全球治理與中國視野

裘援平。圖/中新

全球治理是全球化的時代之問，是關(guān)乎世界和平與發(fā)展未來的重大命題。在處于大變局中的當今世界，更是迫切需要國際社會共同思考、聚力推動的首要議程。

全球治理理念與實踐從哪里來向哪里去？面臨什么機遇和挑戰(zhàn)？中國如何看待和參與全球治理？我有以下三方面的思考。

全球治理理念與實踐的發(fā)展

國家主義主導(dǎo)的國際治理思想與實踐的演繹有三個里程碑：第一個里程碑，是威斯特伐利亞體系的建立。雖然關(guān)于世界的人類理想淵源久遠，但國際治理思想還是應(yīng)該追溯到“國際法之父”格勞休斯，他提出用國際條約和國際法律約束國家間關(guān)系，對形成以歐洲國家為主體的近代國際關(guān)系體系，以及以國家主權(quán)原則和國際法為基礎(chǔ)的第一個國際治理體系，即威斯特伐利亞體系產(chǎn)生了重要影響，開啟國際法律治理的先河。

第二個里程碑，是以《國際聯(lián)盟盟約》為核心的凡爾賽——華盛頓體系。雖然由于過于理想化導(dǎo)致舉步維艱，但國際聯(lián)盟作為以多邊協(xié)商取代單邊霸權(quán)的積極探索，作為用國際規(guī)則和國際制度維護世界秩序的重要嘗試，開啟了國際政治安全治理的先河。前兩個國際治理體系，都是在世界“支離破碎”的歷史背景下產(chǎn)生的，都是作為戰(zhàn)爭產(chǎn)物以戰(zhàn)后安排為主建立的，也都是以歐美為中心把世界多數(shù)國家排除在外的。因此，只能算是國際治理體系，而非真正意義上的全球性治理體系。

第三個里程碑，是1945年形成的雅爾塔體系。包括以聯(lián)合國安理會為核心、集體安全為主要內(nèi)容的國際政治安全體系，由國際貨幣基金組織、世界銀行、關(guān)貿(mào)總協(xié)定（后稱世貿(mào)組織）以及后來瓦解的布雷頓森林體系等構(gòu)成的國際經(jīng)濟金融體系;以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)、由國際司法機構(gòu)和國際法及國際規(guī)則等構(gòu)成的國際法律體系等。雅爾塔體系為維護戰(zhàn)后世界和平與發(fā)展發(fā)揮了重要作用，提供了國際秩序支撐，其制度框架延續(xù)至今，聯(lián)合國憲章的宗旨和原則仍然是國際社會成員的基本行為準則。 然而由于雅爾塔體系建立后不久，冷戰(zhàn)風(fēng)云就籠罩了世界，出現(xiàn)美蘇兩大陣營對峙局面，形成世界政治、軍事、經(jīng)濟分而治之的兩極格局，在近半個世紀里，淪為兩個超級大國爭霸的政治平臺。

至于全球治理理念與實踐的發(fā)展，有三個標志性事件。第一個事件，是全球治理理念的提出。1989～1991年，東歐劇變、蘇聯(lián)解體，世界格局在人類歷史上首次以非戰(zhàn)爭方式坍塌，國際體系進入一個緩慢而漸進的轉(zhuǎn)型調(diào)整時期。1990年德國前總理勃朗特前瞻性地提出，各國要適應(yīng)國際體系新走向，共同維護世界和平與發(fā)展，推動國際知名人士于1992年發(fā)起成立“全球治理委員會”，并于1995年聯(lián)合國成立50周年之際發(fā)表《天涯若比鄰》的報告，系統(tǒng)闡述了全球治理的涵義和理念，提出全球安全與治理倡議。應(yīng)該說，這順應(yīng)了當時的世界發(fā)展潮流，即冷戰(zhàn)結(jié)束打破了全球分割分裂局面，需要把世界作為整體加以規(guī)范和管理，開啟當代全球治理理念的先河。

第二個事件，是八國集團的組成。1997年美國、英國、法國、德國、日本、意大利、加拿大七國集團吸納俄羅斯參與，試圖以冷戰(zhàn)后的“大國合作”模式協(xié)調(diào)世界經(jīng)濟與政治問題，使之成為“美國治下”、西方主導(dǎo)的全球治理主要機制。但由于缺乏包容性、代表性和影響力，七國集團也好，八國集團也罷，都淪為坐而論道的“大國俱樂部”。

第三個事件，是二十國集團的設(shè)立。2008年爆發(fā)的國際金融危機，凸顯出全球化發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)新問題，冷戰(zhàn)后盛極一時的“華盛頓共識”黯然失色，原有全球治理體系缺陷和弊端暴露無遺。由發(fā)達國家和新興市場國家等額組成的二十國集團應(yīng)運而生，在化解國際金融危機、協(xié)調(diào)全球宏觀經(jīng)濟、改革國際經(jīng)濟金融機構(gòu)等方面，發(fā)揮了重要作用，成為全球經(jīng)濟治理主要平臺。

近10年來，國際社會為應(yīng)對全球經(jīng)濟危機和人類共同挑戰(zhàn)，在國際、區(qū)域和一系列重要議程上，推動全球治理、區(qū)域治理和領(lǐng)域治理及其機制改革取得一些成效。建立起全球經(jīng)濟治理新架構(gòu)，擴大了聯(lián)合國發(fā)展議程，推進了國際貨幣基金組織和世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革，簽署全球應(yīng)對氣候變化巴黎協(xié)定等。東盟、歐盟、非盟、上海合作組織等地區(qū)組織加強區(qū)域綜合治理，相關(guān)方自愿組合對話解決伊核等熱點問題，金磚國家成為新興大國和南南合作新平臺。凡此種種，都順應(yīng)了世界格局的新變化，在全球治理參與權(quán)、國際規(guī)則制定權(quán)、多邊議題話語權(quán)、發(fā)展利益分享權(quán)等方面，給予發(fā)展中國家和人類共同挑戰(zhàn)更多關(guān)切，推動全球治理從兩極爭霸、西方主導(dǎo)向南北共治方向演進。

全球治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

習(xí)近平主席多次指出，世界正在發(fā)生百年未有之大變局。大變局的核心內(nèi)容和未來走向，都與全球治理密切相關(guān)。

一是科技革命和產(chǎn)業(yè)變革興起。繼以蒸汽技術(shù)為標志的第一次科技革命、以電力技術(shù)為標志的第二次科技革命、以信息技術(shù)為標志的第三次科技革命之后，以信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通訊、人工智能、基因工程、新能源、新材料等技術(shù)集群式發(fā)展為特征的第四次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革興起，呈現(xiàn)出機械化與智能化、信息化和綠色經(jīng)濟融合發(fā)展趨勢，深刻改變著人類生產(chǎn)和生活方式，改變著國力提升方式、國際競爭內(nèi)涵和傳統(tǒng)戰(zhàn)爭形態(tài)，引發(fā)經(jīng)濟、社會和軍事力量革命性增長，成為后金融危機時代綜合國力競爭的決定性因素，對世界格局和國際體系、世界經(jīng)濟和政治版圖、全球治理和國際秩序等產(chǎn)生著重大而深遠的影響。

二是經(jīng)濟全球化在曲折中發(fā)展。在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革牽引下，世界經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟加速整合融合發(fā)展，生產(chǎn)要素在全球統(tǒng)一大市場自由流動并優(yōu)化配置，各國互聯(lián)互通、相互依存、利益交融的“地球村”逐步生成，全球經(jīng)濟社會均衡穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展問題突出，各國國家利益和人類共同利益亟待協(xié)調(diào)平衡。

三是世界多極化進程加快。原有大國繼續(xù)保持優(yōu)勢地位，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家群體性崛起，國際力量總體朝南北均衡方向發(fā)展。區(qū)域跨區(qū)域合作機制疊加，國際和地區(qū)組織更加活躍，跨國企業(yè)、非政府組織、網(wǎng)絡(luò)媒體等非國家行為體影響擴大，國際舞臺上的角色更加多樣。國際機制需要適應(yīng)新興力量上升態(tài)勢，國際權(quán)力必然出現(xiàn)分散化趨勢，少數(shù)國家主宰世界、多數(shù)國家被排除在外的局面難以為繼。

四是全球性挑戰(zhàn)更加多樣。世界整體性發(fā)展和“地球村”的形成，使國際社會面臨更多共同性問題和全球性挑戰(zhàn)，對全球治理有重大而緊迫的需求。經(jīng)濟危機、地緣沖突、恐怖主義、生態(tài)惡化、難民涌動、跨國犯罪、公共衛(wèi)生以及網(wǎng)絡(luò)、能源、糧食安全等威脅挑戰(zhàn)，都不是靠強國之力或獨善其身可以解決的，需要國際社會通力合作加以應(yīng)對，維護人類和平生存與可持續(xù)發(fā)展。

全球化時代、多極化世界、信息化社會面貌顯露，國家主義至上的狹隘性以及原有全球治理機制的代表性、適應(yīng)性和有效性顯然落后于時代，加強全球治理和改革治理體系勢在必行。以二十國集團誕生為起點，國際社會在全球和地區(qū)組織平臺上，通過緊密型或松散型合作機制，推動全球治理從“西方治理”向“共同治理”轉(zhuǎn)變。歐洲、東亞等地區(qū)治理取得一些成功經(jīng)驗，衛(wèi)生防疫、救災(zāi)緝毒、航空海運、邊界管控等領(lǐng)域治理成效顯著，形成多元多樣的地區(qū)和領(lǐng)域治理模式及平臺機制。但總的來看，全球治理受到霸權(quán)強權(quán)羈絆，治理體系存在缺陷，各國地位極不平等，價值利益差異較大，權(quán)力和責(zé)任嚴重失衡，治理主體權(quán)威不夠，治理能力亟待提升，在很多問題上難以形成共識和合力。

特別是美國認為自己在全球治理體系中透支了、受損了，讓其他國家“搭了便車”“占了便宜”，以特立獨行替代認為“吃虧”的國際規(guī)則，用“退群”舉動沖擊主導(dǎo)建立的制度體系，急于擺脫無利可圖的治理義務(wù)，兩年創(chuàng)下退出多邊機制和國際組織的歷史紀錄。例如：先后退出聯(lián)合國教科文組織、人權(quán)理事會、萬國郵政聯(lián)盟，退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定、氣候變化巴黎協(xié)定、伊朗核協(xié)議、《維也納外交關(guān)系公約》涉及國際法院管轄問題議定書，大幅削減對聯(lián)合國巴勒斯坦難民救助機構(gòu)、反恐機制等資助，嚴重影響聯(lián)合國有效運轉(zhuǎn)，造成部分機構(gòu)癱瘓。面對美國單邊主義和保護主義沖擊，世界貿(mào)易組織改革壓力倍增，二十國集團功能和影響下降，全球經(jīng)濟治理均衡化和民主化趨勢停滯。特別是美國停止履行《中導(dǎo)條約》、宣布退出《武器貿(mào)易條約》、不再公布核武器數(shù)量、可能恢復(fù)使用低當量核武器等舉動，撼動維系全球和大國戰(zhàn)略穩(wěn)定的軍控及核裁軍體系，引起國際社會的極大關(guān)注。美國的質(zhì)疑和沖撞，惡化了國際合作氛圍，加劇了全球治理的機制缺失、動力減弱、效能降低，出現(xiàn)失能失序狀態(tài)。

面對全球治理的時代之需，有兩種截然不同的思想理念。

一種是霸權(quán)主導(dǎo)的全球治理理念。以自由主義思想為核心、以“華盛頓共識”為代表、以強權(quán)政治為特征，通過壟斷資本和國際機制在世界范圍推而廣之，為西方“治下”的國際政治、經(jīng)濟、安全秩序提供基礎(chǔ)性支撐，也長期成為重要國際組織和多數(shù)國家的思維定勢和政策取向。而近年來歐美地區(qū)出現(xiàn)的民粹主義思潮，是極端民族主義和極端現(xiàn)實主義結(jié)合的產(chǎn)物，崇尚國家中心主義和本國利益至上，是對全球化背離其初衷的強烈反彈。

另一種是全球化時代的全球治理新理念。2008年爆發(fā)的國際金融危機，使西方模式和“華盛頓共識”受到嚴重質(zhì)疑，傳統(tǒng)國際關(guān)系理論三大學(xué)派在國際形勢變化面前失靈。引發(fā)各國政界和思想界的集體反思，到底什么樣的制度模式、什么樣的國際關(guān)系、什么樣的治理體系更適應(yīng)全球化時代？我們看到，超越傳統(tǒng)意識形態(tài)和制度模式的社會治理、國家治理、區(qū)域治理和全球治理概念被普遍使用，相關(guān)研究成果和實踐探索陸續(xù)推出。習(xí)近平主席提出了“構(gòu)建人類命運共同體”，與此同時，“創(chuàng)建全球社會”“創(chuàng)立全球國際關(guān)系學(xué)” “管理全球公域”等其他全球治理主張也先后出現(xiàn)。2019年世界經(jīng)濟達沃斯論壇年會以“全球化4.0：打造第四次工業(yè)革命時代的全球結(jié)構(gòu)”為主題，也傳遞出全球治理和秩序重建的清晰信號。全球治理新理念新探索的基本前提和總體思路，是對世界大變局的感悟，是對全球化和多極化的認同，是對“地球村”和世界整體性發(fā)展的關(guān)注，是對人類基本倫理和理性法則的堅守，是對人類利益和命運共同體的遠見，是對國際合作解決全球性問題的思考。一句話，是以世界主義情懷超越國家主義觀念的追求。這些全球治理新共識和共同價值，是在各國合作應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的實踐中積累的，是在各種文明交流交融、比較借鑒中形成的，更是在總體把握人類經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)上提出的。

在全球化時代，是篤信動物世界弱肉強食、零和博弈的叢林法則，還是尋求人類社會基于共同利益的合作共贏。這是全球化時代國際關(guān)系和全球治理的核心問題，不同的選擇將決定人類的前途和命運。

上述兩類全球治理理念的根本差異在于，在全球化時代，是篤信動物世界弱肉強食、零和博弈的叢林法則，還是尋求人類社會基于共同利益的合作共贏。這是全球化時代國際關(guān)系和全球治理的核心問題，不同的選擇將決定人類的前途和命運。

中國的全球治理理念與實踐

中國文化的世界理念古而有之，“以天下觀天下”而非“以國觀天下”，“天下為公”“世界大同”“和諧世界”等中國的“天下觀”，表達了中國人對世界理想主義的美好期待。中國與國際體系的關(guān)系則經(jīng)歷了從隔絕到開放、從懷疑到參與、從被動到主動、從邊緣到中心的過程。新中國恢復(fù)在聯(lián)合國合法地位后，特別是2001年加入世界貿(mào)易組織后，開啟融入國際體系和全球化的進程。2008年參與創(chuàng)建二十國集團機制，標志著中國以更加積極的姿態(tài)參與全球治理并推動體系建設(shè)。近幾年來，中國在多邊外交領(lǐng)域，密集提出一系列全球治理理念主張，在各領(lǐng)域全球治理和區(qū)域治理中創(chuàng)新探索，針對“誰來治理”“怎樣治理”“為什么治理”和治理目標等基本問題，形成有鮮明中國印記的全球治理思想與實踐成果。這是中國進入由大向強發(fā)展新時代、中國特色大國外交拓展的一個重要方面。新時代中國的全球治理理念與實踐，概括起來有幾個方面。

第一，在繼承和發(fā)展中創(chuàng)新全球治理理念。中國的全球治理理念主張，來源于中華文化積淀、新中國外交思想、人類優(yōu)秀文明成果和國際社會的積極探索與時代呼喚，是中國特色大國外交思想的重要組成部分。

中國全球治理理念的基本前提是，做國際秩序和全球治理體系的維護者和建設(shè)者，與各國攜手合作發(fā)揮負責(zé)任大國作用。中國堅定維護以聯(lián)合國憲章為宗旨的多邊主義，維護基于規(guī)則的國際秩序，維護現(xiàn)有全球治理體系，反對霸權(quán)主義和單邊主義，在與世界各國共同參與全球治理中，攜手推動治理體系改革建設(shè)。正如習(xí)近平主席強調(diào)的：“當今世界的各種對抗和不公，不是因為聯(lián)合國憲章宗旨和原則過時了，而是由于這些宗旨和原則未能得到有效履行”;“現(xiàn)行國際秩序并不完美，但只要它以規(guī)則為基礎(chǔ)，以公平為導(dǎo)向，以共贏為目標，就不能隨意被舍棄，更容不得推倒重來?！?/p>

中國全球治理理念的總體目標是，推動形成以共同利益和共同安全為基礎(chǔ)的人類命運共同體，攜手建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。力圖超越民族國家和意識形態(tài)分野，以“人類中心主義”沖破世界發(fā)展進程中的“西方中心主義”和“狹隘民族主義”，推動國際秩序朝更加公平合理的方向發(fā)展。

中國全球治理的核心理念是，堅持共商共建共享?！肮采獭睆娬{(diào)相互尊重、求同存異、協(xié)商合作，兼顧各方利益和關(guān)切，“大家的事情大家商量著辦”?！肮步ā币馕吨谄毡閰⑴c的基礎(chǔ)上，形成開放包容的合作機制，探索靈活務(wù)實的治理模式?！肮蚕怼弊⒅鼗ダ糙A，各國能夠普遍受益，實現(xiàn)公平、平衡和可持續(xù)發(fā)展。這是在全球相互依存條件下各方實現(xiàn)共存共贏的唯一路徑。

中國全球治理理念的基本原則是，主權(quán)平等、公平正義。尊重各國人民自主選擇發(fā)展道路的權(quán)利，維護國際公平正義，反對粗暴干涉別國內(nèi)政。強調(diào)全球治理應(yīng)該主體多元、平等參與、享受權(quán)利、履行義務(wù);治理體系要有代表性、包容性、開放性和公正性，尤其要讓長期受到排斥的廣大發(fā)展中國家更多參與，獲得與其地位和影響相符的代表性和話語權(quán)。這是對叢林法則、零和思維、強權(quán)政治的根本否定。

第二，順勢而為推動全球治理體系改革建設(shè)。中國堅持立足現(xiàn)實、問題導(dǎo)向、目標引領(lǐng)，已經(jīng)形成廣泛共識、能夠做的事情，與國際社會一道先做起來，循序漸進加以推動，促進提高全球治理效能。中國參與推進聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)改革、國際貨幣基金組織和世界銀行治理機制改革，推動增加了新興市場國家的份額、代表性和發(fā)言權(quán)。發(fā)起建立發(fā)展中國家參與或主導(dǎo)的全球治理合作平臺，努力補強全球治理體系中的南方缺位。推動二十國集團向長效治理機制轉(zhuǎn)化，鞏固并發(fā)揮好這個全球經(jīng)濟治理主平臺作用。推動構(gòu)建全方位、多層次的金磚國家合作機制，包括設(shè)立金磚新開發(fā)銀行和應(yīng)急儲備安排，將其打造成新興市場國家和發(fā)展中國家參與全球治理的重要平臺。支持上海合作組織、東盟、非盟、阿盟等積極發(fā)揮作用，推動加強亞信峰會、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、亞太經(jīng)合組織等機制建設(shè)，擴大地區(qū)自由貿(mào)易安排布局。積極參與制定網(wǎng)絡(luò)、海洋、極地、外空、核安全、反腐敗、氣候變化等新興領(lǐng)域治理規(guī)則并身體力行。

第三，履行大國責(zé)任提供全球治理公共產(chǎn)品。在力所能及的前提下，為促進全球治理和應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，承擔(dān)更多國際義務(wù)。主辦亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議、金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會晤、亞信峰會、二十國集團杭州峰會、亞洲文明對話等，力求取得開創(chuàng)性、引導(dǎo)性、機制性成果。增加聯(lián)合國會費，實施國際發(fā)展援助，設(shè)立中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金、中國氣候變化南南合作基金、南南合作援助基金等，加大對發(fā)展中國家援助力度。創(chuàng)辦亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，設(shè)立絲路基金，推動完善亞洲金融合作機制，促進亞洲地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。特別是習(xí)近平主席提出的建設(shè)“一帶一路”倡議，作為中國全球治理觀的實踐舞臺，以共商共建共享方式和互聯(lián)互通互融途徑，開創(chuàng)了全球化時代國際合作新模式，迄今吸引150多個國家和國際組織參與，成為世界上規(guī)模最大的區(qū)域合作平臺、最受歡迎的全球公共產(chǎn)品，為全球治理、區(qū)域治理和領(lǐng)域治理提供了新思路、新機制、新動力。

第四，為應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)貢獻智慧和力量。在安全領(lǐng)域，堅持勸和促談，維護朝鮮半島和平穩(wěn)定，促成伊朗核問題六方協(xié)定，推動敘利亞、南蘇丹、阿富汗、緬甸等熱點問題政治解決進程;積極參與聯(lián)合國維和行動、國際反恐合作，派軍艦在亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務(wù)。在發(fā)展領(lǐng)域，宣布2020年后應(yīng)對氣候變化行動目標，推動各方達成并落實氣候變化《巴黎協(xié)定》，在國內(nèi)大力采取行動應(yīng)對氣候變化和環(huán)境污染;推動制定聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程并率先發(fā)布國別落實方案，積極促進全球范圍內(nèi)經(jīng)濟平衡發(fā)展。在社會領(lǐng)域，積極參與網(wǎng)絡(luò)、極地、深海、外空等新興領(lǐng)域規(guī)則制定，發(fā)起并主辦首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會，推動建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系;積極開展國際反腐敗合作，推動構(gòu)建國際反腐敗合作機制。

盡管全球治理從理念到實踐、從平臺到機制，都還遠遠跟不上國際形勢的發(fā)展變化，但中國與世界各國的積極探索，對于改革建設(shè)轉(zhuǎn)型變化中的國際秩序和全球治理體系具有重要意義。希望各國各界在世界亂局變局中，多出睿智的思想，多發(fā)理性的聲音，多做有益的貢獻，為我們共同的世界爭取美好的未來。