論基于權(quán)力關(guān)系分析的行刑銜接機(jī)制

蔣云飛

摘要：行刑銜接機(jī)制是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院共同促成行刑交叉案件移送與偵辦的工作機(jī)制。從權(quán)力關(guān)系視角看，行刑銜接常被學(xué)者認(rèn)為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件時行使的行政權(quán)與公安機(jī)關(guān)及人民檢察院立案偵查時行使的司法權(quán)的銜接配合。然而，行刑銜接中不單包含以上行政權(quán)與司法權(quán)，還包含人民檢察院監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件與公安機(jī)關(guān)立案所行使的檢察權(quán)。檢察權(quán)性質(zhì)在學(xué)理上存在行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性權(quán)說、法律監(jiān)督權(quán)說之論爭，應(yīng)當(dāng)立足于人民檢察院的憲法定位以及其在行刑銜接中的法定職責(zé)，將行刑銜接中的檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)?；诖耍瑱?quán)力關(guān)系視角下的行刑銜接應(yīng)是指行政權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的銜接配合。

關(guān)鍵詞：權(quán)力關(guān)系;行刑銜接;行政權(quán);司法權(quán);法律監(jiān)督權(quán)

中圖分類號：D9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1009-3605（2019）03-0012-09

一、行刑銜接機(jī)制中權(quán)力關(guān)系的一般解讀

行刑銜接（或曰兩法銜接）機(jī)制，即行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，其強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦違法行為中，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪就及時移送公安機(jī)關(guān)或人民檢察院以追究刑事責(zé)任。自2013年黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面改革若干重大問題的決定》將“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”作為全面深化改革的戰(zhàn)略部署以來，學(xué)界對此問題展開了深入而廣泛探究，特別是對行刑銜接的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了反思。從既有研究文獻(xiàn)看，不少學(xué)者從權(quán)力關(guān)系這一獨(dú)特視角來解析行刑銜接機(jī)制的基本構(gòu)造、工作原理與演化進(jìn)路，冀望為行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建與完善奠定理論基礎(chǔ)。誠如學(xué)者練育強(qiáng)所言，“必須立足于權(quán)力屬性的視角重新思考銜接機(jī)制的構(gòu)建”[1]。誠然，明晰行刑銜接中的權(quán)力關(guān)系是當(dāng)前構(gòu)建與完善行刑銜接機(jī)制的理論前提，蓋因行刑銜接表面上是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與人民檢察院針對涉罪案件移送與偵辦的協(xié)作配合，其背后是各項(xiàng)國家公權(quán)力之間的銜接配合。

循此思路，學(xué)者在研究行刑銜接機(jī)制時普遍重視對行刑銜接關(guān)涉的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行分析，均冀望在厘清行刑銜接中的權(quán)力屬性及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建行之有效的行刑銜接機(jī)制。從既有理論研究看，行刑銜接常被學(xué)者解讀為“行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的銜接配合”[2]，簡言之，行刑銜接即“行政權(quán)與司法權(quán)‘兩權(quán)的銜接配合”（以下簡稱“兩權(quán)”銜接論）。主張“兩權(quán)”銜接論的理由在于：行刑銜接“主要涉及行政權(quán)與司法權(quán)”[3]，行刑銜接不暢（主要表現(xiàn)為“有案不移、有案難移、以罰代刑”現(xiàn)象）的背后“反映的是行政權(quán)力的‘一家獨(dú)大，反映的是行政權(quán)力對司法權(quán)力的無視甚至蔑視”[4]，本質(zhì)上體現(xiàn)的是“國家權(quán)力配置失衡”[5]。正因如此，行刑銜接機(jī)制建設(shè)就是為彌合行政權(quán)與司法權(quán)的斷裂之處，打破行政權(quán)與司法權(quán)的藩籬，同時在明確二者權(quán)域邊界與各自權(quán)能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的無縫鏈接。

勿需贅言，“兩權(quán)”銜接論及理由有一定道理，其主張者均敏銳洞見到行刑銜接機(jī)制背后兩項(xiàng)公權(quán)力的沖突與配合關(guān)系。從字面理解看，所謂行刑銜接機(jī)制中的“行”，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，其主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為的調(diào)查、取證與移送，本質(zhì)上代表的是行政權(quán)的行使;而所謂行刑銜接機(jī)制中的“刑”，是指公安機(jī)關(guān)與人民檢察院（以下簡稱刑事司法機(jī)關(guān)）的刑事司法，主要表現(xiàn)為刑事司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送而來的案件的承接與處理，本質(zhì)上代表的是司法權(quán)的行使。由此推之，行刑銜接機(jī)制建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的銜接配合，以發(fā)揮這兩項(xiàng)公權(quán)力在打擊違法犯罪上的強(qiáng)勁合力，有效地追究違法犯罪者的法律責(zé)任。因此，加強(qiáng)行刑銜接即“是在各自權(quán)能性質(zhì)準(zhǔn)確、權(quán)域邊界清晰、權(quán)力機(jī)關(guān)健全的前提下，依法構(gòu)建二者相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互約束的工作機(jī)制體系”[6]。

“兩權(quán)”銜接論盡管從權(quán)力關(guān)系視角揭示了行刑銜接的部分特征，但其論證邏輯及論據(jù)則有待商榷。申言之，若將行刑銜接簡單理解為行政權(quán)與司法權(quán)的銜接配合，則行刑銜接機(jī)制建設(shè)在理論上難以有效解釋行刑銜接中檢察監(jiān)督的正當(dāng)性與合理性，實(shí)踐中亦難以充分發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督職能。毫不諱言，行刑銜接的關(guān)鍵在于有效發(fā)揮人民檢察院對行政機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案的檢察監(jiān)督職能，若將該檢察監(jiān)督職能背后的檢察權(quán)排除在行刑銜接之外，抑或是將檢察權(quán)簡單歸為司法權(quán)范疇，那么人民檢察院主動行使移送監(jiān)督職能（尤其是提前介入犯罪案件偵辦）顯然與其司法機(jī)關(guān)的身份不相吻合，人民檢察院主動實(shí)施法律監(jiān)督的正當(dāng)性勢必存疑。除了理論上無法自圓其說，行刑銜接機(jī)制還可能陷入實(shí)踐困頓。理由在于，若將行刑銜接中的檢察權(quán)視為司法權(quán)，則可能大大削弱人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，其直接后果是，勢必弱化人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案的法律監(jiān)督，從而無法對行刑交叉案件的移送與承接過程展開有效監(jiān)督，最終影響行刑的無縫對接。

顯而易見，目前學(xué)界對行刑銜接機(jī)制中的權(quán)力屬性與權(quán)力關(guān)系的理解并不精準(zhǔn)、不周延甚至存在謬誤。行刑銜接中不單包含行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件所行使的行政權(quán)與公安機(jī)關(guān)及人民檢察院在立案偵查時所行使的司法權(quán)，還包含人民檢察院在監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案時所行使的檢察權(quán)，而且各項(xiàng)公權(quán)力在銜接配合過程中呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變樣態(tài)。故此，惟有精準(zhǔn)甄別行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)的權(quán)力種屬及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，才能深入把握行刑銜接機(jī)制的基本構(gòu)造與工作原理，在此基礎(chǔ)上才能明晰行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院之間的職責(zé)邊界與協(xié)作事項(xiàng)，最終構(gòu)建一套符合違法犯罪治理客觀需要與內(nèi)在規(guī)律的行刑銜接機(jī)制。

二、行刑銜接機(jī)制關(guān)涉的權(quán)力屬性剖析

近現(xiàn)代意義上的權(quán)力劃分是西方國家憲政的產(chǎn)物，源于國家職能的分化與權(quán)力制衡理念的傳播。之所以將權(quán)力進(jìn)行劃分，孟德斯鳩作了經(jīng)典論述，即“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，因此“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[8]，尤其需要“通過制度約束來防止權(quán)力行使超出法律的邊界”[9]，此即西方啟蒙思想中的“三權(quán)分立”學(xué)說。受該學(xué)說的影響，國內(nèi)不少學(xué)者在研究行刑銜接機(jī)制時簡單套用“三權(quán)分立”學(xué)說，將行刑銜接等同于行政權(quán)與司法權(quán)的銜接，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件時所行使的行政權(quán)與公安機(jī)關(guān)及人民檢察院立案偵查時所行使的司法權(quán)的銜接配合。

但實(shí)際上，行刑銜接中不單包含行政權(quán)、司法權(quán)這兩項(xiàng)公權(quán)力，還包含另外一項(xiàng)常為人所忽視甚至誤讀的公權(quán)力——檢察權(quán)。該檢察權(quán)由人民檢察院行使，主要表現(xiàn)為人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案的檢察監(jiān)督，對行政權(quán)和司法權(quán)的規(guī)范行使起著監(jiān)督作用，在行刑銜接中扮演著極為關(guān)鍵角色?；诖耍瑸樯钊肜斫庑行蹄暯又械臋?quán)力關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行邏輯以及重構(gòu)行刑銜接機(jī)制，實(shí)有必要對其中的權(quán)力屬性及其表征進(jìn)行分析。

（一）行刑銜接中的行政權(quán)

行政權(quán)是憲法和法律賦予各級行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會事務(wù)的最重要的國家公權(quán)力，是與公民和法人切身利益最密切相關(guān)的國家公權(quán)力，又是國家公權(quán)譜系中最容易被濫用的一項(xiàng)公權(quán)力。行政權(quán)的行使往往以國家強(qiáng)制力為后盾，具體表現(xiàn)為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等帶有強(qiáng)制性的手段，因此行政權(quán)在行使過程中往往具有積極性、主動性與寬泛性等特征。在行刑銜接中，行政權(quán)的行使則表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將其發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件移送公安機(jī)關(guān)或人民檢察院，具體表現(xiàn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉罪案件的調(diào)查取證與移送。其中，調(diào)查取證是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為查明案件事實(shí)與收集犯罪證據(jù)，依法派人向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證的行為。可見，調(diào)查取證權(quán)是行刑銜接中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的重要內(nèi)容。

當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)以及違法事實(shí)的后果等涉嫌構(gòu)成犯罪并依法需要追究刑事責(zé)任，必須及時向公安機(jī)關(guān)移送，此即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所依法享有的移送權(quán)。按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）第3條之規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要想將涉罪案件及時移送公安機(jī)關(guān)，必須同時滿足事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)（即違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)以及違法事實(shí)的后果等涉嫌構(gòu)成犯罪）與法律標(biāo)準(zhǔn)（即違法行為人依法需要被追究刑事責(zé)任）。換言之，惟有滿足以上兩項(xiàng)刑事犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才能依法行使涉罪案件移送權(quán)?；谝陨戏治隹芍?，移送權(quán)與調(diào)查取證權(quán)一道共同構(gòu)成了行刑銜接中的行政權(quán)。

（二）行刑銜接中的司法權(quán)

行政權(quán)與司法權(quán)均屬于執(zhí)行權(quán)的范疇，二者根本區(qū)別是“司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，是判斷權(quán)，而行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)”[10]。據(jù)此言之，司法權(quán)以判斷為根本屬性，即根據(jù)特定的案件事實(shí)和既定的法律規(guī)則來判斷驗(yàn)證對象的真?zhèn)闻c是非曲直。行刑銜接中的司法權(quán)主要是指刑事司法權(quán)，主要體現(xiàn)為刑事司法機(jī)關(guān)（主要是指公安機(jī)關(guān)）對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送而來的案件的承接、審查和處理。所謂承接，是指公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送而來的案件，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）第7條將之解釋為“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在涉罪案件移送回執(zhí)上簽字”。在承接涉罪案件之后，公安機(jī)關(guān)對移送的涉罪案件作出事實(shí)審查（即審查是否具有犯罪事實(shí)）和法律審查（即審查是否需要追究刑事責(zé)任）。完成對涉罪案件的審查后，公安機(jī)關(guān)有權(quán)作出立案、不予立案以及撤銷案件的決定，但無論作出何種決定，都應(yīng)當(dāng)在作出決定之日起3日內(nèi)書面通知環(huán)保部門并抄送同級人民檢察院。按照行政權(quán)與司法權(quán)的“區(qū)分原則”（即行政權(quán)屬管理權(quán)而司法權(quán)屬判斷權(quán)），公安機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的承接、審查與處理均帶有判斷特征，均需要公安機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)有的案件事實(shí)與既定的法律規(guī)范作出判斷或取舍，因此行刑銜接中公安機(jī)關(guān)行使的權(quán)力明顯屬于司法權(quán)，而非以管理為本質(zhì)特征的行政權(quán)。

（三）行刑銜接中的檢察權(quán)

在行刑銜接過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案是一個相對封閉的系統(tǒng)，若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)不主動公開案件涉罪移送信息，外界一般無法知曉涉罪案件是否得到依法移送、受理與立案，加之若缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，勢必導(dǎo)致案件移送隨意化與無序化，最終導(dǎo)致“有案不移”“以罰代刑”“案件移送后得不到有效處理”等問題。人民檢察院的及時介入，可有效防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在案件移接中濫用權(quán)力，促進(jìn)涉罪案件的有序移送與順暢承接。人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案的監(jiān)督毫無疑問屬于檢察權(quán)行使的范疇，檢察權(quán)對行政權(quán)與司法權(quán)的規(guī)范行使發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。正如學(xué)者劉遠(yuǎn)所言：“銜接機(jī)制全部問題的癥結(jié)在于，行政執(zhí)法權(quán)處于強(qiáng)勢，而法律監(jiān)督權(quán)處于弱勢，兩種權(quán)力系統(tǒng)的強(qiáng)弱反差致使對行政執(zhí)法權(quán)乃至整個行政權(quán)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。無數(shù)經(jīng)驗(yàn)都已表明，解決權(quán)力異化的首要途經(jīng)是以權(quán)力制約權(quán)力”[11]。

行刑銜接中的檢察權(quán)表現(xiàn)在諸多方面：第一，人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否移送、是否及時移送以及是否按法定形式移送展開監(jiān)督。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）以及部分規(guī)范性文件均明確規(guī)定了人民檢察院的移送監(jiān)督職權(quán)，現(xiàn)實(shí)中也需要人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送行為實(shí)施監(jiān)督，以有效監(jiān)督和規(guī)范行政權(quán)的行使。第二，人民檢察院對公安機(jī)關(guān)是否立案以及是否及時立案展開監(jiān)督，其法律依據(jù)是《人民檢察院組織法》（1986）第5條。第三，人民檢察院接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌職務(wù)犯罪的案件及線索。第四，人民檢察院提前介入到行政執(zhí)法過程中，以有效督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案。毫不諱言，以上人民檢察院行使的檢察權(quán)無疑是規(guī)范行政權(quán)與司法權(quán)依法行使的重要法寶，亦是促進(jìn)涉罪案件有序移送以及實(shí)現(xiàn)行刑無縫銜接的重要推助力。

三、行刑銜接機(jī)制中檢察權(quán)性質(zhì)的定位

無疑，人民檢察院在行刑銜接中扮演著極為重要的角色。對于人民檢察院行使權(quán)力（即檢察權(quán)）的性質(zhì)的不同認(rèn)定直接影響著行刑銜接中檢察監(jiān)督工作能否得到有效開展以及能否有效監(jiān)督制衡行政權(quán)與司法權(quán)，因此準(zhǔn)確界定行刑銜接中檢察權(quán)性質(zhì)對強(qiáng)化行刑銜接中的檢察監(jiān)督以及充分發(fā)揮行刑銜接機(jī)制的效用至為重要。

（一）檢察權(quán)性質(zhì)的學(xué)理論爭及其評析

當(dāng)前學(xué)界對檢察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識，主要有四種不同觀點(diǎn)。第一，行政權(quán)說。該學(xué)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，人民檢察院屬于行政機(jī)關(guān)。理由在于：首先，檢察權(quán)不具有終局性、中立性、被動性、獨(dú)立性的特征，而是“具有明顯的行政屬性”[12];其次，人民檢察院的組織活動原則是“檢察一體制”，此原則“具有明顯上命下從的行政屬性”[13]2-8;最后，將檢察權(quán)視為行政權(quán)“可整合有限的司法資源，提高訴訟效率”[14]。第二，司法權(quán)說。該學(xué)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于司法權(quán)，人民檢察院屬于司法機(jī)關(guān)。主要理由有：一方面，“檢察權(quán)與審判權(quán)的‘接近度以及檢察官與法官的‘近似性”[13]2-8;另一方面，“將其定位為司法權(quán)有助于避免行政干預(yù)司法”[15]。第三，雙重屬性說。該學(xué)說認(rèn)為，檢察權(quán)兼具行政與司法雙重屬性。理由在于：“檢察權(quán)源于行政權(quán)，又與司法權(quán)結(jié)合，因此，說它是具有行政與司法雙重特性的權(quán)力更符合實(shí)際”[116]。第四，法律監(jiān)督權(quán)說。該學(xué)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)。主要理由是：“法律監(jiān)督是檢察權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)，司法屬性和行政屬性都只是檢察權(quán)的兼有特征和局部特征。任何對檢察權(quán)性質(zhì)的全面把握，都必須立足于法律監(jiān)督，兼顧司法性和行政性”[17]14-17，且“監(jiān)督性是檢察權(quán)與生俱來的品格，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督具有‘國際合理性與‘本土合理性”[18]。概言之，行政權(quán)說、司法權(quán)、雙重屬性權(quán)說、法律監(jiān)督權(quán)說成為時下學(xué)界對檢察權(quán)性質(zhì)的主要認(rèn)知。

筆者認(rèn)為，以上學(xué)者對檢察權(quán)性質(zhì)的不同定位均各有其道理，之所以得出相左的結(jié)論，僅僅是因?yàn)榉治鲆暯遣灰粯佣?。行政?quán)說立足于人民檢察院的組織體制視角，將檢察權(quán)界定為具有“上命下從”屬性的行政權(quán)更為合理;司法權(quán)說立足于人民檢察院的司法功能視角，將其界定為司法權(quán)有助于制衡行政權(quán);雙重屬性說則是對行政權(quán)說與司法權(quán)說的折中;法律監(jiān)督權(quán)說立足于法律監(jiān)督視角，檢察權(quán)既可對行政權(quán)的監(jiān)督，也可對司法權(quán)的監(jiān)督。由于觀察視角不一，因此檢察權(quán)也為世人展現(xiàn)出不同樣貌，發(fā)揮著不同的價值功能。正如學(xué)者所言：“在闡釋檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來源時，我們可以概括稱之為‘檢察權(quán);在討論檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性時，我們應(yīng)當(dāng)稱之為‘司法權(quán);而在研究檢察機(jī)關(guān)的功能及其與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的關(guān)系時，我們應(yīng)當(dāng)稱之為‘法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”[19]。盡管檢察權(quán)的性質(zhì)呈現(xiàn)多重樣貌，但在行刑銜接中，人民檢察院應(yīng)該扮演何種角色？檢察權(quán)又應(yīng)該如何定位？這些問題是行刑銜接機(jī)制構(gòu)建與完善中不容回避的理論問題。針對這些問題，無論是現(xiàn)行立法還是理論研究都未給出明確答案，也正因如此，人民檢察院在目前行刑銜接實(shí)踐中處于較為尷尬的地位，以至于人民檢察院難以發(fā)揮其應(yīng)有的檢察職能。

（二）行刑銜接中檢察權(quán)性質(zhì)的定位

事實(shí)上，無論是行政權(quán)說、司法權(quán)說還是雙重屬性權(quán)說，其主張者均是立足于人民檢察院作為公訴機(jī)關(guān)而推導(dǎo)出的結(jié)論。但在行刑銜接中，人民檢察院并非單純的公訴機(jī)關(guān)，其更多扮演的是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)在于對行政機(jī)關(guān)是否依法移送案件與公安機(jī)關(guān)是否依法立案的監(jiān)督。為此，筆者擬立足于行刑銜接中人民檢察院的法定職責(zé)以及人民檢察院本身的憲法定位來揭示檢察權(quán)的性質(zhì)。

根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（2006）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（2011）等規(guī)定，行刑銜接中的人民檢察院主要行使三項(xiàng)職責(zé)：對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送監(jiān)督、對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督、對涉嫌職務(wù)犯罪的立案偵查。立足于以上三項(xiàng)檢察監(jiān)督職責(zé)，若將檢察權(quán)定位為行政權(quán)，那么人民檢察院應(yīng)屬于“上命下從”的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，此時如何去監(jiān)督同樣作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送行為，顯然缺乏法律依據(jù);若將檢察權(quán)定位為司法權(quán)，那么人民檢察院應(yīng)屬于具有居中、裁判屬性的司法機(jī)關(guān)，那么人民檢察院主動實(shí)施移送監(jiān)督顯然與其司法機(jī)關(guān)的身份明顯不相吻合;若將檢察權(quán)定位為雙重屬性權(quán)，那么無論人民檢察院行使行政權(quán)還是行使司法權(quán)均無法推導(dǎo)出其具有監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案之職責(zé)的結(jié)論。為此我們不妨轉(zhuǎn)換觀察視角，從人民檢察院在行刑銜接中的角色定位以及職責(zé)行使特征看，人民檢察院明顯扮演的是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色，其行使的權(quán)力顯然屬于法律監(jiān)督權(quán)。

之所以將行刑銜接中的檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)，主要有三方面的理由：第一，從憲法定位看，人民檢察院屬于國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為法律實(shí)施者的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)均為人民檢察院實(shí)施法律監(jiān)督的對象。第二，從監(jiān)督方式看，檢察監(jiān)督明顯帶有法律監(jiān)督屬性。人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送監(jiān)督與對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督毫無疑問屬于法律監(jiān)督的范疇，但人民檢察院對職務(wù)犯罪案件所行使的偵查權(quán)是否屬于法律監(jiān)督的范疇呢？有學(xué)者亦給出了肯定答案，他認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，因?yàn)樗菫榘l(fā)現(xiàn)和證實(shí)運(yùn)用國家權(quán)力執(zhí)行法律的過程中存在的違法行為之目的服務(wù)的，是附屬于維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督權(quán)的一種手段”[20]。第三，從監(jiān)督功能看，檢察監(jiān)督主要為規(guī)范行政權(quán)與司法權(quán)的規(guī)范行使，以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)之間的相互制衡為核心要義。

基于以上分析，行刑銜接中的檢察權(quán)宜定位為法律監(jiān)督權(quán)，人民檢察應(yīng)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。需要特別注意的是，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)并非否定其不具有行政權(quán)或司法權(quán)屬性，而是指“法律監(jiān)督才是檢察權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)，司法屬性和行政屬性都只是檢察權(quán)的兼有特征和局部特征”[17]14-17。因此，未來在完善行刑銜接機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)立足于檢察權(quán)屬法律監(jiān)督權(quán)這一學(xué)說的基礎(chǔ)上，在法律層面明確賦予人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，同時建立相應(yīng)的配套保障制度，譬如，檢察機(jī)關(guān)提前介入制度、經(jīng)費(fèi)支持與技術(shù)保障制度、聯(lián)席會議制度、案件咨詢制度、案件信息共享制度，等等，如此才能提升人民檢察院實(shí)施法律監(jiān)督的積極性與主動性，才能更好地監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案。

四、行刑銜接機(jī)制中權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)揭示

立足于檢察權(quán)屬法律監(jiān)督權(quán)說，權(quán)力視角下的行刑銜接并非學(xué)界所認(rèn)為的行政權(quán)與司法權(quán)的銜接配合（即“兩權(quán)”銜接論），而應(yīng)是行政權(quán)、司法權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的銜接配合（即“三權(quán)”銜接論），惟此才能保證各公權(quán)力不超越各自權(quán)限，才能徹底打破各公權(quán)力“分而治之”的局面，才能夠保證最大化地發(fā)揮各公權(quán)力的效用，行刑銜接機(jī)制也才能真正發(fā)揮其功效。具體而言，權(quán)力關(guān)系視角下行刑銜接機(jī)制主要體現(xiàn)在如下三方面：

（一）行政權(quán)與檢察權(quán)的銜接配合

根據(jù)我國憲法之規(guī)定，檢察權(quán)由人民檢察院行使，行政權(quán)則掌握在行政機(jī)關(guān)手中。從權(quán)力運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)看，“行政權(quán)是行使最頻繁、與公民接觸最多的權(quán)力，易產(chǎn)生腐敗、濫權(quán)后果，必須予以制約與監(jiān)督，而檢察權(quán)的本質(zhì)和核心是制約和監(jiān)督行政權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，確保行政權(quán)法治化、規(guī)范化”，因此行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)行有賴于檢察權(quán)的有效監(jiān)督。從法律依據(jù)上看，以檢察權(quán)制約行政權(quán)也有充分的法律依據(jù)。我國《憲法》第129條規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)是透過啟動法律監(jiān)督程序而非通過行使實(shí)體性或終局性的裁決權(quán)來實(shí)現(xiàn)追訴犯罪，監(jiān)督國家權(quán)力的正確行使，保障人權(quán)，維護(hù)社會的安寧和秩序，促進(jìn)社會實(shí)現(xiàn)公平正義等功能的”[21]。盡管2018年新出臺的《國家監(jiān)察法》剝離了人民檢察院的自偵職能，但人民檢察院屬國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之憲法定位并未動搖，其公益訴訟職能也將被進(jìn)一步凸顯，旨在有效鉗制行政權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)的制衡和互動。具體在行刑銜接過程中，人民檢察院不僅有權(quán)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件展開監(jiān)督，也有權(quán)提前介入刑事案件的調(diào)查、偵查與取證，以促進(jìn)涉罪案件的有序移送，這些均體現(xiàn)了檢察權(quán)與行政權(quán)的銜接配合。

（二）行政權(quán)與司法權(quán)的銜接配合

行政權(quán)具有積極、主動的特質(zhì)，而司法權(quán)則相對內(nèi)斂與中立，由于涉及對違法犯罪者刑事責(zé)任的追究，因此刑事司法機(jī)關(guān)必須貫徹謙抑性理念。但行刑銜接過程中，為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，刑事司法機(jī)關(guān)在一定程度上可突破刑法謙抑性的“緊箍咒”，積極介入到涉罪案件的偵辦中。譬如，在重特大、疑難復(fù)雜、社會影響較大的環(huán)境污染犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)或人民檢察院可提前介入案件，以督促案件移送、引導(dǎo)調(diào)查取證以及查辦背后的失職瀆職犯罪，這有助于避免環(huán)保部門在部門保護(hù)主義與地方保護(hù)主義的影響下選擇“有案不移”或“以罰代刑”。人民檢察院提前介入涉罪案件，體現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的銜接配合，“避免出現(xiàn)權(quán)力合一、缺乏制衡的現(xiàn)象”[22]。需要注意的是，人民檢察院提前介入涉罪涉罪案件偵辦也是有一定限度的，即不能超越自身權(quán)限實(shí)施立案偵查，同時也不能干預(yù)行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法，正如《重慶市關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)取證工作辦法（試行）》規(guī)定的那樣“檢察官不得對案件處理結(jié)果發(fā)表意見、不得干預(yù)正常的環(huán)境執(zhí)法活動”。

（三）司法權(quán)與檢察權(quán)的銜接配合

除行政權(quán)與檢察權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)需要銜接配合外，行刑銜接機(jī)制建設(shè)必須考慮到司法權(quán)與檢察權(quán)的銜接配合，這里的司法權(quán)主要是指公安機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)。在學(xué)理層面，公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的性質(zhì)主要有行政權(quán)說與司法權(quán)說之爭，其中行政權(quán)說認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)偵查“本身屬于訴訟之外的職能，偵查權(quán)不是司法權(quán)，而應(yīng)為行政權(quán)”。但也有學(xué)者認(rèn)為“將偵查權(quán)的性質(zhì)歸為行政權(quán)在理論上無法自圓其說，而在司法實(shí)踐過程中，這種做法也是有害的”[23]，在此基礎(chǔ)上，該學(xué)者提出將偵查權(quán)定位為司法權(quán)。筆者認(rèn)為以上觀點(diǎn)均有一定道理，但對偵查權(quán)性質(zhì)的界定應(yīng)當(dāng)立足于具體情境。在行刑銜接實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)標(biāo)志著刑事司法程序的啟動，其目的在于追究行為人的刑事責(zé)任，因此宜將偵查權(quán)定位為司法權(quán)，該項(xiàng)司法權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)也存在銜接配合關(guān)系，其中司法權(quán)與檢察權(quán)的銜接配合體現(xiàn)在：若公安機(jī)關(guān)不依法立案，人民檢察院可提出檢察意見或要求其說明不立案的理由，從而有效督促公安機(jī)關(guān)立案偵查。人民檢察院受理公安機(jī)關(guān)移送的案件后，應(yīng)當(dāng)將案件處理決定通知公安機(jī)關(guān);公安機(jī)關(guān)不服人民檢察院作出的決定的，可向上一級人民檢察院提請復(fù)核。總而言之，司法權(quán)與檢察權(quán)“是一種權(quán)力分工與制約平衡的關(guān)系”[24]，惟此才能更好地實(shí)現(xiàn)涉罪案件的有序移送與承接。

基于以上判斷，行刑銜接機(jī)制建設(shè)標(biāo)志著國家正式從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制層面，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在案件移送中的權(quán)力進(jìn)行相互制衡，使行政權(quán)與司法權(quán)、行政權(quán)與檢察權(quán)之間保持密切的銜接配合。由于人民檢察院行使的檢察權(quán)本質(zhì)上為法律監(jiān)督權(quán)，且與行政權(quán)、司法權(quán)相平行，故權(quán)力視角下的行刑銜接是行政權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”之間的銜接配合。立基于此，行刑銜接機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)彌合行政權(quán)、司法權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的斷裂之處，徹底扭轉(zhuǎn)各權(quán)力“分治”之局面，最終實(shí)現(xiàn)行刑的無縫對接。

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責(zé)任編輯：秦小珊