政治學(xué)視域下信訪法治化與化解社會(huì)矛盾研究

呂娉婷

摘要：十九大宣告，新時(shí)代條件下我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，面對(duì)新形勢(shì)和新矛盾，需要回答好信訪工作的重大時(shí)代課題。信訪工作的法治化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)順利推進(jìn)具有重大意義。信訪工作者應(yīng)該深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的重要論述，充分運(yùn)用法治思維和法治方式開展信訪工作，加強(qiáng)對(duì)信訪現(xiàn)狀的分析研判，仔細(xì)查找工作不足，充分運(yùn)用法治化手段，奮力開創(chuàng)信訪工作新局面。

關(guān)鍵詞：信訪法治化矛盾

黨的十九大宣布中國(guó)進(jìn)入“中國(guó)特色社會(huì)主義新代”，這個(gè)新時(shí)代并不是“輕輕松松、敲鑼打鼓”就能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)代，需要面對(duì)許多復(fù)雜的社會(huì)矛盾，需要進(jìn)行許多具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)。十九大報(bào)告做出了新判斷，把“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”表述為我國(guó)社會(huì)主要矛盾。雖然主要矛盾發(fā)生變化，但是社會(huì)矛盾依然復(fù)雜多樣，并且社會(huì)主要矛盾的新變化必然會(huì)對(duì)信訪工作提出新要求。信訪工作者應(yīng)該深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的重要論述，牢牢把握新時(shí)代信訪工作的新要求，加強(qiáng)對(duì)信訪現(xiàn)狀的分析研判，認(rèn)真總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，仔細(xì)查找工作不足，完善和創(chuàng)新信訪制度，充分運(yùn)用法治化手段，奮力開創(chuàng)信訪工作新局面。

一、信訪法治化的重大意義

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在以往的基礎(chǔ)上對(duì)信訪工作提出了更高的要求，而信訪工作的推進(jìn)歷程也證明了我們黨越來越重視信訪工作的法治化。從黨的十八大明確提出“要進(jìn)一步完善信訪制度”，到黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”，再到黨的十八屆四中全會(huì)所規(guī)劃的“保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能夠得到合理合法的結(jié)果”，都表明了我國(guó)信訪法治化進(jìn)程在深入推進(jìn)。同時(shí)，習(xí)近平總書記對(duì)信訪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性”?？梢?，信訪工作的法治化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)順利推進(jìn)具有重大意義。

（一）信訪法治化是建設(shè)法治中國(guó)的重要內(nèi)容

黨的十九大報(bào)告提出了在新時(shí)代建設(shè)法治中國(guó)的宏偉目標(biāo)，面對(duì)社會(huì)矛盾，充分運(yùn)用法治思維和法治方式解決，是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是新時(shí)代建設(shè)法治中國(guó)的重要內(nèi)容。用法治思維和法治方式來預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛，就是在解決信訪問題的過程中把法治所包含的規(guī)則意識(shí)、契約精神等法治理念和法治精神融入其中，讓利益訴求各方在法律框架下謀求共識(shí)，讓依法處理成為人民行動(dòng)的自覺，使法治成為預(yù)防解決社會(huì)矛盾糾紛的最普遍途徑。不可否認(rèn)的是，對(duì)于信訪制度的爭(zhēng)論一直存在，甚至有學(xué)者認(rèn)為信訪制度某種程度上會(huì)會(huì)加劇社會(huì)矛盾的困境，主張廢除信訪制度，但是，我國(guó)所處的國(guó)情決定了信訪制度應(yīng)該存在，而信訪法治化是優(yōu)化信訪工作的決定性因素。一方面，在信訪法治化條件下，要求在法律框架下處理信訪問題，這本身就體現(xiàn)了尊重法律的權(quán)威；另一方面，信訪法治化要求相關(guān)人員在在處理信訪事件時(shí)，要依照法律而不是行政命令甚至是講“道理人.隋”，這對(duì)緩和社會(huì)矛盾的意義不言自明。黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾和問題，能使信訪真正納入法治化的軌道，促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，貫徹了依法治國(guó)的基本方略，有利于建設(shè)法治中國(guó)。

（二）信訪法治化是“以人民為中心”思想的重要體現(xiàn)

黨的十九大報(bào)告提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想，堅(jiān)持推進(jìn)信訪法治化是以人民為中心思想的重要體現(xiàn)。過去幾年中，各級(jí)信訪部門一直立足于推動(dòng)解決信訪群眾反映的實(shí)際問題，圍繞黨和國(guó)家工作大局開展工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難”。2018年8月，遼寧省信訪工作聯(lián)席會(huì)議全體（擴(kuò)大澮議也做出明確要求“要切實(shí)把做好信訪工作作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要工作……要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿信訪工作全過程，堅(jiān)持以民意為導(dǎo)向，做實(shí)做細(xì)群眾工作”。從本質(zhì)上說，信訪工作是就是黨的群眾，其最根本的任務(wù)就是在切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，反映群眾訴求進(jìn)而解決，促進(jìn)社會(huì)和諧。信訪工作的法治化進(jìn)程，必然有利于傾聽群眾心聲，規(guī)范信訪程序，依法開展信訪工作，最大限度地用法律的手段來維護(hù)廣大群眾的根本利益。這是十九大“以人民為中心”思想的重要體現(xiàn)。

（三）信訪法治化是加強(qiáng)社會(huì)治理的重要保證

中國(guó)那么大，事情那么多，不可能沒有社會(huì)矛盾，而信訪是解決社會(huì)矛盾的重要形式。不可否認(rèn)的是，隨著改革的深入，人民群眾的訴求越來越多元化，出現(xiàn)信訪問題的原因也越來越復(fù)雜化。面對(duì)著新情況、新形勢(shì)、新問題，以往的信訪工作還存在著諸多不足，這就需要加快規(guī)范信訪工作，推動(dòng)信訪法治化進(jìn)程。遼寧省2018年信訪工作聯(lián)席會(huì)議全體（擴(kuò)大）會(huì)議明確指出，“各級(jí)信訪聯(lián)席會(huì)議和信訪部門要堅(jiān)持以服務(wù)保障改革發(fā)展穩(wěn)定大局為己任，把防控重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為首要職責(zé)”。這就說明，遼寧省在加快推進(jìn)振興發(fā)展的過程中，在推進(jìn)“五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”和“一帶五基地”建設(shè)的過程中，要做好維穩(wěn)信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上的信訪工作。做好信訪工作，推進(jìn)“五級(jí)書記抓信訪”，推進(jìn)信訪法治化進(jìn)程，有利于促進(jìn)遼寧社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定，為振興遼寧創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

二、遼陽市信訪法治化的基本情況

2018年，遼陽市各地區(qū)、各級(jí)黨政部門及信訪戰(zhàn)線廣大干部職工以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以“五級(jí)書記抓信訪”為統(tǒng)領(lǐng)，扎實(shí)開展信訪矛盾減存控增攻堅(jiān)行動(dòng)和依法整治信訪秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，及時(shí)研究解決重大信訪問題，嚴(yán)格落實(shí)信訪工作責(zé)任，加強(qiáng)法治建設(shè)，為建設(shè)智慧、文明、美麗、幸福新遼陽營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。但是另一方面，2018年上半年，遼陽市進(jìn)京非正常上訪多發(fā)、位次全省靠前。這說明在新形勢(shì)下信訪工作中，尤其是法治化進(jìn)程中，也存在著矛盾和問題。

（一）信訪法治化的主要成效

1.貫徹省委決策，領(lǐng)導(dǎo)帶頭部署。2018年以來，遼寧省委書記陳求發(fā)提出五級(jí)書記抓信訪，通過抓書記、書記抓。全力化解信訪存量案件，有效控制新增信訪案件。遼陽市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視，積極采取各種有效措施，狠抓貫徹落實(shí)。一是市委書記率先垂范，親歷親為抓好落實(shí)工作。省電視電話會(huì)議召開的第二天，市委書記王鳳波就組織召開市委常委擴(kuò)大會(huì)議，聽取工作匯報(bào)，對(duì)做好貫徹落實(shí)工作進(jìn)行安排部署。二是市委常委、副市長(zhǎng)親自進(jìn)行包片包線，進(jìn)一步推動(dòng)了信訪工作扎實(shí)有序開展。7名市委常委包保7個(gè)縣（市）區(qū)，指導(dǎo)督促各地區(qū)做好信訪工作。市政府8名副市長(zhǎng)和法院院長(zhǎng)包線，協(xié)調(diào)指導(dǎo)督促相關(guān)部門做好分管領(lǐng)域信訪案件化解工作。三是市信訪工作聯(lián)席會(huì)議及時(shí)進(jìn)行調(diào)度，有效化解疑難信訪問題。市委每半個(gè)月召開信訪工作聯(lián)席會(huì)議，分析形勢(shì)，研究案件，安排部署具體工作。四是縣、鄉(xiāng)、村黨組織書記和市直部門主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)真負(fù)責(zé)，全力做好貫徹落實(shí)工作。各基層黨組織書記結(jié)合各自實(shí)際情況，制定工作方案，明確工作任務(wù)，全力抓好工作落實(shí)。全市上下形成層層明確工作任務(wù)、層層傳導(dǎo)工作壓力、層層抓好工作落實(shí)良好局面。

2制定行動(dòng)計(jì)劃，依法處置存量。市信訪工作聯(lián)席會(huì)議結(jié)合市信訪工作實(shí)際，認(rèn)真研究遼陽市信訪矛盾減存控增三年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，明確工作目標(biāo)、工作步驟和具體措施。提交市委常委會(huì)議研究討論后，以市委、市政府文件印發(fā)了《遼陽市信訪矛盾減存控增三年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》、《關(guān)于落實(shí)“五級(jí)書記抓信訪”要求的通知》及《遼陽市化解共性信訪問題的方案》等文件。經(jīng)過認(rèn)真甄別，對(duì)省交辦的1207件信訪存量案件逐一落實(shí)包案領(lǐng)導(dǎo)，印發(fā)了減存控增案件臺(tái)賬，進(jìn)一步落實(shí)了案件化解責(zé)任。上半年，遼陽市共化解省交辦存量案件308件，已完成全年任務(wù)的51%。對(duì)省交辦案件中的重點(diǎn)疑難信訪案件，市縣兩級(jí)信訪部門及時(shí)啟動(dòng)專家評(píng)審，邀請(qǐng)法律專家進(jìn)行調(diào)查論證，出具明確的答復(fù)意見，并及時(shí)答復(fù)上訪人，防止案件久拖不決，上訪人久訪不止。對(duì)重點(diǎn)涉法涉訴問題，通過“六加一”平臺(tái)，組織相關(guān)單位認(rèn)真進(jìn)行論證，研究解決問題辦法。有效整合律師資源，依法按政策對(duì)一些特殊問題進(jìn)行議訪，推動(dòng)問題解決。

3.依法分類處理，打造“陽光信訪”。強(qiáng)化各級(jí)有權(quán)處理行政機(jī)關(guān)的職能作用，按照國(guó)家、省有關(guān)要求，列出各部門受理信訪問題清單，督促各部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)高質(zhì)量辦理人民群眾信訪訴求，做到“件件有著落，件件有回音”。著力加強(qiáng)信訪工作信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息全錄入、業(yè)務(wù)全流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)全生成、辦理全公開。方便群眾通過互聯(lián)網(wǎng)反映問題、查詢辦理結(jié)果、進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，不僅讓群眾感受到網(wǎng)上信訪快捷、方便，還讓群眾公認(rèn)網(wǎng)上信訪管用、好用，努力減少群眾到各級(jí)政府走訪和越級(jí)上訪。建立分級(jí)分層調(diào)處機(jī)制，按照群眾訴求由易到難的程度，分別由信訪大廳、本級(jí)信訪工作聯(lián)席會(huì)議、本級(jí)黨委政府分級(jí)進(jìn)行調(diào)處，全力推動(dòng)“事要解決”，防止初訪變重訪、重訪變積案。

4.依法加強(qiáng)督檢，推動(dòng)工作落實(shí)。2018年6月中旬，由市信訪工作聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立3個(gè)督導(dǎo)組，深入各縣（市）區(qū)，對(duì)信訪矛盾減存控增攻堅(jiān)行動(dòng)和依法整治信訪秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)開展情況進(jìn)行督查，推動(dòng)各項(xiàng)工作扎實(shí)深入開展。市信訪局堅(jiān)持每月召開信訪工作會(huì)議，聽取各縣（市）區(qū)和市直相關(guān)部門工作情況匯報(bào)，對(duì)下步工作提出具體工作意見。市信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室堅(jiān)持每半個(gè)月印發(fā)通報(bào)，通報(bào)各縣（市）區(qū)和市直相關(guān)部門存量案件化解情況，并將通報(bào)直接發(fā)給各縣（市）區(qū)委書記和市直部門一把手，有效促進(jìn)化解工作開展。

5.強(qiáng)化源頭化解，推進(jìn)基層信訪。推進(jìn)矛盾糾紛多元化解體系建設(shè)，搞好行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解的聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)。借助市委開展“五包五促”活動(dòng)，做到力量下沉、抓好基層，推進(jìn)黨員干部包穩(wěn)定促和諧工作。將“五級(jí)書記抓信訪”的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），集中力量做好抓基層、打基礎(chǔ)工作，努力實(shí)現(xiàn)小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、難事不出縣。

（二）信訪法治化面臨的問題

1.信訪法治化壓力依然存在。數(shù)字顯示，2018年，雖然遼陽市信訪總量較去年有下降趨勢(shì)，但上半年進(jìn)京上訪量有上升趨勢(shì)，這固然與全國(guó)性會(huì)議召開次數(shù)多有關(guān)，但也反映出了當(dāng)前遼陽市信訪工作壓力比較大。個(gè)別上訪者上訪時(shí)間長(zhǎng)，頻次多，重復(fù)上訪，有涉法涉訴及歷史遺留問題，甚至個(gè)別上訪者已經(jīng)經(jīng)過三級(jí)復(fù)核，信訪終結(jié)。上訪時(shí)間較為敏感，法律意識(shí)薄弱，年齡偏大，易輕信他人鼓動(dòng)，從而導(dǎo)致其上訪行為脫離理性軌道。

2、法律制度不健全。土地征用、房屋拆遷補(bǔ)償政策滯后，強(qiáng)拆情況在遼陽市并不多見，主要問題是拆遷和移民安置補(bǔ)償不合理、由于建設(shè)規(guī)劃問題造成居民不能正?；剡w、企業(yè)改制中對(duì)員工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)偷?，如我區(qū)鞍鋼弓長(zhǎng)嶺礦山公司主輔分離，將教育劃歸地方，當(dāng)時(shí)的離退休職工因礦山離退休金高而拒絕劃歸地方，行政事業(yè)工資調(diào)整后，地方工資高于礦山工資，就開始上訪要求歸地方。還有環(huán)境污染問題引發(fā)大面積矛盾，如弓長(zhǎng)嶺區(qū)的礦山公司露天礦排水問題和二球團(tuán)粉塵排放問題都曾引起所在村民的大面積上訪，封堵廠區(qū)作業(yè)道路等。

3.部分干部群眾法律意識(shí)淡薄。這種現(xiàn)象首先表現(xiàn)在部分信訪干部中。我國(guó)法治化水平同過去相比有了明顯提高，但是由于長(zhǎng)期受封建文化、官場(chǎng)陋習(xí)的影響，人治觀念在部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中依然存在，認(rèn)為依法預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不如人治手段來得快，所以做出以權(quán)壓法，甚至殉私枉法的事，嚴(yán)重影響社會(huì)矛盾的化解。有些領(lǐng)導(dǎo)干部還習(xí)慣于把自己凌駕于法律和人民之上，只把法律看作是治理群眾的工具，覺得自己可以不受法律約束，其結(jié)果就是當(dāng)法律對(duì)自己有利時(shí)就用，對(duì)自己不利時(shí)就不用，這種思想嚴(yán)重偏離了法治精神，是官本位思想的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，它不利于從公平公正的角度依法處理信訪問題，甚至還會(huì)引起群眾的反感，激化社會(huì)矛盾。其次，從群眾角度看，法律意識(shí)淡薄也普遍存在。調(diào)查問卷顯示，只有37%的群眾了解或者比較了解所需相關(guān)法律，這導(dǎo)致在遇到矛盾糾紛時(shí)，部分人首先想到的是通過找關(guān)系、找路子來解決，而不是通過法律。這類人的特點(diǎn)是文化知識(shí)較少，不相信政府人員解釋，或者容易聽信他人錯(cuò)誤意見，溝通不暢。

4.群眾信訪不信法思想依然存在。調(diào)查問卷顯示，對(duì)于“如何解決信訪問題”的回答，有63%的人選擇上訪，只有32%的人選擇走法律途徑，還有部分人不清楚。信訪制度是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主制度，信訪作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的一種特有方式在推進(jìn)改革開放，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，甚至在過去某個(gè)特殊時(shí)期成了化解社會(huì)矛盾的主渠道。但弊端就是給部分上訪群眾造成了“信訪不信法”的誤解，認(rèn)為只有上訪才能更快更好地給自己帶來利益，這也引發(fā)了一定的社會(huì)問題。這種信訪不信法的思想忽略了用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會(huì)矛盾這個(gè)應(yīng)有主渠道作用的發(fā)揮，偏離了信訪的法治化道路，無形中增加了信訪壓力。群眾信訪不信法的主要的原因有：部分政府部門處理問題急功近利，存在息事寧人的心態(tài)；司法部門公信力不夠，群眾不相信司法機(jī)關(guān)；走訴訟途徑費(fèi)時(shí)費(fèi)成本；法律意識(shí)薄弱，懼怕法律程序等。尤其是部分上訪群眾對(duì)司法認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為司法不公，自己沒有錢權(quán)交易就得不到公平對(duì)待，甚至無端猜測(cè)對(duì)方當(dāng)事人或許給法官有什么好處，使自己吃了虧，只有不斷上訪，向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求，才有可能為自己爭(zhēng)取到公平，這類動(dòng)機(jī)是上訪者“信訪不信法”比較普遍心態(tài)。還有，由于基層院整體司法技能不高，程序公正意識(shí)不強(qiáng)，司法過程可能會(huì)出現(xiàn)瑕疵，甚至有的司法文書不規(guī)范，錯(cuò)別字出現(xiàn)，表述不完整等原因，使當(dāng)事人總能在司法文書或司法程序中找到他們認(rèn)為的司法不公，給當(dāng)事人留下了司法不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目趯?shí)，導(dǎo)致當(dāng)事人“信訪不信法”。

5.執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作存在不足。遼陽市目前正在扎實(shí)推進(jìn)信訪法治化建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)的意見》和遼寧省實(shí)施意見，針對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的客觀實(shí)際，近年來一直在調(diào)整，并在市信訪局設(shè)立辦事服務(wù)大廳，各信訪重點(diǎn)單位都設(shè)有辦事處。但在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些執(zhí)法部門之間職責(zé)重復(fù)不清，部門間缺乏配合甚至多頭執(zhí)法；還有個(gè)別部門選擇性執(zhí)法，趨利避責(zé)，最終導(dǎo)致拖延，辦事效率低下；一些基層執(zhí)法人員的法治觀念和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，工作被動(dòng)，存在消極執(zhí)法現(xiàn)象；部分執(zhí)法人員對(duì)法律、法規(guī)和方針政策理解消化的不夠，業(yè)務(wù)不精，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中存在偏差；部分信訪工作人員法律意識(shí)淡薄，重人情關(guān)系，輕法律法規(guī)，把個(gè)人的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)凌駕于法律之上，甚至以執(zhí)法名義謀取私利；在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過程中面對(duì)突發(fā)狀況準(zhǔn)備不足，缺乏有效應(yīng)對(duì)與處置能力；部分執(zhí)法部門的個(gè)別腐敗行為在群眾中造成了惡劣影響，弱化了公信力，加深了信訪工作的難度。

6.法治工作隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。遼陽市在市、縣兩級(jí)制定了配套工作措施，推進(jìn)訪訴分離、依法分類處理信訪訴求、依法逐級(jí)走訪等重點(diǎn)工作，完善了矛盾糾紛多元化解機(jī)制，強(qiáng)調(diào)源頭化解。但客觀上。遼陽市法治隊(duì)伍建設(shè)與當(dāng)前的信訪要求還有差距，尤其是基層法治隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平有待于進(jìn)一步提高?；鶎拥姆煞?wù)機(jī)構(gòu)從數(shù)量上還是質(zhì)量上都有待完善，基層法院由于法官數(shù)量嚴(yán)重不足導(dǎo)致壓力大、效率低，由于引進(jìn)培養(yǎng)及提高法官待遇等方面的政策同其他地區(qū)比沒有優(yōu)勢(shì)，因此引進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)人才困難，目前基層人民調(diào)解員隊(duì)伍多數(shù)是兼職或志愿者，缺少專職調(diào)解員，并且基層調(diào)解員普遍調(diào)解方法滯后，更多的是采用說教的方式，缺乏專業(yè)法律知識(shí)，對(duì)于新問題往往力不從心，不能適應(yīng)“基層信訪法治化”、“源頭化解”的現(xiàn)實(shí)需要。

三、推進(jìn)信訪法治化的路徑選擇

2018年5月16日，遼寧省“五級(jí)書記抓信訪”推動(dòng)信訪矛盾減存控增工作電視電話會(huì)議召開。省委書記陳求發(fā)指出，近年來.省委、省政府積極解決信訪問題，重視信訪工作，取得了較好成績(jī)，全省信訪總量連年下降、信訪形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，同全國(guó)其他地區(qū)一樣，面對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)情況，遼寧省遼陽市信訪工作仍存在著問題和不足，必須匯聚各方力量，推進(jìn)信訪法治化進(jìn)程，努力化解社會(huì)矛盾。

（一）依法源頭管控信訪問題

源頭治理是解決好信訪問題的關(guān)鍵。在推進(jìn)信訪法治化的過程中，應(yīng)該依法管控源頭，努力實(shí)現(xiàn)小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、難事不出縣。

1.群眾層面，要在基層普及法律知識(shí)。當(dāng)前，越級(jí)上訪、群體訪、纏訪、鬧訪和節(jié)日訪等非法信訪的形式的存在原因之一，就是基層群眾的法律意識(shí)淡薄。信訪治理法治化的前提就是廣大人民群眾必須知法、懂法，然后才有可能用法、守法。在法律知識(shí)、法律意識(shí)提高的前提下，才有可能運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身權(quán)益，進(jìn)而有效解決社會(huì)矛盾。一方面要宣傳法律知識(shí)，運(yùn)用法律救濟(jì)權(quán)利。要運(yùn)用官方媒體、社會(huì)團(tuán)體、公益宣傳、微信等各種渠道向全社會(huì)廣泛宣傳法律，營(yíng)造良好的法治氛圍，使之成為化解糾紛和的一個(gè)重要方式。另一方面要大力宣傳信訪法律法規(guī)及其相關(guān)知識(shí)，以“第一村書記”、“五包五促”等活動(dòng)為契機(jī)，宣傳普及信訪方面的法律，組織律師專家團(tuán)隊(duì)到基層宣講，讓人民群眾了解通過信訪實(shí)行權(quán)利救濟(jì)的法定程序，引導(dǎo)權(quán)利受損的上訪者通過正常的信訪程序依法表達(dá)訴求，真正讓法治思維和法治方式成為解決信訪問題的主導(dǎo)。還要在信訪干部和工作人員中加強(qiáng)學(xué)習(xí)，信訪工作人員不單單是信訪問題的解決者，還應(yīng)該是信訪法律的傳承者。

2.信訪機(jī)構(gòu)方面，要把工作深入基層。一方面要做實(shí)做細(xì)矛盾糾紛排查化解。各級(jí)黨委、政府和市直相關(guān)部門要緊緊圍繞本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)反映強(qiáng)烈的突出問題、重大政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況和可能引發(fā)群體性事件的不穩(wěn)定因素，深入開展排查，全面摸清底數(shù)，嚴(yán)格落實(shí)化解、疏導(dǎo)和就地穩(wěn)控責(zé)任，盡可能把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)?、化解在萌芽狀態(tài)。另一方面是要及時(shí)就地化解初信初訪案件。按照屬地管理、誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，嚴(yán)格落實(shí)首接首辦制度，對(duì)群眾反映的問題要及時(shí)受理，及時(shí)化解，把問題解決在初始階段，堅(jiān)決防止新矛盾轉(zhuǎn)化為老案件。對(duì)新增信訪問題尤其是集體上訪問題，在及時(shí)處置、盡快消化的同時(shí)，要查明成訪原因和相關(guān)責(zé)任，有問題的要進(jìn)行責(zé)任倒查。最后，要做好共性信訪問題的調(diào)研。發(fā)揚(yáng)敢于啃硬骨頭的精神，對(duì)省里明確的共性信訪問題要認(rèn)真調(diào)研、摸清底情，依據(jù)省直相關(guān)部門出臺(tái)的政策，力爭(zhēng)解決一批多年來未解決的信訪問題。

（二）依法辦理信訪案件

信訪法治化必然要求在處理信訪問題過程中要依法而行。

1.要依法受理信訪事項(xiàng)。各級(jí)黨政信訪工作機(jī)構(gòu)要圍繞國(guó)務(wù)院《信訪條例》《市信訪矛盾減存控增三年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于落實(shí)“五級(jí)書記抓信訪”要求的通知》及《市化解共性信訪問題的方案》等文件，嚴(yán)格依法受理職責(zé)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，不推諉、敷衍、拖延，牢固樹立群眾進(jìn)了門，就是一家人的工作理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，熱情、文明、耐心、周到地做好接待工作。圍繞群眾訴求，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，爭(zhēng)取協(xié)調(diào)解決到位。建立市政府領(lǐng)導(dǎo)接訪日制度，每周安排好政府領(lǐng)導(dǎo)接待工作，

2.要依法辦理信訪事項(xiàng)。貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)的意見》和遼寧省實(shí)施意見，市、縣兩級(jí)制定配套工作措施，繼續(xù)推進(jìn)訪訴分離、依法分類處理信訪訴求、依法逐級(jí)走訪等重點(diǎn)工作，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，堅(jiān)持法治宣傳與依法處置并重，堅(jiān)持以“匠級(jí)書記抓信訪”為統(tǒng)領(lǐng)，以信訪矛盾減存控增三年攻堅(jiān)臺(tái)賬為重點(diǎn)，按照化解率達(dá)50%的年度目標(biāo)要求，組織攻堅(jiān)，逐案銷號(hào)，確保完成工作任務(wù)。市、縣兩級(jí)信訪工作聯(lián)席會(huì)議和信訪局要認(rèn)真履行組織部署、協(xié)調(diào)調(diào)度、推動(dòng)落實(shí)的工作職責(zé)，對(duì)重點(diǎn)疑難信訪案件和工作中遇到的問題，及時(shí)召集有關(guān)部門研究解決、加強(qiáng)通報(bào)問責(zé)，信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室實(shí)行每半個(gè)月一通報(bào)制度，排名通報(bào)各縣（市）區(qū)和市直相關(guān)部門案件辦理情況。對(duì)工作進(jìn)展緩慢的地區(qū)和單位責(zé)任人，要進(jìn)行通報(bào)和約淡。

3.要依法協(xié)調(diào)、督促信訪事項(xiàng)的落實(shí)解決。堅(jiān)持集中督查與日常督查相結(jié)合，重點(diǎn)檢查各縣（市）區(qū)和市直相關(guān)部門信訪矛盾減存控增攻堅(jiān)行動(dòng)和依法整治信訪秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)推進(jìn)情況，各級(jí)書記履職情況、存量案件辦理情況和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題化解情況等。每月召開工作會(huì)議進(jìn)行調(diào)度，查找問題，有針對(duì)性地制定對(duì)策措施。進(jìn)一步完善網(wǎng)上全程監(jiān)督的信訪事項(xiàng)受理辦理機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理、復(fù)查復(fù)核、督查督辦等各環(huán)節(jié)，完善信訪業(yè)務(wù)制度體系，組織開展信訪基礎(chǔ)業(yè)務(wù)自查和督導(dǎo)檢查，切實(shí)糾正不認(rèn)真不規(guī)范問題。

（三）加大法治教育宣傳力度

信訪法治化的難點(diǎn)就是沒有形成信訪法治氛嗣。因此，必須加大法治教育宣傳力度，形成信訪法治環(huán)境和氛隔。

1.各級(jí)宣傳部門應(yīng)做好法律常識(shí)的宣傳、普及工作。利用黨員教育實(shí)踐活動(dòng)入戶宣傳法律常識(shí)，利用重大節(jié)日節(jié)點(diǎn)組織學(xué)習(xí)，抓住重點(diǎn)，充分利用電視臺(tái)、報(bào)紙、IPTV網(wǎng)絡(luò)、微信平臺(tái)等渠道，采取通俗易懂、靈活多樣的宣傳手法.增強(qiáng)宣傳普及的有效性。尤其是社區(qū)、村委會(huì)等各級(jí)基層黨組織，重點(diǎn)做好對(duì)管轄區(qū)群眾依法信訪基本常識(shí)的宣傳教育工作，深入調(diào)研，了解群眾的需求和疑問，針對(duì)性的將相關(guān)法律宣傳到位。

2.各級(jí)公安部門，重點(diǎn)做好對(duì)上訪群眾尤其是“非訪”群眾遵紀(jì)守法的宣傳教育和依法信訪的疏導(dǎo)斛惑工作。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和結(jié)果看，公安人員對(duì)上訪群眾進(jìn)行法治宣傳教育對(duì)于遵紀(jì)守法、依法上訪的效果是比較好的。當(dāng)然，對(duì)于違法上訪的行為，也應(yīng)該堅(jiān)持“有違法、必懲處”，起到符示宣傳作用。各級(jí)公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮依法治訪的主體作用，對(duì)極端事件等五類行為，堅(jiān)決依法處置，以起到震懾作用。

3.各級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)，尤其是信訪局，更要做好對(duì)信訪群眾信訪常識(shí)和依法信訪知識(shí)的宣傳教育工作。信訪局是直接負(fù)責(zé)受理、辦理信訪事項(xiàng)的，相關(guān)工作人員在依法依規(guī)受理處理信訪案件的同時(shí)，也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)信訪群眾的法治宣傳和教育，尤其是信訪常識(shí)和依法信訪的宣傳、普及，要讓信訪群眾了解相關(guān)的法律是是什么、應(yīng)不應(yīng)該上訪、程序是否合理、什么事可以信訪、什么事應(yīng)走司法渠道、應(yīng)該找哪一級(jí)相應(yīng)組織反映等等。要充分利用和發(fā)揮群眾信訪服務(wù)中心所設(shè)立律師咨詢窗口、律師接待室提高信訪群眾的法律知識(shí)、增強(qiáng)信訪群眾的法治觀念和依法信訪的意識(shí)。

（四）建設(shè)信訪法治人才隊(duì)伍

習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)黨委要關(guān)心、支持、愛護(hù)信訪干部，建設(shè)一支對(duì)黨忠誠(chéng)可靠、恪守為民之責(zé)、善做群眾工作的高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍，不斷開創(chuàng)信訪工作新局面”。選好人、用好人，是信訪法治化的重要抓手。

1.加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。一是加強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的隊(duì)伍學(xué)習(xí)。充分利用黨校、干部學(xué)院等教育資源，要定期舉行干部培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，掌握各種法律法規(guī)及其政策，增強(qiáng)運(yùn)用法律法規(guī)化解糾紛能力。二是加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)行業(yè)務(wù)比賽、引進(jìn)高端人才，提高辦案質(zhì)量，提高司法的公信力。三是加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)信訪群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理不滿意時(shí)，信訪部門及其工作人員的能力對(duì)于問題的解決尤為重要。信訪工作人員要通過學(xué)習(xí)，提高信訪隊(duì)伍的應(yīng)急處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力和依法處理問題的能力等。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，組織典型案件授課，組織老同志講解分析典型案件，達(dá)到以案講法，以老帶新的目的，讓每一位信訪系統(tǒng)的干部交流經(jīng)驗(yàn)得失，相互借鑒，促進(jìn)群眾工作能力的共同提高，推進(jìn)信訪法治化。

2.加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉。選派青年干部到市信訪局工作，讓更多的年輕干部熟悉社會(huì)情況、懂得社會(huì)管理、善做群眾工作，能經(jīng)受復(fù)雜環(huán)境的考驗(yàn)。組織全系統(tǒng)信訪工作人員輪崗，適時(shí)調(diào)整信訪人員，讓更多的人了解信訪，參與信訪工作。在接訪、辦信、督辦等具體工作中接受鍛煉。組織信訪工作人員帶著問題走到接訪一線，通過參加接訪勸訪、旁聽專題研判會(huì)、撰寫信訪事項(xiàng)辦理報(bào)告，調(diào)動(dòng)干部分析解決問題的積極性和主動(dòng)性，提升基層信訪干部隊(duì)伍法治能力，并給予符合提任條件的干部予以提拔重用。這樣，在理論與實(shí)踐結(jié)合的過程中，既增強(qiáng)了信訪局的干部力量，又拓寬了干部培養(yǎng)渠道，還從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度加強(qiáng)了全局信訪工作，推進(jìn)信訪法治化進(jìn)程。

結(jié)束語

黨的十九大宣告，新時(shí)代條件下我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，面對(duì)新形勢(shì)和新矛盾，需要回答好信訪工作的重大時(shí)代課題。各級(jí)黨委、政府和全體黨員干部要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，深入研究，用于創(chuàng)新，尊重法律權(quán)威，充分運(yùn)用法治思維和法治方式開展信訪工作，讓信訪工作在法治框架下運(yùn)行，助力法治中國(guó)建設(shè)。