)基本公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

侯海波

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)提出要繼續(xù)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“十四五”期間，我國(guó)治理體系的發(fā)展和完善將以人民為中心，堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，這直接體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。黨的十八大以來，我國(guó)在構(gòu)建幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系方面取得長(zhǎng)足進(jìn)展，既盡力而為，又量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障民眾基本生活（歐曉理，2019：12-15）。但“十四五”期間，我國(guó)不僅面臨國(guó)際上百年未有之變局，國(guó)內(nèi)也處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)顯著，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)集聚，基本公共服務(wù)的供給壓力逐漸顯現(xiàn)。

基本公共服務(wù)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)間和空間的變化規(guī)律，最大程度滿足社會(huì)公眾的發(fā)展需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，基本公共服務(wù)是社會(huì)人力資本再生產(chǎn)和積累的重要手段（劉尚希，2019：3-5），從社會(huì)治理角度來看，基本公共服務(wù)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和共建共享的程度?？臻g規(guī)劃影響產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)而影響人口要素的空間配置，而人口結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)變動(dòng)進(jìn)一步推動(dòng)人口要素在時(shí)間維度的代際傳遞與配置，作為按“人頭”無差別分配的社會(huì)公共產(chǎn)品，基本公共服務(wù)規(guī)劃必須考慮人口要素在時(shí)間和空間上的變動(dòng)趨勢(shì)（王廣州，2018：4）。本文根據(jù)人口要素的時(shí)空變動(dòng)，預(yù)見了“十四五”期間基本公共服務(wù)在供給側(cè)和需求側(cè)方面面臨的挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)政策建議。

二、基本公共服務(wù)的供給側(cè)壓力

“十四五”期間，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的老齡化程度進(jìn)入加速區(qū)間，“未富先老”拖拽經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將面臨更嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，人口結(jié)構(gòu)失衡也將導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給面臨代際成本分擔(dān)機(jī)制失靈的難題。政府作為基本公共服務(wù)供給的核心主體，從制度設(shè)計(jì)到具體提供，事無巨細(xì)，供給主體過于單一既對(duì)政府治理能力提出挑戰(zhàn)，也影響了基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（一）經(jīng)濟(jì)下行壓力與基本公共服務(wù)支出增加趨勢(shì)并存

“十四五”期間，基本公共服務(wù)支出繼續(xù)增加的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)下行壓力也進(jìn)一步加大，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾愈發(fā)突出。由于基本公共服務(wù)涉及內(nèi)容較多，且存在政府間支出責(zé)任的劃分，為示意基本公共服務(wù)供給壓力，我們選取旨在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，按照2001-2018年的一般轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)速度，“十四五”期間，一般轉(zhuǎn)移支付將繼續(xù)增加至50000 億元左右。與之形成鮮明對(duì)比的是經(jīng)濟(jì)增速，后者可能持續(xù)下行。若要繼續(xù)維持不斷走高的基本公共服務(wù)，財(cái)政的壓力將越來越大。

圖1：經(jīng)濟(jì)下行壓力下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

（二）人口結(jié)構(gòu)失衡既增加了當(dāng)前基本公共服務(wù)供給壓力，也導(dǎo)致代際分擔(dān)機(jī)制失靈

按照新古典經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于社會(huì)財(cái)富生產(chǎn)和積累的機(jī)制來看，勞動(dòng)是重要的增長(zhǎng)要素，人是技術(shù)創(chuàng)新和內(nèi)生增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，人口老齡化，導(dǎo)致勞動(dòng)供給不足，社會(huì)投資和總需求下降，抑制技術(shù)創(chuàng)新，必然拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)“未富先老”，一方面對(duì)社會(huì)基本公共服務(wù)提出更多的要求，社會(huì)消費(fèi)性需求增加；另一方面，技術(shù)創(chuàng)新將處于抑制狀態(tài)，長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力面臨下行的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)財(cái)富生產(chǎn)和公共服務(wù)供給能力可能存在不足。

在2010年之后，15-64 歲勞動(dòng)年齡人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比迅速攀升。2015-2050年，100 名15-64 歲的勞動(dòng)年齡人口需要負(fù)擔(dān)的老年人從15 人增加至50 人，也就是說，2015年是6.67個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)一位老人，到2050年是2 個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)一位老人。如果一位老人退休后希望拿到社會(huì)平均工資的65%來養(yǎng)活自己，且由勞動(dòng)年齡人口均攤的話，那么，2015年，每人需要拿出工資的9.75%，而到2050年，每人則需要拿出工資的32.5%。

圖2：聯(lián)合國(guó)人口司預(yù)測(cè)的中國(guó)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比

人口老齡化的實(shí)質(zhì)就是人口結(jié)構(gòu)性失衡。老年人絕對(duì)數(shù)量增加不是社會(huì)問題，但老年人占比過高，這就意味著人口結(jié)構(gòu)面臨失衡的風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)生產(chǎn)技術(shù)沒有巨大進(jìn)展的情況下，只有充足的新增勞動(dòng)力才能對(duì)沖老齡化問題，即以更多人口進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)來對(duì)沖勞動(dòng)力退出，更多的年輕人分?jǐn)偞H養(yǎng)老壓力，維持社?；鸬目沙掷m(xù)性。然而，中國(guó)卻步入了“人口低生育陷阱”，總和生育率持續(xù)走低，年齡結(jié)構(gòu)失衡問題持續(xù)惡化。

2000-2015年，中國(guó)人口總和生育率波動(dòng)中下行。2015年以后隨著“單獨(dú)二孩”和2017年的“全面二孩”政策后，總和生育率顯著增加。但總體上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1 的人口正常更迭水平。

圖3：人口結(jié)構(gòu)失衡示意圖

但“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策所帶來的人口總和生育率提升，只是一時(shí)政策“沖擊”，絕非長(zhǎng)期“趨勢(shì)”。將2017年和2015年的人口數(shù)據(jù)與2001年作比較，育齡人口（16-45 歲）第一胎的總和生育率大幅度下降，第二胎及以上的生育明顯提升。這說明，“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策只是鼓勵(lì)了那些原計(jì)劃要第二胎、第三胎的人，并沒有讓生育主力（初次生育）群體更愿意生孩子。

圖4： 中國(guó)人口總和生育率水平變動(dòng)情況

（三）供給主體單一，社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不充分

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。然而，目前基本公共服務(wù)供給主體主要以政府為主，沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與其中。當(dāng)前，政府深陷提供基本公共服務(wù)的具體事務(wù)中，受限于人力和信息，時(shí)常面臨“出力不討好”的困局，與之相對(duì)應(yīng)的是社會(huì)組織和市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的緩慢發(fā)展。

非民辦的社會(huì)機(jī)構(gòu)往往都是政府服務(wù)型或社會(huì)公益慈善類的，無法有效提供多元的社會(huì)公共服務(wù)，而社會(huì)化的民辦非企業(yè)單位，既可以承接政府購(gòu)買服務(wù)，又可以依靠市場(chǎng)化方式提供多樣的社會(huì)服務(wù)。以2017年全國(guó)非企業(yè)單位為例，除了珠三角地區(qū)（上海、浙江、江蘇）民辦非企業(yè)單位數(shù)量較多以外，其他地區(qū)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還主要是以非民辦為主。因此，從橫向比較來看，當(dāng)前基本公共服務(wù)供給主體過度依靠政府，既對(duì)社會(huì)力量的調(diào)動(dòng)不充分，社會(huì)資源使用的效率也有待提高。

表1：總和生育率的分結(jié)構(gòu)測(cè)算

圖4：全國(guó)分省萬人擁有民辦與非民辦非企業(yè)單位數(shù)量（2017年底）

基于時(shí)間縱向變化來看，從2002年至2017年，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量不斷增加，且在2012年以后增加的速度有所提升；從民辦非企業(yè)單位占所有社會(huì)組織的比重來看，2011年之后，該類型社會(huì)組織的占比迅速增加。因此，民辦非企業(yè)單位已經(jīng)得到重視，例如，廣東省從2011年以來鼓勵(lì)和發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織，并將養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、政策普及宣傳都以政府購(gòu)買服務(wù)的形式委托給社會(huì)化民間組織。這不僅擴(kuò)大了就業(yè)，將政府從提供公共服務(wù)的具體事務(wù)中解脫出來，而且還促進(jìn)了公民社會(huì)的發(fā)育。

圖5：民辦非企業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r

三、基本公共服務(wù)需求側(cè)的新形勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民眾消費(fèi)觀念的改變，民眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求日趨多樣化，而公共服務(wù)資源分配不均，及供需不匹配的情況日益凸顯。當(dāng)前基本公共服務(wù)面臨供給過剩和結(jié)構(gòu)性短缺并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致越短缺越投資、越投資越過剩的困局。另外，基本公共服務(wù)由轄區(qū)政府提供，而這種供給模式無法滿足市場(chǎng)化背景下要素流動(dòng)和人口流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）社會(huì)需求結(jié)構(gòu)改變，公共服務(wù)供給過剩與結(jié)構(gòu)性短缺并存

長(zhǎng)期以來，基本公共服務(wù)均等化一直是發(fā)展目標(biāo)，而非實(shí)際現(xiàn)狀。盡管目前政策力推實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)區(qū)域和城鄉(xiāng)均等化，但基本公共服務(wù)資源分布不均衡、發(fā)展水平差異大的問題仍未得到有效緩解。大量財(cái)政資源投入到中西部和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，用以提升基本公共服務(wù)水平，但長(zhǎng)期以來“重物輕人”的發(fā)展模式，雖然使得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的服務(wù)設(shè)施大幅度提升，但提供基本公共服務(wù)專業(yè)人員的水平卻相對(duì)滯后。

隨著居民家庭可支配收入的增加，民眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的需求也“水漲船高”，當(dāng)面臨教育、醫(yī)療等需求時(shí)，“用腳投票”，大量涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，造成農(nóng)村公共服務(wù)資源過剩而城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足并存的局面。“重物輕人”導(dǎo)致的供給過剩與結(jié)構(gòu)性短缺在教育領(lǐng)域尤為突出。

以小學(xué)教育為例，十多年來，校園硬件設(shè)施大幅度改進(jìn)，而教師數(shù)量短缺、質(zhì)量不足的問題普遍存在。例如，城市小學(xué)的生師比（每一名任課教師對(duì)應(yīng)的學(xué)生數(shù)量）普遍高于農(nóng)村地區(qū)，且中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)大于東部地區(qū)。另外，由于農(nóng)村學(xué)生涌向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致校舍緊張、師資不足，“化解大班額”是當(dāng)前城鎮(zhèn)學(xué)校面臨的硬性考核指標(biāo)，而農(nóng)村學(xué)校基本不會(huì)面臨這一問題，數(shù)據(jù)顯示，中西部農(nóng)村地區(qū)有近一半的班級(jí)為小班額。

表2：分地區(qū)小學(xué)生師比

表3：分地區(qū)小班額占比

（二）人口流動(dòng)與轄區(qū)提供基本公共服務(wù)的模式矛盾日益凸顯

人口的遷移逐漸改變著人口的空間分布格局，在一些區(qū)域形成了人口的集聚，成為勞動(dòng)力和人才集聚的基礎(chǔ)。常住人口和戶籍人口的差值在很大程度上反映了一個(gè)地區(qū)人口遷入和遷出的狀況，常住人口如果大于戶籍人口意味著人口遷入，反之則意味著人口遷出。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，在2000年，京津冀都市圈、長(zhǎng)三角和珠三角均為重要的人口遷入?yún)^(qū)，但這些城市群周邊地區(qū)為人口遷出區(qū)。到2010年，人口遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)對(duì)比更加明顯，四川、安徽、河南、湖南等省成為明顯的凈遷出區(qū)域，而超級(jí)城市群（長(zhǎng)三角、珠三角和京津地區(qū)）和大城市群（長(zhǎng)株潭城市群、成渝城市群）成為明顯的凈遷入?yún)^(qū)域，且城市群周邊縣市人口遷出的趨勢(shì)更加明顯。人口逐漸往附近大城市群集中的這種勞動(dòng)力流動(dòng)和配置趨勢(shì)也給大城市群的基本公共服務(wù)供給帶來了挑戰(zhàn)。

圖6：2000年縣區(qū)常住戶籍人口差

以小學(xué)隨遷子女為例，廣東（長(zhǎng)三角）、江浙滬（珠三角）不僅外來人口隨遷子女?dāng)?shù)量大，而且外省人口占比較高，而京津冀地區(qū)雖然隨遷子女規(guī)模相對(duì)較小但外省來源占比高。由于大部分基本公共服務(wù)都是省內(nèi)統(tǒng)籌安排，跨省流動(dòng)挑戰(zhàn)了現(xiàn)有服務(wù)供給模式。2019年，我國(guó)已經(jīng)逐步按照主體功能區(qū)定位及根據(jù)各功能區(qū)比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而各地區(qū)投資的空間分布差異很大程度上決定就業(yè)機(jī)會(huì)的空間差異，這將導(dǎo)致人口跨區(qū)域流動(dòng)的規(guī)模在未來還會(huì)進(jìn)一步增加。因此，在“十四五”期間，人口往城市群集中的趨勢(shì)將更加明顯，生態(tài)功能區(qū)和大城市群周邊地區(qū)人口流入規(guī)模將繼續(xù)提高，這都對(duì)大城市群等人口流入?yún)^(qū)的基本公共服務(wù)能力帶來了挑戰(zhàn)。

圖7：2010年縣區(qū)常住戶籍人口差

圖8：全國(guó)各省小學(xué)階段隨遷子女規(guī)模以及外省來源的比例

四、相關(guān)建議

上述挑戰(zhàn)和新形勢(shì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果，難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變。但制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分考慮，在基本公共服務(wù)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式和包容性的轉(zhuǎn)變。為此，建議從以下四個(gè)方面予以考慮：

（一）加快技術(shù)創(chuàng)新，盡快擺脫人口失衡對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的拖拽

人口失衡對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基本公共服務(wù)成本代際分擔(dān)的挑戰(zhàn)都源于同一個(gè)前提假設(shè)，即社會(huì)技術(shù)發(fā)展水平保持穩(wěn)定或不變。按照技術(shù)恒定這一線性發(fā)展模式，勞動(dòng)力、資本是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心要素，勞動(dòng)力存在數(shù)量的增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的變化，而且在發(fā)展過程中，勞動(dòng)力的儲(chǔ)蓄能進(jìn)一步影響資本和投資。因此，在當(dāng)前技術(shù)發(fā)展水平的時(shí)代背景下，我們可以認(rèn)為，人口結(jié)構(gòu)失衡、勞動(dòng)力供給短缺、人口老齡化問題是拖拽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

要擺脫人口失衡的拖拽，技術(shù)創(chuàng)新是核心動(dòng)力。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和改革開放，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是我國(guó)應(yīng)對(duì)前行路上各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的底氣①《2020：確保全面建成小康社會(huì)——從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議看明年經(jīng)濟(jì)新走向》，原文鏈接：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/13/content_5460743.htm，最后瀏覽日期：2020年1月10日。。例如，二戰(zhàn)結(jié)束后，盡管全球范圍內(nèi)成年男性勞動(dòng)力驟減，人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，但戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的技術(shù)“大爆發(fā)”彌補(bǔ)了人口結(jié)構(gòu)的拖拽，全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，并且隨著社會(huì)財(cái)富增加和供養(yǎng)能力的提升，世界范圍的“嬰兒潮”也迅速將人口結(jié)構(gòu)恢復(fù)至均衡水平，為后續(xù)技術(shù)升級(jí)和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了豐富的人力資本積累。

（二）推動(dòng)社會(huì)化改革，推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化

盡管政府是基本公共服務(wù)的供給主體，但這集中體現(xiàn)為支出責(zé)任，而供給模式可以更加多元化。然而，當(dāng)前教育、醫(yī)療等具體服務(wù)均由政府提供，教師、醫(yī)生等專業(yè)服務(wù)人員也多為編制內(nèi)人口，雖然財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政負(fù)擔(dān)也不斷增加，但依然無法滿足社會(huì)日益增加的基本公共服務(wù)需求，政府陷入“出力不討好”的困局。

因此，建議政府在承擔(dān)基本公共服務(wù)供給主體責(zé)任的同時(shí)，更應(yīng)該向社會(huì)主體賦權(quán)?？山梃b廣東省社會(huì)化服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索基本公共服務(wù)供給采取社會(huì)化購(gòu)買服務(wù)的方式，為社會(huì)主體賦權(quán)，為其提供發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)和空間。

另外，要梳理當(dāng)前社會(huì)服務(wù)的屬性，區(qū)分基本公共服務(wù)和發(fā)展型公共服務(wù)，政府嚴(yán)守“?；尽钡牡拙€，防止為滿足發(fā)展型訴求而降低了提供其他基本服務(wù)的能力。例如，當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)義務(wù)教育服務(wù)的呼聲比較強(qiáng)烈，但大多數(shù)訴求是為了爭(zhēng)取高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的教育機(jī)會(huì)。政府在提供教育基本公共服務(wù)時(shí)，要守住“機(jī)會(huì)公平”和“基本服務(wù)”的底線，社會(huì)民眾對(duì)個(gè)性化、發(fā)展型教育服務(wù)需求應(yīng)該推向市場(chǎng)，由社會(huì)化主體提供。

（三）基于主體功能區(qū)格局推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，避免供給過剩和結(jié)構(gòu)短缺并存

應(yīng)當(dāng)澄清當(dāng)前對(duì)基本公共服務(wù)供給的誤解，才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，避免供給過剩和結(jié)構(gòu)性短缺。首先，基本公共服務(wù)均等化不是平均主義，而是要實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的均等。因此，在提供基本公共服務(wù)的時(shí)候，將偏遠(yuǎn)地區(qū)的服務(wù)設(shè)施和水平提升到一線大城市的水準(zhǔn)并不符合現(xiàn)實(shí)，城市規(guī)劃是在國(guó)家主體功能區(qū)框架內(nèi)開展的，地區(qū)差異是客觀規(guī)律。但是，要實(shí)現(xiàn)接受服務(wù)機(jī)會(huì)的均等，需要消除城市公共服務(wù)的壁壘，促使勞動(dòng)力根據(jù)自身的人力資本水平可以自由流動(dòng)，子女也能就近入學(xué)。

另外，當(dāng)前偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)供給停留在基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)標(biāo)層面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅耗費(fèi)了大量資源，而且由于無法吸引到高質(zhì)量、年輕化的專業(yè)技術(shù)服務(wù)人員，這些基礎(chǔ)設(shè)施的使用率也不高。因此，應(yīng)當(dāng)完善基本公共服務(wù)考核達(dá)標(biāo)機(jī)制，激勵(lì)地方加強(qiáng)人才隊(duì)伍的長(zhǎng)期建設(shè)，避免過度追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短期性、政績(jī)化的目標(biāo)。

（四）從國(guó)家層面提升大城市群基本公共服務(wù)的承載能力，提升勞動(dòng)力要素配置效率

在沒有實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化之前，盲目的城鄉(xiāng)均衡只能造成農(nóng)村供給過剩，而大城市群等人口集聚區(qū)域結(jié)構(gòu)性短缺并存的局面。人口從農(nóng)村往鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、從小城市向大城市集中是人口流動(dòng)的趨勢(shì)，基本公共服務(wù)資源布局應(yīng)當(dāng)遵循人口流動(dòng)的趨勢(shì)，在保證農(nóng)村基本需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)往人口集聚區(qū)域布局資源。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式（習(xí)近平，2019 ： 1-6）。建議從國(guó)家層面支持大城市群完善流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)體系，尊重人口流動(dòng)的規(guī)律，避免過度“抽肥補(bǔ)瘦”，在保證落后地區(qū)基本公共服務(wù)的同時(shí)，增強(qiáng)大城市群就業(yè)吸納能力、基本功公共服務(wù)承載能力。