對“空殼社”清理中“規(guī)范辦社”的認識

馬彥麗 何蘇嬌

與純粹的“空殼社”相比，更重要的是促進合作社的規(guī)范發(fā)展。現(xiàn)在，造成中國農民專業(yè)合作社發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)象是多重原因造成的，非常復雜，可能還需要大量的研究，以逐步形成共識，加以改進。本文僅提出判斷合作社是否規(guī)范的標準和常見的掩飾不規(guī)范的做法，希望引起注意，助力中國的農民專業(yè)合作社持續(xù)健康發(fā)展。

2019年3月，中央農村工作領導小組辦公室、農業(yè)農村部等11部門聯(lián)合印發(fā)了《開展農民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案》，提出清理整頓六類合作社，這一行動回應了長期以來學術界和實踐中人們對合作社發(fā)展質量問題的關切，可謂恰逢其時。

清理整頓“空殼社”十分必要

截至2018年9月底，在工商部門注冊的農民專業(yè)合作社總量達到213.8 萬家，入社農戶突破1 億戶，約占承包農戶總量的48.5%。然而，合作社數(shù)量的激增一直伴隨著學界對合作社質量的質疑。關于“空殼社”的占比，有“三個三分之一，四六開（倒）、三七開、二八開”等不同說法。苑鵬研究員認為，“空殼社”的存在導致農民專業(yè)合作社的社會形象及政府的公信力受損。事實上，除了合作社形象和政府公信力受損，不規(guī)范的合作社充斥業(yè)內，還會擠占運行規(guī)范的合作社的發(fā)展空間。特別是在政府通過多渠道的優(yōu)惠政策支持合作社發(fā)展的背景下，錯誤的示范導致農民專業(yè)合作組織整體的生態(tài)惡化，產生劣幣驅逐良幣效應。

有學者將合作社類比投資者所有的企業(yè)，認為既然從無清理空殼企業(yè)之說，也沒有必要清理“空殼合作社”。但實際上合作社和企業(yè)有著本質的不同。首先，投資者所有的企業(yè)不享受合作社特殊的稅收優(yōu)惠。如美國的合作社可以享受單一稅收，中國在2008年發(fā)布了《財政部國家稅務總局關于農民專業(yè)合作社有關稅收政策的通知》，規(guī)定了特殊的優(yōu)惠政策。其次，合作社作為弱者的聯(lián)合體還享有多種政府扶持資金。這里并不是說投資者所有的企業(yè)不享受政府補貼，政府補貼有多元目標，例如技術研發(fā)、環(huán)保、產業(yè)升級、出口補貼、國企補貼等，但是合作社受財政扶持的主要理由是在此之外的。由于合作社被認為是弱者的聯(lián)合體，完成了本應由政府擔負的某些功能，如促進農業(yè)發(fā)展、提供某些公共產品和服務、具有益貧性等。因此，扶持是有條件的，不能滿足上述條件就應該正本清源。

相比“空殼社”更需重視合作社的“異化”問題

根據(jù)《方案》，要清理整頓的合作社包括六類，可以分為三種情況。第二和第三種情況（無實質性生產經營活動；因經營不善停止運行）的特征是無生產、不運行，是真正意義上的“空殼社”；第四條到第六條涉及違規(guī)和違法活動，包括涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金；群眾舉報的違法違規(guī)線索；從事非法金融活動，如變相高息攬儲、高利放貸和冒用銀行名義運營等，無論是否空殼社均應治理，不單是“空殼社”的問題；而第一條“無農民成員實際參與”，應該是強調合作社的不規(guī)范問題，農民未參與、被參與或參與極少。雖然有“度“的不同，但共同的特征是合作社由大股東控制，對合作社表現(xiàn)出茫然和漠然。

相比“空殼社”，異化的合作社的示范效應更加糟糕。這一類本來不是合作社，但是將自己包裝成合作社以獲取更多的優(yōu)惠政策。一個組織往往同時擁有幾個牌子，如龍頭企業(yè)、家庭農場、專業(yè)大戶以及合作社等，以方便隨時站隊，爭取國家的優(yōu)惠政策。“大股東控股普遍，而普通社員受益不多”說的正是這類合作社。從后果看，不但壓制了真正的合作社的發(fā)展空間，而且對政府扶持政策的合法性提出挑戰(zhàn)。例如，由于此類合作社的益貧性很弱，很難保證黨的十八屆三中全會《決定》提出的“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社、允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護、允許合作社開展信用合作”“三個允許”的正當性。此外，這類合作社本身也存在較大的隱患，其必須以合作社的面目來包裝自己，而后又在所謂一系列的規(guī)范政策下承擔某些政策風險和財務風險。例如，一些公司領辦的合作社為了突出合作社的固定資本、流動資產規(guī)模，把公司的資產記入合作社，為了所謂的規(guī)范，把本來掛名的合作社社員的賬戶要做“實”，假如相關主體主張權利，會非常尷尬。

將“所有者與惠顧者同一”作為合作社是否規(guī)范的底線

判斷一個組織是否為合作社，應該基于“所有者與惠顧者同一”這一底線。所謂“傳統(tǒng)”（或經典）的合作社雖然越來越少，但并非不存在，這里的重點是如何認定什么是“傳統(tǒng)的”的合作社。如果照搬“羅虛代爾”原則或國際合作社聯(lián)盟的原則，“傳統(tǒng)的”合作社肯定是不存在的，但是恐怕沒人會這樣想。國際上合作社判定的標準一直在發(fā)生變化，作為一種章程自治的組織，實踐中很難找到兩個制度一模一樣的合作社，對中國農民合作社的苛責更無必要。但從根本上看，合作社的本質是社員所有、社員控制和社員受益，與此相適應，社員的經濟參與（出資）、民主控制和按惠顧額返還盈余是合作社的核心原則，符合上述原則就是合作社。要執(zhí)行上述原則，前提是“所有者和惠顧者同一”。雖然近幾十年來西方出現(xiàn)了比例合作社、新一代合作社等新的合作社類型，一些合作社在發(fā)展中引入外部資本，實行了封閉的社員資格制度，在一定程度上突破了“一人一票”，也不再是全部按惠顧額返還盈余，但合作社的底線沒有變，只有所有者就是使用合作社的這些人，才能保障合作社的本質。

常見的掩飾合作社不規(guī)范的幾個做法

中國的農民專業(yè)合作社是如何一邊“異化”又一邊發(fā)展的呢？在合作社自我宣傳以及一些官方的文件中，經?？吹健懊裰鞴芾砗谩⒔洕鷮嵙^強、服務成效明顯、產品質量安全”云云，與學者們對合作社異化程度的評價對照，似乎大家描述的不是同一個對象。原因在于為了滿足法律要求以期獲得相應的政府扶持，合作社往往用似是而非的文字包裝自己，有意或無意地模糊一些概念。調研發(fā)現(xiàn)，合作社常用以下手段和表述方法來掩蓋自身的表里不一。

第一，合作社社員資格邊界模糊。潘勁研究員曾經提到，中國的合作社往往釆用雙重標準：在尋求政府資助、爭取項目以及應付各種考核時，合作社會盡可能擴展自己的成員邊界，以獲得“帶動農戶數(shù)”的最高評分，但凡與其交易的農戶都成了合作社成員；而在涉及成員權益方面，例如在分享盈余以及量化政府補助時，合作社又盡可能縮小其成員邊界，往往以持股成員或核心成員甚至少數(shù)發(fā)起人為基數(shù)，以減少利益外溢。在社員邊界模糊的背后是社員的虛假參與問題。筆者在對一系列蔬菜合作社的調研中發(fā)現(xiàn)，相當比例的農戶并不知道（或不認為）自己是合作社的社員。按政策需求確定社員的數(shù)目還體現(xiàn)在示范社的評比中。由于農業(yè)部牽頭發(fā)布的《國家農民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》中將國家級示范社的社員數(shù)設定為最少100個，因此我們看到的許多有志于示范社評比的合作社的社員數(shù)都剛好在100個以上，也是一個有趣的現(xiàn)象。

第二，用“N 個統(tǒng)一”模糊社員參與不夠的現(xiàn)實。合作社通常宣稱自己提供多項服務，實現(xiàn)所謂的“N個統(tǒng)一”，如統(tǒng)一供種、統(tǒng)一購買生產資料、統(tǒng)一技術服務、統(tǒng)一生產標準、統(tǒng)一市場銷售、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一加工等，實現(xiàn)了為農戶服務的目標。實際上，一些學者的研究發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)合作社的服務功能主要集中在淺層的信息服務和偶爾的技術培訓，購買、銷售的統(tǒng)一程度還很低，社員并不特別依賴合作社的銷售渠道，也沒有特別的忠誠度。由于中國的農產品質量追溯系統(tǒng)還不健全，所謂的統(tǒng)一生產標準在很多合作社還停留在字面上。的確，有很多合作社都注冊了自己的商標、品牌，甚至有綠色產品、無公害產品的認證，問題是大多數(shù)品牌知名度低，難以維護，很難帶來產品溢價，與合作社的社員參與程度也沒有直接的關系。

第三，模糊“二次返利”的概念?！岸畏道保ɑ蚧蓊櫡颠€）體現(xiàn)著合作社的質性底線。惠顧返還體現(xiàn)了對弱小成員利益的保護，鼓勵成員關注合作社的可持續(xù)發(fā)展，有助于形成利益共享、風險共擔的機制，是保護成員經濟利益的制度基礎，偏離惠顧返還原則會使合作社公司化。然而，實踐中一些合作社將優(yōu)惠的生產資料價格和產品銷售價格、以優(yōu)惠價格提供的技術和服務、地租、雇工工資等與二次返利混淆，提出合作社實行保底分紅、一次讓利與二次返利相結合等提法，但實際上有意無意模糊了二次返利的本質，包裝合作社已經異化的事實。

在合作社經營中，地租、雇工工資顯而易見屬于成本，無需多論。所謂的“保底分紅”則是迎合了意識形態(tài)中保障農民收入的需求，但實際上，一個小小的合作社在自然風險和市場風險面前是無力保底的。農戶如果不承擔風險，而又要求分紅也不合邏輯。在實踐中，合作社與社員的交易常常是隨行就市，同時用似有若無的微小分紅迎合政策的需求，營造為社員服務的幻象。

所謂“一次讓利”也存在理論上的根本缺陷以及實踐中不能落實的雙重問題。實踐中，由于普遍存在的成員邊界模糊問題，“搭便車”會使所謂的“一次讓利”難以實現(xiàn)。這里可以根據(jù)對社員產品的質量要求分兩種情況：假定合作社以高于市場的價格收購沒有特別質量要求的產品（例如要達到無公害或有機標準），會引致社員及非社員的大量交售，不僅成本巨大而且沒有必要；假定產品有特殊要求，所謂的一次返利可以看做對特殊質量要求的溢價，其本質上還是市場交易行為。任大鵬、于欣慧（2015）提到，“一次讓利”就像是一塊面紗，使弱小成員關注了眼前利益，卻遮蔽了他們本該得到的更多合作社后續(xù)經營的利益。

第四，混淆領辦企業(yè)、合作社和社員的資產和收入。合作社的資產和收入歸屬不清。一些由農業(yè)企業(yè)領辦的合作社將企業(yè)的資產與合作社的資產混淆，聲稱有上千萬元、上億元的固定資產，但實際上真正屬于合作社的資產非常有限。一些合作社將社員自己的固定資產算作合作社的資產，例如某蔬菜合作社，在計算合作社的固定資產時，將社員的蔬菜大棚計算在內。一些合作社夸大其注冊資金或股金，一些合作社將社員擁有的生產設施（例如果樹、魚塘、土地、蔬菜大棚等）作價入股。但是，所有的參與者心知肚明，這些資產不能對合作社的債務負責，也不作為盈余分配的依據(jù)，沒有現(xiàn)實意義。在銷售收入方面也有同樣的問題，一些合作社將領辦企業(yè)的銷售收入以及社員自身的銷售收入與合作社的銷售收入混為一談，夸大了合作社的經營業(yè)績。

混淆領辦企業(yè)、合作社和社員的資產和收入與模糊社員資格的邊界目的是一樣的：通過擴大資產規(guī)模和營業(yè)收入來迎合政府的規(guī)模偏好，在真正涉及利益和資產所有權確認的時候再采用另外一套計算標準。其負面效果是犧牲合作社財務會計制度的規(guī)范性，將其置于灰色地帶。

第五，用難以證實的數(shù)據(jù)夸大合作社的服務成效。在合作社服務成效的宣傳上，一個很大的問題是不嚴謹，用難以證實的數(shù)據(jù)夸大合作社的服務成效。例如一些合作社宣稱實行統(tǒng)一購買和統(tǒng)一銷售，推行統(tǒng)一的生產標準，但與實際調研的結果大相徑庭。在合作社的情況介紹中，常?？梢钥吹胶献魃鐚嶋H帶動多少農戶，并使社員增收多少。但實際上，除非進行針對社員的詳盡調研，否則上述數(shù)據(jù)無據(jù)可考。廖小靜等（2016）基于廣泛調研的研究發(fā)現(xiàn)，合作社對普通成員生產和收入的促進作用十分有限，而由于成員異質性，核心成員受益程度普遍高于其他角色的農戶，更是證實了上述論斷。

概括起來，與純粹的“空殼社”相比，更重要的是促進合作社的規(guī)范發(fā)展。本文僅提出判斷合作社是否規(guī)范的標準和常見的掩飾不規(guī)范的做法，但是中國農民專業(yè)合作社發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)象是多重原因造成的，非常復雜，可能還需要大量的研究，以逐步形成共識，加以改進。希望中國的農民專業(yè)合作社能夠持續(xù)健康發(fā)展。