土地配置下的耕地質(zhì)量優(yōu)化研究

任欣

【摘要】耕地作為農(nóng)業(yè)的重要依托，其財產(chǎn)屬性和資源屬性都帶來巨大的保障和利益。而我國擁有廣袤土地的同時，多樣化的地形集合給耕地帶來的原生性短板。同時，在不斷經(jīng)濟發(fā)展下耕地工業(yè)化的頻繁出現(xiàn)，以及追求更耕種質(zhì)量下對耕地“強壓”甚至大量化肥的使用使得耕地污染加重、質(zhì)量驟減。因此，建議建立耕地生態(tài)補償體系、增加耕種技術支持、控制化肥的使用、并建立跟蹤和監(jiān)督制度以達到優(yōu)化耕地質(zhì)量的目的。

【關鍵詞】耕地污染 優(yōu)化配置 耕地質(zhì)量

我國以“資源大國”享譽世界的同時也擔負了“人口大國”的稱號。早在12年就有“中國用世界百分之五的土地養(yǎng)活了世界百分之二十的人口”的說法。但在此“驕傲”之后，更應反思：一方面，一天僅吃兩頓飯的“養(yǎng)活”、每天喝稀粥、吃野菜、干土豆的“養(yǎng)活”不乏存在;而另一方面，隨著城市化的進程和工業(yè)的發(fā)展，更加大了對耕地的占用和破壞，在原有耕地質(zhì)量不佳下，更是加重了耕地污染，使得耕地成為愈來愈不可忽視的問題。耕地作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎，也亟待優(yōu)化土地資源配置下構建質(zhì)量改善機制。

一、耕地的現(xiàn)實問題

耕地考察包含但不限于對耕地的量和質(zhì)兩個方面。但我國耕地不論在量上還是質(zhì)上都不容樂觀。在社會發(fā)展的要求和工業(yè)化的進程下，我國耕地不論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都有嚴重的問題。總的來說，我國耕地數(shù)量下降、耕地的質(zhì)量總體偏低、耕地所承載的生態(tài)作用被輕視都成為耕地的制約。

（一）耕地總量不足

在耕地的“量”上，對于我國遠遠不足。雖然我國國土面積位于世界前列，但地形復雜，真正的“耕地面積”卻占少數(shù)，同時又背負著我國龐大的人口基數(shù)，尤其在社會發(fā)展中對耕地的占用更成為壓力。在目前減少的耕地中，建設用地，包括違法建設用地對土地的占用比重較大，耕地數(shù)量的下降，危及農(nóng)業(yè)發(fā)展之根本。由于工業(yè)化的蓬勃發(fā)展和城市的不斷擴張，大量耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。雖然有補償?shù)恼?，但對于土地本身而言，其總量是不可增長的，而工業(yè)和發(fā)展對于土地的要求又是不斷增加的，因此，從理論上和實際上都無法發(fā)到真正的占補平衡。

但由于土地本身的質(zhì)量分層，農(nóng)業(yè)耕地對土地的需求和工業(yè)或城市化對土地的需求在一定程度上是相似的，即平緩的要求。這就決定了土地不可能同時滿足耕地和工業(yè)化或城市化的要求。因此，隨著社會的逐步發(fā)展，對土地要求的進一步增加，耕地的數(shù)量也會逐漸減少，也造就了耕地的根本問題。

（二）耕地污染嚴重

社會和工業(yè)的發(fā)展帶來的不僅僅是對耕地是“占用”，還有對耕地的污染。工業(yè)的發(fā)展過程中，各種產(chǎn)品的生成和加工往往伴隨著污染的增加。當然，生活污染亦不可忽視。磷等有害元素隨著污染物滲入土地，破壞尤其耕地的結構;不可回收垃圾填埋后的分解成分成為土壤天敵;而固體、液體廢棄物的排放，也對土壤本身的成分造成破壞而對耕地造成污染。影響耕地質(zhì)量的同時也隨著生物鏈危及人體。

而在另一方面，人口的壓力下對農(nóng)作物帶來更高的要求。而土地“量”的一定下催生了化肥的使用。耕地靠“肥料”等人工方式提收成已不鮮見，雖然在短期內(nèi)化肥造成了“高產(chǎn)”，但長久以來農(nóng)業(yè)上引以為傲的“黑土地”也逐漸失去了原有的肥力，成為肥料適用的新“基地”。化肥的污染也是嚴重而不可逆的——不僅是倒伏的出現(xiàn)，化肥的過量施用也使莊稼抗病蟲能力下降，隨之農(nóng)藥的使用增加，影響了食品安全。更甚，肥料量超過土壤的保持能力時，就會流入周圍的水中，形成農(nóng)業(yè)面源污染、造成水體富營養(yǎng)化，導致藻類滋生，過量的肥料還會滲入20米以內(nèi)的淺層地下水中，使得地下水硝酸鹽含量增加，繼而破壞水環(huán)境。而這些化肥在土地上的作用，造成的土地板結等問題在長久看來亦是一筆巨大的損失。

（三）土地配置缺陷

土地作為基礎性的稀缺資源，其配置是否合理對經(jīng)濟運行與發(fā)展自然影響巨大。在我國目前制度下，當前各地方競相以更低價格供給土地以吸引工業(yè)企業(yè)，并不計環(huán)境成本的競爭，形成低成本制造業(yè)，從而導致過度投資。這種發(fā)展模式極易導致經(jīng)濟結構失衡，也不可持續(xù)。從長期來看，耕地質(zhì)量將最終取決于耕地的本底自然質(zhì)量，自然質(zhì)量在土地質(zhì)量中具有主導作用。同時，補償更不足以體現(xiàn)土地的市場價值，而且具體的征收行為也不需要代議機關的授權，在征收權濫用的背后更是帶來土地問題。

二、我國對耕地的保護現(xiàn)狀

（一）我國對耕地的保護

我國法律對于耕地的保護主要分散于《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律之中，對于土地的使用上規(guī)定，我國對耕地實行特殊的保護，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。并經(jīng)過期限未適用，依法收歸集體或國家所有。

總體來看，我國對耕地的保護主要可以分為三個方面：土地用途管制制度，即確定使用條件、以用途利用土地;耕地總量的動態(tài)平衡和占補平衡制度，即耕地數(shù)量的動態(tài)平衡和耕地占補平衡制度為主的保障耕地總量平衡的制度;基本農(nóng)田保護制度，從農(nóng)田的劃定、保護和監(jiān)督三方面出發(fā)對基本農(nóng)田實施保護。

在對其保護方面，我們還處于“探索”階段。從最初1999年實施的退耕還林的試點，到2010年7月，蘇州《關于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》，再到2016年6月，國家推出《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》都對耕地保護打開了大門。

（二）制度缺陷

雖然我國耕地保護體系已可見于制度中，但其內(nèi)容散落于各個部門法也顯得分布散亂。從保護手段角度來看，這種保護體系多依賴行政法律而漠視經(jīng)濟手段。在耕地的保護制度上，有土地用途管制、基本農(nóng)田保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補平衡等制度，但在耕地質(zhì)量保護上大都沒有直接涉足。在耕地質(zhì)量得不到保障的同時，一方面在耕地被占用、被損害致使耕地沒有辦法發(fā)揮或完全發(fā)揮原有效用之時，受損者沒有得到及時有效的補償;而另一方面長此以往社會尤其農(nóng)民對耕地失去信心，耕地的使用也將成為一個新的問題一更甚，在社會大眾在對耕地失望、默然之下，耕地被放棄，農(nóng)產(chǎn)品也會受到打擊，從而危害不可忽視的社會問題。

三、對我國對耕地保護的建議

耕地的保護具有地域性，但國外的經(jīng)驗也有值得借鑒的價值。橫向比較，各國的耕地保護制度基本上國外都將公眾參與與民主決策、政府主導、企業(yè)參與相融合，我國的耕地保護也應該在動態(tài)機制下注重多方參與的納入。

（一）優(yōu)化土地資源配置

耕地的根本問題是資源其作為資源屬性的配置問題。保護耕地也應把耕地保護布局優(yōu)化作為保護耕地質(zhì)量的重要手段，對不同區(qū)域的耕地功能布局進行統(tǒng)籌考慮，結合不同區(qū)域耕地功能需求的不同充分顯化耕地價值，提高耕地保護積極性。同時，根據(jù)不同區(qū)域地形特點和涵養(yǎng)價值對其進行區(qū)分，以劃定農(nóng)轉(zhuǎn)非的禁區(qū)。

（二）對耕種的技術支持

對于耕地的使用，應該迎合耕地本身的性質(zhì)和肥力。科學耕種才能保耕地的長期有效使用。對耕地和農(nóng)業(yè)進行技術上指導也至關重要。如，建立地區(qū)專家組，對當?shù)馗剡M行研究并進行指導，輪耕輪作的實施緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境尖銳矛盾，特別是在重金屬污染區(qū)進行休耕，可以提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在保障耕地效用的同時用科技手段提高耕地收益。同時，也鼓勵綠色技術的開發(fā)和應用，對耕地生態(tài)進行保護。

（三）對化肥等污染排放的限制

化肥的過渡使用是造成耕地質(zhì)量問題的重要原因。因此，一方面在耕種的環(huán)節(jié)對耕地化肥使用量進行檢測和控制，鼓勵農(nóng)民少使用、合理使用化肥;另一方面，對化肥生產(chǎn)進行控制。減少化肥的生產(chǎn)，亦對生產(chǎn)的化肥進行不斷的提升以減少化肥使用對耕地造成的傷害，

（四）對耕地生態(tài)補償體系的建立

鑒于對耕地破壞的現(xiàn)狀，耕地生態(tài)補償體系的建立無疑為是其保障。以我國耕地現(xiàn)狀為主，結合國外的耕地生態(tài)補償機制，我國的耕地生態(tài)補償體系應包含補償主體（包括受益者、購買者、破壞者以及政府等）、補償對象、補償標準和監(jiān)督程序四個方面。在補償對象上納入將耕地生態(tài)補償中的受損者，在補償標準應考量補償方式、標準和補償資金來源的角度并不局限于經(jīng)濟的補償，可以在此同時增加政策支持。

同時，也應建立需要監(jiān)督和保證。對于耕地補償?shù)膶嵤┻^程和后續(xù)結果進行專門的監(jiān)督，并鼓勵公眾進行檢舉。通過監(jiān)督的方式盡可能的保證耕地的補償過程公平、公正、公開。對耕地經(jīng)濟補償?shù)膶嵤┻M行跟蹤，確保利益受損者得到耕地的生態(tài)補償。對執(zhí)法機關進行監(jiān)督，相關措施的作出進行公布，并建立相對人的救濟措施。

結論

耕地是糧食安全的基礎，耕地的質(zhì)量對糧食安全的影響是我們考慮的最重要的目標。中國人多地少的基本國情，人均耕地面積不足世界平均水平的1/3的境地下耕地的稀缺性也注定了耕地的養(yǎng)育功能、空間承載功能、生態(tài)服務功能和文化功能等多功能特性的重要角色。在當今我國耕地問題嚴峻的背景之下，亟待建立健全中國耕地生態(tài)補償機制，行之有效地將經(jīng)濟、科學、發(fā)展與耕地聯(lián)系起來以達到改善耕地環(huán)境質(zhì)量，保護國家糧食安全的目的。