優(yōu)化失業(yè)保險功能的探析

張曉婷

摘要：如今，我國失業(yè)保險制度隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已然達(dá)到了相對完善的水平，其不僅能夠有效保障職工的基本生活需求，還能在很大程度上確保社會的和平與穩(wěn)定，對提高社會就業(yè)率有極大的幫助。然而，隨著城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，失業(yè)呈現(xiàn)出了新的特點，現(xiàn)有的制度已不能滿足新形勢的需要，失業(yè)保險要由生活救助功能為主向促進(jìn)就業(yè)功能為主轉(zhuǎn)變。保障人們的基本生活是其最為基礎(chǔ)的一項功能。而促進(jìn)就業(yè)才是失業(yè)保險的根本目的。文章從中國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀出發(fā)，分析目前失業(yè)保險存在的問題，并提出進(jìn)一步優(yōu)化失業(yè)保險功能的建議，期望相關(guān)的專家能進(jìn)行更深入的研究，充分發(fā)揮失業(yè)保險的三大功能。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)預(yù)防失業(yè)保障生活

一、引言

我國的失業(yè)保險制度始于1986年7月試運行的待業(yè)保險，1999年《失業(yè)保險條例》出臺后，正式建立失業(yè)保險制度。而在2011年，我國才正式開始實行《社會保險法》，社會保險體系也得以建立。盡管該保險制度已經(jīng)逐步完善，但和其他幾種社會保險相比較，仍然是弱項。起源早，但是發(fā)展速度慢，其功能已不能適應(yīng)新形勢的需要，在覆蓋面，統(tǒng)籌層級，繳費政策和待遇享受政策等方面存在著不足。

二、存在的問題

首先，覆蓋范圍小。失業(yè)保險覆蓋面小。流動性和失業(yè)風(fēng)險較大的人群都被排除在外。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動力市場發(fā)生著變化，就業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)出多樣化。短期工、·臨時工、自由擇業(yè)者、創(chuàng)業(yè)者等靈活就業(yè)人員流動性大，崗位、工作時間、收入都不固定，還有一些人員流動頻繁的企業(yè)，他們之間的勞動關(guān)系不固定，對失業(yè)保險的認(rèn)識不夠，被失業(yè)保險制度忽略，這些都違背了制度的公平公正，沒有體現(xiàn)出社會保障的普惠性。而將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍將產(chǎn)生一系列問題。首要的困難在于這個群體的就業(yè)、失業(yè)狀態(tài)難以定義和監(jiān)測。其次是就業(yè)較為靈活的社會人群繳費水平不高，期限短，但面臨的失業(yè)風(fēng)險卻很高，與工作穩(wěn)定的參保人員相比較，存在一定程度的不公平性，會影響參保單位和人們的積極性，對基金收支造成一定影響。因此需要對現(xiàn)行的參保政策和經(jīng)辦流程進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。

其次，現(xiàn)行統(tǒng)籌層次低。隨著國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，城市化進(jìn)程也在持續(xù)推進(jìn)，社會就業(yè)人口逐年遞增，勞動力市場競爭愈發(fā)激烈，人們所承受的失業(yè)壓力明顯比以往更大，這對我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度來說，無疑是一大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行統(tǒng)籌層次是以市級為單位，由于各地區(qū)、各省之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致在失業(yè)基金的統(tǒng)籌和使用上存在較大差異?；鸾y(tǒng)籌的層次不高，再加上管理的過度分散，會導(dǎo)致一系列問題的爆發(fā)。一是基金結(jié)余的地域差異顯著，比如結(jié)余較多的地區(qū)，基金得不到合理利用，基金結(jié)余較低或無法收支平衡的地區(qū)，失業(yè)基金只有有限的支付能力，無法保障失業(yè)者的基本生活。二是不利于資源的有效聚集，導(dǎo)致基金的承受能力相對較弱.無法抵御一定范圍內(nèi)的失業(yè)風(fēng)險，特別是經(jīng)濟(jì)顯著下滑和大規(guī)模的失業(yè)風(fēng)險。三是影響著統(tǒng)籌區(qū)域外失業(yè)保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接，不利于勞動力的自由流動。

第三，繳費制度不合理。目前繳納失業(yè)保險金。不同企業(yè)都是根據(jù)政府確定的最低繳納數(shù)額，按照統(tǒng)一比例繳納，不考慮參保企業(yè)的實際狀況，也不考慮各企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)狀況和職工工資差異，看似公平合理，實際上完全背離了公平與效率的原則。而另外一些勞動關(guān)系固定。收入較高的單位，因為失業(yè)風(fēng)險小，享受失業(yè)待遇的幾率低，不愿意繳納失業(yè)保險，比如我國很多地區(qū)，事業(yè)單位的失業(yè)保險都沒有列入當(dāng)?shù)氐呢斦A(yù)算。而另外一些經(jīng)營狀況不太好的企業(yè)往往以各種方式拖欠、拒繳失業(yè)保險費，主要就是因為這種繳費政策脫離實際，沒有考慮到各企業(yè)的實際，必然影響人們的參保積極性。

第四，失業(yè)保險待遇期限長，標(biāo)準(zhǔn)低，失業(yè)保險支出結(jié)構(gòu)失衡。我國失業(yè)保險待遇的領(lǐng)取時間最長為24個月，與其他國家相比，領(lǐng)取期限過長，容易使失業(yè)者產(chǎn)生惰性，不努力去尋找新工作，增加失業(yè)者不就業(yè)的道德風(fēng)險，同時失業(yè)保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)雖高于城鎮(zhèn)居民的最低生活保障，卻低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，很難維持失業(yè)者的基本生活，違背了保生活的基本功能。另一方面，在失業(yè)保險支出中，失業(yè)保險金，醫(yī)療保險費所占比重過大，同時基金收入大于支出，存在過多結(jié)余，失業(yè)保險金沒有得到有效利用，促就業(yè)和防失業(yè)的功能沒有得到充分發(fā)揮，這一問題已經(jīng)引起了社會各界的關(guān)注。

第五，經(jīng)辦管理體系設(shè)置不合理，信息化程度低。我國的失業(yè)保險管理工作仍存在一些問題。第一，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，職能和職責(zé)不明確。各地對失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)沒有明確規(guī)定，管理上重疊交叉，工作效率低。二是經(jīng)辦流程不統(tǒng)一。各地失業(yè)保險政策不統(tǒng)一，經(jīng)辦流程上也存在差異，在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中存在諸多問題。失業(yè)保險作為社會保險的五大險種之一，在轉(zhuǎn)接過程中不能同其他保險一起轉(zhuǎn)移，這是失業(yè)保險制度自身和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分設(shè)造成的。三是信息化建設(shè)相對較低。當(dāng)前失業(yè)保險信息化的程度落后于其他社會保險的信息化進(jìn)度，不利于失業(yè)保險功能的發(fā)揮，也不符合“五險合一”的要求。

三、對策建議

現(xiàn)行失業(yè)保險制度起步較晚，與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展明顯滯后，盡管參保人數(shù)每年都在增長，待遇水平以及基金支出的范圍也向著更好的方向發(fā)展，但是促就業(yè)、防失業(yè)功能不能充分發(fā)揮。失業(yè)保險功能三位一體，不能局限于生活救助。不能停留在保障失業(yè)人員基本生活的水平上，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐源倬蜆I(yè)功能為主。通過擴(kuò)大覆蓋面，實行有差別的繳費機(jī)制，改革待遇水平，擴(kuò)大支付范圍等措施，來緩解新時代的就業(yè)矛盾。

首先，擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)政策的實際情況，我國應(yīng)擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的失業(yè)保險制度。尤其是將具有最大失業(yè)風(fēng)險的靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍，可借鑒基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，為靈活就業(yè)人員設(shè)計個人賬戶，參保期間有結(jié)余的失業(yè)保險金，可以在退休后轉(zhuǎn)入基本養(yǎng)老保險的個人賬戶。在具體實施過程中，要加強(qiáng)對非法領(lǐng)取失業(yè)保險金行為的處罰。

其次，提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次，完善失業(yè)保險經(jīng)辦體制。提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次有利于保持政策的統(tǒng)一性，保障參保人員的合法權(quán)益，更有利于加強(qiáng)失業(yè)保險的調(diào)劑功能，提高失業(yè)保險抵御風(fēng)險的能力。第一，統(tǒng)一各地區(qū)失業(yè)保險的剛性標(biāo)準(zhǔn)，如參保條件、待遇享受條件、經(jīng)辦流程、風(fēng)險控制等經(jīng)辦制度。關(guān)系轉(zhuǎn)接時要簡化手續(xù)，提高服務(wù)效率。第二，強(qiáng)化失業(yè)保險的信息系統(tǒng)建設(shè)，提升該制度的可行性及實效性。以便為市級統(tǒng)籌的地區(qū)向省級統(tǒng)籌發(fā)展提供先決條件，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

第三，實行有差別的繳費制度，建立個人繳費賬戶。參照工傷保險的繳費政策，根據(jù)某地區(qū)勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營狀況。以及失業(yè)率變動的具體影響因素，制定有差別的失業(yè)保險行業(yè)費率繳費機(jī)制。不同的行業(yè)按照不同的比例繳納失業(yè)保險費，同時各統(tǒng)籌地區(qū)可以在國家批準(zhǔn)的幅度內(nèi)根據(jù)其本地區(qū)基金狀況確定具體的費率，以解決各地區(qū)基金結(jié)余不平衡、發(fā)達(dá)地區(qū)基金結(jié)余量大的問題。失業(yè)保險費的征收分為兩種：一是單位繳費；二是個人繳費，但目前沒有確立個人繳費賬戶。失業(yè)保險的個人繳費賬戶一旦建立，參保對象就能明確其保險費用的繳納情況、失業(yè)以后可以享受的待遇，可在一定程度上強(qiáng)化人們的參保繳費意識。同時制定個人賬戶返還制度，針對部分繳納失業(yè)保險費已經(jīng)累計到一定年限，且在退休之前尚未享受過相應(yīng)待遇的參保人員，可將其個人賬戶部分與利息一起轉(zhuǎn)入基本養(yǎng)老保險賬戶，以促進(jìn)其穩(wěn)定就業(yè)。

第四，縮短失業(yè)金領(lǐng)取期限，提高失業(yè)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)考慮失業(yè)者的多種需求，如就業(yè)年齡、收入水平和家庭負(fù)擔(dān)，并制定和失業(yè)前工資掛鉤的失業(yè)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，同時縮短失業(yè)金領(lǐng)取期限，制定隨時間遞減的領(lǐng)取制度。隨著領(lǐng)取時間的增加，失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)降低，這樣既可以保證失業(yè)者及其家庭一段時間內(nèi)的基本生活，又可以促使他們盡快去勞動力市場尋找新工作，避免失業(yè)者形成過度依賴。有條件的地區(qū)還可以采用“一次性”發(fā)放的方式來鼓勵失業(yè)金領(lǐng)取人員創(chuàng)業(yè)，將未領(lǐng)完的失業(yè)保險金一次性發(fā)給他們，激勵失業(yè)人員自主就業(yè)。

第五，調(diào)整失業(yè)保險支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大失業(yè)保險支付范圍。通過立法來進(jìn)一步增加失業(yè)保險基金中的特定項目補(bǔ)貼，目的是為了促進(jìn)就業(yè)，預(yù)防失業(yè)，如用于職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、技能鑒定、社會保險、穩(wěn)定崗位、創(chuàng)造公益性崗位以及異地就業(yè)等，將支出項目予以規(guī)范化。同時必須重視培訓(xùn)質(zhì)量和就業(yè)服務(wù)質(zhì)量，使基金支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整真正實現(xiàn)促就業(yè)、防失業(yè)，增強(qiáng)失業(yè)保險制度的活力。

第六，完善失業(yè)動態(tài)監(jiān)測，健全失業(yè)預(yù)防和調(diào)控機(jī)制。首先，必須堅持失業(yè)動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)收集，擴(kuò)大監(jiān)測企業(yè)的范圍，以此掌握區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)和企業(yè)的崗位流失情況，為政府判斷就業(yè)形勢，實施失業(yè)預(yù)防和調(diào)控提供數(shù)據(jù)支持。二是將失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警上升為制度安排，納入失業(yè)保險基金支出。三要及時統(tǒng)計各地區(qū)、各行業(yè)、各勞動群體的失業(yè)數(shù)據(jù)，設(shè)定科學(xué)的失業(yè)預(yù)警線，建立健全全國性的失業(yè)信息管理平臺，在社會可承受范圍內(nèi)控制失業(yè)。保持就業(yè)穩(wěn)定，

四、結(jié)語

失業(yè)代表著舊的勞動關(guān)系的結(jié)束，關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與秩序的穩(wěn)定，失業(yè)保險作為唯一一種針對失業(yè)者設(shè)立的社會保險，促進(jìn)新的勞動關(guān)系的建立，維護(hù)和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。如何優(yōu)化其功能一直是社會保障領(lǐng)域的熱點問題，關(guān)鍵要有效利用失業(yè)保險基金。最終實現(xiàn)失業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。各級政府要提高認(rèn)識，據(jù)實決策，不斷完善失業(yè)保險制度，發(fā)揮三位一體的功能。積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)生活中的失業(yè)風(fēng)險。