試論民國政府（北京）時(shí)期的財(cái)政危機(jī)及其影響

侯婧

摘要：1911年辛亥革命摧毀了清王朝的統(tǒng)治，結(jié)束了兩千多年的封建統(tǒng)治時(shí)期。1912年中華民國成立，然而革命的勝利果實(shí)被袁世凱取得，但同時(shí)他繼承了清王朝遺留下的財(cái)政爛攤子。舊制崩潰，新制未建，財(cái)政體系更是完全不存在，新成立的北京政府面臨著巨大的財(cái)政危機(jī)。本文主要從民國北京政府時(shí)期的財(cái)政支出和財(cái)政收入的表現(xiàn)談起，繼而從造成財(cái)政危機(jī)的三大原因，即龐大的軍事支出、地方強(qiáng)于中央和面臨的巨大內(nèi)外債務(wù)，來分析其造成的影響。

關(guān)鍵詞：民國;北京政府;財(cái)政危機(jī);影響

一、龐大的財(cái)政支出

民國初年財(cái)政部發(fā)表的《述近日財(cái)政大勢(shì)致各省文》中，對(duì)民初的財(cái)政狀況有所概括：“國務(wù)萬億，非財(cái)莫屬。自共和肇基，本部成立，迄今瞬將兩載，財(cái)政苛窘，中外皆知?！笨梢钥闯?，北京政府在這個(gè)時(shí)候財(cái)政之窘境。償還前清政府留下的巨額債務(wù)，使北京政府的財(cái)政面臨巨大壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，甲午戰(zhàn)爭后清政府向外所借賠款達(dá)三億余兩，庚子賠款中還有白銀十億兩（包括利息）?！把筚r各款，積欠累累，計(jì)賠款一項(xiàng)，上年結(jié)欠二百萬鎊，而洋款之過期及屆期者，共五百九十余萬鎊。各省歷欠外債又二百八十七萬鎊。共欠英金有一千一百萬鎊之多”。除了償還前清政府的賠款外，軍費(fèi)支出是財(cái)政支出的另一大宗。在民國北京政府的全部財(cái)政支出中，軍事費(fèi)用占比逐年增加，袁世凱死后地方軍閥混戰(zhàn)狀況甚堪，使軍事財(cái)政支出日趨嚴(yán)重，在1912-1923年期間軍費(fèi)占比分別為33.8%、41.86%、64%，數(shù)據(jù)記載這時(shí)期軍費(fèi)最多達(dá)3億元至6億元。

二、枯竭的財(cái)政收入

清末民初，各省處于獨(dú)立狀態(tài)，作為中央財(cái)政一大收入的解款喪失了來源。袁世凱當(dāng)政時(shí)期，使用武力加強(qiáng)中央集權(quán)，讓地方恢復(fù)解款。1913-1915年間，各地解款占派款款數(shù)額逐年增加，分別為17%、47%和54%。但從1916年袁世凱復(fù)辟失敗，各地軍閥已有割據(jù)之勢(shì)，到袁世凱死后，地方和中央的勢(shì)力可謂此消彼長，因此各地向中央上繳的解款數(shù)額也趨于消亡。

太平天國起義以之后，地方以鎮(zhèn)壓太平軍為由，大量截留往中央上繳的田賦稅收。后因清政府命各省分擔(dān)巨額的庚子賠款，使得地方政府可以自行籌款。至此，地方漸漸掌握了田賦附加的權(quán)力。到了民國初期，政局動(dòng)亂，地方軍閥更加張狂地截留田賦，田賦在中央財(cái)政收入中的重要性也漸漸消失。此時(shí)北京政府的田賦收入急劇下降，但各省的田賦收入大幅上升，田賦已變成地方財(cái)政收入的一大重要來源，北京政府甚至出現(xiàn)了地方財(cái)政強(qiáng)于中央財(cái)政的現(xiàn)象。

自清末起，關(guān)稅多次被充作外債的擔(dān)保，且由于條約限制，西方列強(qiáng)獲取了對(duì)關(guān)稅的管理和支配。而對(duì)于民國政府來說，只能得小部分的“關(guān)余”，即扣除外債本息及管理費(fèi)之后剩余的那部分關(guān)稅的。后來北京政府又將關(guān)余作為抵押用來發(fā)行內(nèi)債，到1919年關(guān)稅已成了一個(gè)看得見摸不著的東西，民國政府失去這一大重要的財(cái)政來源。

由于動(dòng)蕩的局面，各地鹽務(wù)機(jī)關(guān)也面臨癱瘓，導(dǎo)致鹽銷量大幅減少，從而導(dǎo)致民國初期的北京政府大幅降低鹽稅收入。另在“善后大借款”中鹽稅同樣被抵押給五國銀行，“引出無數(shù)之外人，代我主持鹽政收支之權(quán)，浸假又因其他借款抵押之牽涉，反賓為主，并償債余款（即鹽余）亦須外人代為支配，依國際法意義解釋，幾與共管財(cái)政無異”，自此我國鹽稅主權(quán)徹底喪失。另外，各地也大肆截留鹽稅，截留額從鹽稅實(shí)收額的10%-30%、最后甚至到50%。而北京政府的鹽量年均收額約為鹽稅收入的40%左右。

綜上可觀，民國北京政府統(tǒng)治時(shí)期財(cái)政狀況堪憂，幾乎一直處于入不敷出的財(cái)政狀態(tài)。這樣的財(cái)政窘狀一直在持續(xù)中且一直在困擾著民國北京政府。

三、財(cái)政危機(jī)的成因分析

（一）軍事支配財(cái)政

民國北京政府統(tǒng)治時(shí)期戰(zhàn)火連綿，各地軍閥戰(zhàn)爭不斷，1911-1928年十六年間竟發(fā)生多達(dá)幾百次的大小戰(zhàn)爭。為了各自利益，北洋軍閥與革命黨之間、軍閥內(nèi)部各派系之間，發(fā)動(dòng)的各種戰(zhàn)爭必然需要有大量的軍隊(duì)參加。民國建立十年內(nèi)，國內(nèi)軍隊(duì)人數(shù)急劇增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國三年國內(nèi)陸軍約有45萬人，民國七年軍隊(duì)增加到85萬人，到民國八年則有138萬人。軍人數(shù)量的大幅增加，導(dǎo)致武器彈藥的消耗也隨之增加，軍費(fèi)開支也就大幅度上漲。

1910年清政府軍費(fèi)支出約為1.2億元，到民國時(shí)期1918年為2.03億元，1925年軍費(fèi)支出達(dá)6億元，1927年達(dá)7億元，是清末軍費(fèi)支出的6倍之多。而軍費(fèi)支出是所有財(cái)政支出中最大項(xiàng)目，1912年占34%，1919年占42%，1923年占64%，可見民國北京政府的軍費(fèi)支出額度之高。軍事用費(fèi)龐大是北京政府統(tǒng)治期間始終沒有擺脫的一大財(cái)政困境，也是貫穿整個(gè)民國時(shí)期的一大財(cái)政危機(jī)。

（二）地方強(qiáng)于中央

民國時(shí)期連年戰(zhàn)亂，使得中央對(duì)地方的控制越來越弱，尤其是北京政府統(tǒng)治時(shí)期，地方形成財(cái)政割據(jù)。袁世凱統(tǒng)治時(shí)期，用武力獲得中央集權(quán)，各地財(cái)政曾一度被中央管轄。但袁死后，北京政府的財(cái)政狀況愈益惡化。1916年4月，袁世凱復(fù)辟失敗，繼任的各屆政府更加無力控制地方軍閥，軍閥割據(jù)狀態(tài)下的財(cái)政狀況更加混亂。中央財(cái)政的主導(dǎo)地位不復(fù)存在，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)當(dāng)然是必然現(xiàn)象。

另外北京政府財(cái)政嚴(yán)重依賴帝國主義列強(qiáng)，在國內(nèi)開銀行發(fā)紙幣，將經(jīng)濟(jì)援助作為政權(quán)建立的基礎(chǔ)，產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟(jì)的雙重危機(jī)。

（三）面臨巨額債務(wù)

清朝末年的窘困財(cái)政局面被北京政府一并繼承。南京臨時(shí)政府成立時(shí)曾向各國宣布，負(fù)責(zé)償還前清政府所欠的所有條款，而當(dāng)時(shí)所欠的外債數(shù)目達(dá)1200萬英鎊。

為解決前清遺留的外債和維持龐大的軍費(fèi)支出，北京政府只能繼續(xù)走清政府的老路，借債度日。尤其是1918年北京政府與五國銀行簽訂的“善后大借款”金額達(dá)2500萬英鎊，北京政府又將鹽稅、關(guān)稅當(dāng)作擔(dān)保，使得喪失了鹽稅和關(guān)稅這兩大財(cái)政收入。后又有“西原借款”，金額達(dá)1.08億日元，且其中大部分借款被用于彌補(bǔ)財(cái)政虧空上。北京政府統(tǒng)治期間沒有一年不借外債，舊債未清，新債又舉，這樣的惡性循環(huán)造就了債務(wù)無法如期償還，新舊債務(wù)累計(jì)相加。濫借外債的同時(shí)，北京政府還發(fā)行國內(nèi)公債。善后大借款之后一年，二次革命爆發(fā)，1914年國內(nèi)公債局成立。之后公債發(fā)行年年不斷，而且公債種類和內(nèi)容極為復(fù)雜，數(shù)額極為巨大，前后總額達(dá)到6億元之多。除了依靠濫借外債，增發(fā)內(nèi)債之外，北京政府為了維持財(cái)政來源的另一舉措就是不斷增加苛捐雜稅，使農(nóng)業(yè)、工商業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞。

四、民國北京政府財(cái)政困境的影響

無論是晚清政府、南京臨時(shí)政府還是北京政府，對(duì)他們來說，財(cái)政支出平衡是取得勝利必不可少的物質(zhì)保障。財(cái)政危機(jī)得不到解決，任何革命都不會(huì)取得勝利。當(dāng)然這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)性質(zhì)密不可分，半殖民地半封建社會(huì)的特殊性質(zhì)使得北京政府的統(tǒng)治者，不斷為了彼此的個(gè)人利益發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，增加軍事消耗。另一方面又使得他們面對(duì)西方資本主義的入侵時(shí)，無法做出抵抗，且不得不做出低三下四的依賴。總體來說，民國北京政府統(tǒng)治時(shí)期，中央財(cái)政來源的衰退、龐大的軍費(fèi)支出、屈辱性的對(duì)外借款、惡性對(duì)內(nèi)發(fā)行公債以及不算增加的苛捐雜稅等財(cái)政危機(jī)帶來的影響，均嚴(yán)重阻礙了民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展。也使北京政府統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重流失，最終使其政治統(tǒng)治合法性逐漸消失，成為帝國主義、封建主義最反動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系的代表，因而最后走向滅亡。

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