行政化與村民自治能否兼容？

扈映

[摘要]利用內(nèi)部人控制理論對村級(jí)組織進(jìn)行的分析表明，從形式上看，村莊內(nèi)部不缺乏監(jiān)督制度，但從實(shí)際效果上看，村莊治理結(jié)構(gòu)中存在內(nèi)部監(jiān)督失效的可能性。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)把村干部作為政府官員來管理了：在再造村干部激勵(lì)系統(tǒng)的同時(shí)，還重新設(shè)計(jì)了監(jiān)督約束機(jī)制，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度和巡查制度在內(nèi)的反腐制度開始向基層延伸，村干部退出機(jī)制也在探索中。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)從封閉走向開放的過程中，村民自治“當(dāng)?shù)厝酥卫懋?dāng)?shù)厝恕钡哪Ｊ剿来娴慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)正在成為歷史。發(fā)達(dá)地區(qū)“有限村治”的嘗試表明，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革應(yīng)超越行政化與自治化對立的思維。

[關(guān)鍵詞]村民自治;內(nèi)部人控制;行政化

[中圖分類號(hào)]D638

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2019）02-0081-07

一、村干部的行政化趨勢及相關(guān)文獻(xiàn)梳理

近年來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，國家介入鄉(xiāng)村治理已經(jīng)成為一種趨勢，主要表現(xiàn)為村干部“公職化”。除了薪金制、考核制、考勤制外，一些地區(qū)還開放了村干部職業(yè)流動(dòng)系統(tǒng)，工作出色的村干部可以被吸納進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部隊(duì)伍。對此，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)大體上可分兩類：一類觀點(diǎn)是，村干部職業(yè)化管理解決的是村干部的激勵(lì)問題。在基層治理從實(shí)體治理向?qū)I(yè)化治理轉(zhuǎn)型的過程中，原有的村干部激勵(lì)系統(tǒng)已經(jīng)瓦解或者異化。村干部職業(yè)化變革有利于增加村干部崗位的吸引力、加強(qiáng)基層組織建設(shè)和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定;另一些學(xué)者卻認(rèn)為，村干部公職化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增強(qiáng)自身能力和分解壓力的手段，導(dǎo)致文牘主義嚴(yán)重，造成干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、基層組織權(quán)威下降、農(nóng)村的矛盾糾紛無法解決以及村莊內(nèi)生資源和國家輸入資源的極大浪費(fèi)，并危及基層“草根民主”。村級(jí)治理半行政化與《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》等確立的村民自治制度相沖突，面臨制度合法性問題。

上述研究大多忽視了這一過程中村干部監(jiān)督約束機(jī)制的演進(jìn)。事實(shí)上，各地在再造村干部激勵(lì)系統(tǒng)的同時(shí)，還重新設(shè)計(jì)了監(jiān)督約束機(jī)制，如推行“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度”、村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制、農(nóng)村基層作風(fēng)巡查制度等。2014年，山東省一些縣市設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所，業(yè)務(wù)上直接接受縣審計(jì)局指導(dǎo)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)村居干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任等工作;2015年，溫州市組建12個(gè)巡查組實(shí)施農(nóng)村基層作風(fēng)巡查制度;浙江省的“村級(jí)權(quán)力清單”制度，詳細(xì)規(guī)定了包括村級(jí)招投標(biāo)、宅基地審批、低保戶申請等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問題的流程。

除了加強(qiáng)對村干部的行為監(jiān)督外，不少地區(qū)還推行了村干部辭職承諾制度、村干部“底線”管理辦法，目的是對已經(jīng)當(dāng)選的村干部起到一些潛在的震懾作用;“選聘分離”制則使村干部尤其是村委會(huì)主任辭職成為可能：浙江省一些地區(qū)成立了農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心，承擔(dān)從村“兩委”剝離出來的服務(wù)功能。村黨組織和村委會(huì)班子成員在當(dāng)選后，還需通過崗位競聘才能參加村綜合服務(wù)中心專職工作，其收入直接與在服務(wù)中心的職務(wù)掛鉤。村“兩委”成員未被聘用為服務(wù)中心專職工作人員的，原則上勸其辭去現(xiàn)任村班子職務(wù)。此外，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心專職工作者的聘用面向社會(huì)公眾，不限于村“兩委”。這意味著，目前的村莊治理實(shí)踐與其最初的設(shè)想漸行漸遠(yuǎn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府對村干部“基本上采取了政府內(nèi)部的管理辦法，或者說是把他們作為政府官員來管理了”。評價(jià)一項(xiàng)制度安排的標(biāo)準(zhǔn)是看其是否能有效地解決治理問題。本文以下內(nèi)容將首先運(yùn)用內(nèi)部人控制理論對村莊治理中的監(jiān)督制度失效現(xiàn)象進(jìn)行分析，然后考察村民自治面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變遷，在此基礎(chǔ)上對國內(nèi)一些地區(qū)在加強(qiáng)基層監(jiān)督方面進(jìn)行的探索進(jìn)行分析，最后在上述分析基礎(chǔ)上提出研究結(jié)論和啟示。

內(nèi)部人控制，即代理人通過信息優(yōu)勢和權(quán)力侵犯委托人的利益，20世紀(jì)90年代中期青木昌彥等學(xué)者引入我國研究國有企業(yè)存在的問題后，引起學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。在國有產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的制度安排下，政府職能的“缺位”容易導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”問題：管理層擁有巨大的、由國家下放的權(quán)力，同時(shí)又缺乏恰當(dāng)?shù)募?lì)和監(jiān)督控制機(jī)制，部分管理人員極可能利用手中的權(quán)力和資源進(jìn)行尋租。內(nèi)部人控制會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)效益低下以及社會(huì)不公平、腐敗等后果。

作為“委托-代理”問題的重要表現(xiàn)，一切組織都可能存在“內(nèi)部人控制”問題。由于特有的制度安排，現(xiàn)行體制框架內(nèi)村莊治理制度設(shè)計(jì)中的委托-代理問題是天然存在的。近年來學(xué)術(shù)界不乏運(yùn)用委托-代理理論框架對村干部的行為展開的研究，比較有代表性的觀點(diǎn)包括：村干部具有雙重身份，扮演著政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。由于委托-代理契約具有高度不完全性，使村干部有很大空間尋求間接報(bào)酬。村干部在繼續(xù)扮演國家政策“代理人”角色的同時(shí)，通過各種行動(dòng)策略為私人謀利。

二、村民自治制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其變遷

村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題，與其產(chǎn)生、運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)具有密切的聯(lián)系，為此，需要從村民自治體制制度供給的歷程上探尋其根源。

（一）農(nóng)村社會(huì)從封閉走向開放

上世紀(jì)80年代農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人民公社體制瓦解，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨如何解決公共服務(wù)、公益事業(yè)等問題。在國家資源向城市傾斜的背景下，一些村莊試圖通過組建自治機(jī)構(gòu)解決村莊內(nèi)的這些問題。從國家的角度考慮，實(shí)行村民自治在當(dāng)時(shí)是成本最低的治理策略。在難以通過單一的方式對城鄉(xiāng)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一治理的情況下，國家將部分治理權(quán)下放給基層，并在這一層次實(shí)行直接民主。

有別于城市治理的村民自治誕生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景表明，村民自治一開始就存在國家授權(quán)的性質(zhì)。但是，這樣一來村莊自治的制度設(shè)計(jì)難免存在一些與生俱來的缺陷：第一，土地產(chǎn)權(quán)集體所有和村莊成員資格的封閉性，決定了村民自治是一種封閉的、排他的治理模式。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，只有下列人員可列入?yún)⑦x的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民;（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民;（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。第二，村干部選拔任用機(jī)制存在缺陷。改革開放后，國家廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，代之以明確的任期制、退休制，但是村干部的任期卻沒有明確的規(guī)定。另外，依照《村民委員會(huì)組織法》，須有本村1/5以上有選舉權(quán)的村民，或者1/3以上的村民代表聯(lián)名提出，才能罷免村委會(huì)主任，這樣嚴(yán)苛的條件使得罷免村委會(huì)主任非常困難。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了“人一地一籍”分離現(xiàn)象，尤其發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，成員身份日益多元化，打破了村籍邊界。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)從封閉走向開放，基層治理生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了深刻的改變，“當(dāng)?shù)厝酥卫懋?dāng)?shù)厝恕钡哪Ｊ剿来娴慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)正在成為歷史。

（二）國家對農(nóng)村從“資源提取”轉(zhuǎn)為“資源輸入”

稅費(fèi)改革后，國家對農(nóng)村從“資源提取”轉(zhuǎn)為“資源輸入”，各級(jí)政府對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付大幅增加。2005年國家提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)后，支農(nóng)惠農(nóng)的投入更是穩(wěn)步增加，涉及水電、道路“村村通”和垃圾處理等工程，低保戶補(bǔ)助、危房改造、退耕還林還草等項(xiàng)目。農(nóng)村公共物品的供給主要依賴政府財(cái)政投入，村干部經(jīng)手的資源也大幅增加。另外，城市化過程中以土地為代表的農(nóng)村集體資源大幅升值。

各種惠農(nóng)、支農(nóng)政策在給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力和動(dòng)力的同時(shí)，也使村干部掌握的資源越來越多，內(nèi)部人控制的激勵(lì)作用也相應(yīng)增大。同時(shí)，村級(jí)組織“政經(jīng)合一”的管理體制為村干部侵吞集體資產(chǎn)提供了可能。村級(jí)組織主要包括黨組織、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，黨組織是村莊的領(lǐng)導(dǎo)者，村民委員會(huì)是行使村民自治權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營集體資產(chǎn)。然而，實(shí)際運(yùn)作中，人民公社時(shí)代農(nóng)村地區(qū)“政經(jīng)合一”的管理體制在大部分地區(qū)被完整地保留著。在這一體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村干部在參與集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的過程中，得以掌握巨大財(cái)富。與此同時(shí)，村民自治體制下對村干部的縱向監(jiān)督與控制卻明顯減弱。

事實(shí)上，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于外地務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)參與選舉的成本較高，留守在村莊的老人和婦女普遍文化程度較低，又缺少政治參與的興趣，給一些黑惡勢力借選舉之際通過賄選、暴力等手段攫取村莊權(quán)力和資源創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，一些村莊精英利用自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)資源建構(gòu)派系，借村莊選舉之機(jī)取得管理權(quán)力，掌握村莊內(nèi)部的利益分配主導(dǎo)權(quán)，在村莊內(nèi)形成“封閉化”的、擁有盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系鏈和利益鏈的政治集團(tuán)，普通民眾被排斥在村莊政治權(quán)力結(jié)構(gòu)之外。近年來，農(nóng)村黨組織“家族化”現(xiàn)象有明顯上升趨勢，就很說明問題。從重復(fù)博弈的角度看，村干部間完全具有組織和實(shí)現(xiàn)合謀、進(jìn)行內(nèi)部人控制的可能性。

村級(jí)組織不僅掌握著村莊利益資源及分配權(quán)，還負(fù)有執(zhí)行上級(jí)政策和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的任務(wù)。一些學(xué)者甚至擔(dān)心，如果得不到正式力量的支持，鄉(xiāng)村治理有可能陷入灰色化境地，國家法治根基也難免遭到侵蝕。事實(shí)上，一些涉黑勢力正是借助家族、宗派的影響力和滲透力，通過暴力、恐嚇、賄選等手段操縱基層選舉，獲得了村莊治理權(quán)。河北省公安廳在2013年的一次新聞發(fā)布會(huì)上披露，該省近幾年打掉的涉黑組織頭目中，身份是村支書或村主任的有9名。“他們采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財(cái)物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的家天下”。

綜上所述，在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)從封閉走向開放，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共需求等都發(fā)生巨大變化的時(shí)代背景下，村民自治制度建立之初所依附的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也隨之動(dòng)搖，由此而產(chǎn)生了封閉的村民自治制度設(shè)計(jì)與日漸開放的農(nóng)村社會(huì)的矛盾。表面上看，村民自治是鄉(xiāng)村治理的新起點(diǎn)。但是，從其產(chǎn)生與發(fā)展的歷程來看，它實(shí)質(zhì)上與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相伴生，并在治理方式上延續(xù)了城鄉(xiāng)二元體制的主要內(nèi)容;從實(shí)踐形態(tài)來看，它與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理一脈相承，只是在形式上添加了“直選”;從組織形態(tài)上看，村莊所具有的組織結(jié)構(gòu)的復(fù)合性、非契約性和封閉性，都是與現(xiàn)代城市社會(huì)不相容的傳統(tǒng)要素;從治理結(jié)果上看，基層治理城鄉(xiāng)分割、自成一體的工作方式，很容易導(dǎo)致村莊治理的內(nèi)部人控制問題，如何利用村干部身份謀利成為一些村民參加競選的基本動(dòng)力。

三、村莊治理中的內(nèi)部監(jiān)督失效現(xiàn)象

近年來，村干部腐敗逐漸成為轉(zhuǎn)型社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。村干部違法犯罪的原因通常被歸結(jié)為：村干部手中掌控的資源越來越多，權(quán)力尋租的空間越來越大;村干部權(quán)力得不到有效制衡;村民自治在民主選舉方面實(shí)現(xiàn)了突破，但在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面卻未能及時(shí)跟進(jìn);村干部素質(zhì)低、財(cái)務(wù)管理漏洞多、法律法規(guī)不健全、監(jiān)督制度不到位等;非官亦官或不官不民的身份給村干部帶來欺上瞞下、中飽私囊的腐敗機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為，對村級(jí)腐敗的治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于腐敗的升級(jí)，原因在于一些研究受村民自治思維限制，基于“權(quán)力監(jiān)督的有效性”展開，對資源輸入大幅增加情況下，村莊治理中監(jiān)督失效的可能性考慮不足。因此，盡管在提升農(nóng)村民主監(jiān)督能力等方面提出了一些措施，但無助于從根本上解決問題，對村干部腐敗問題的思考需要從鄉(xiāng)村治理體制著眼。

一些學(xué)者認(rèn)為，村民自治中缺乏按照職能分工的不同類別的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在資源型農(nóng)村，鄉(xiāng)村治理存在多層委托-代理關(guān)系，因此建立現(xiàn)代監(jiān)管體系十分必要。事實(shí)上，目前農(nóng)村基層政權(quán)既有外部監(jiān)督制度，也有內(nèi)部監(jiān)督制度。一些學(xué)者對村莊內(nèi)部監(jiān)督體制充滿信心，認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村權(quán)力運(yùn)作中缺失的監(jiān)督環(huán)節(jié)。根據(jù)各地出臺(tái)的《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村級(jí)權(quán)力架構(gòu)中與村民委員會(huì)并列，擁有對村務(wù)決策的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)等，其成員由村民直選產(chǎn)生。政府希望按照“權(quán)力制衡”的原則建立村莊治理的分權(quán)化模式，但與村委會(huì)選舉一樣，監(jiān)委會(huì)的選舉易受宗族勢力的控制與干擾，一些村的“一會(huì)兩組”（村民代表會(huì)、民主理財(cái)小組、民主監(jiān)督小組）成員未經(jīng)群眾選舉，而是由村干部按照自己的意愿指定，村莊派性政治使一些村干部不再是村社意志的代表。更重要的是，在彼此都是“熟人”的村莊小圈子中很難形成“三權(quán)分立”的良性制衡局面，村莊精英們達(dá)成共進(jìn)退的合謀關(guān)系的可能性反倒更大些。

監(jiān)督者與被監(jiān)督者屬于同一個(gè)利益共同體，同體監(jiān)督情況下失去監(jiān)督的本性也就不足為奇。不少村莊的例會(huì)制度、季度報(bào)告制度很難落實(shí)，一些重要的信息也沒有列入村務(wù)公開的內(nèi)容。一些村干部往往習(xí)慣用個(gè)人決定或者小范圍會(huì)議決定代替重大事項(xiàng)民主決策程序，普通村民由于認(rèn)識(shí)能力的缺乏及信息的欠缺，很難對村干部的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)普遍存在著虛置現(xiàn)象。村監(jiān)會(huì)誕生地后陳村就是一個(gè)很好的例證，該村村支書因腐敗問題而落馬，當(dāng)?shù)亟值啦坏貌弧翱战怠绷艘幻逯鴣碇鞒志置妗?/p>

一些學(xué)者將鄉(xiāng)村治理的希望寄托在農(nóng)民合作社、老人協(xié)會(huì)等民間組織身上，認(rèn)為農(nóng)村新型社區(qū)應(yīng)塑造業(yè)緣組織與地緣組織協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的決策機(jī)制、監(jiān)督制衡機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)是，目前國內(nèi)專業(yè)合作社普遍采取“村社共建”模式，“支部+協(xié)會(huì)，農(nóng)民得實(shí)惠”的做法早在2004年就得到中央肯定，合作社理事長、監(jiān)事長等職務(wù)絕大多數(shù)由村支書或村委會(huì)主任兼任，一些地區(qū)實(shí)行的村支書和村主任“一肩挑”，更使權(quán)力集中于某個(gè)或某幾個(gè)村干部身上。至于老人協(xié)會(huì)，浙江溫州地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“老協(xié)”以各種形式參與村莊工程項(xiàng)目建設(shè)、與村干部進(jìn)行“利益輸送”的現(xiàn)象，甚至借上訪“要挾”政府謀取私利。很難設(shè)想，能依靠這樣的村莊民間組織對村干部的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

近年來，一些地區(qū)還推行了“民主決策法”，并將民主懇談模式引入村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算。但這些“模式”的貢獻(xiàn)和局限都體現(xiàn)在決策這個(gè)環(huán)節(jié)：在農(nóng)村精英控制農(nóng)村社會(huì)的情況下，如何最大限度實(shí)現(xiàn)村民們在決策中的平等地位。理論上說，農(nóng)戶應(yīng)是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的主體，但實(shí)踐中農(nóng)戶議事理性和能力不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村協(xié)商治理主要靠村“兩委”運(yùn)作，在富人治村的格局下更是如此。富人通過選舉獲得村莊權(quán)力，從經(jīng)濟(jì)精英轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)的權(quán)力精英，背后往往有強(qiáng)大的家族或宗族勢力，兼具權(quán)力與勢力，建立合謀、實(shí)施內(nèi)部人控制的可能性比一般組織更強(qiáng)。盡管合謀屬于隱藏信息或隱藏行為，但找到直接證據(jù)并不十分困難：近年來，各地在建立了“審批聯(lián)簽制”的同時(shí)，村干部“抱團(tuán)”腐敗的案例也屢見不鮮。

對村莊內(nèi)部事實(shí)上的村干部監(jiān)管缺位如何解決？村民委員會(huì)是自治機(jī)構(gòu)，不是國家行政機(jī)構(gòu)，村干部不屬于行政監(jiān)察對象，約束國家公職人員的條例法規(guī)，大多對他們不適用，行政監(jiān)督很難發(fā)揮作用。目前國內(nèi)各地區(qū)來自上級(jí)的監(jiān)督制度主要體現(xiàn)為“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度”，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等部門受村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)委托，進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理和監(jiān)督。這一制度雖然能夠?qū)?nèi)部人控制起到一定的制約作用，但是作為一種后饋控制，難以對村莊內(nèi)部事務(wù)實(shí)施即時(shí)、有效的監(jiān)控。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心通常管多個(gè)村的賬，在這種財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離的監(jiān)督形式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管中心僅僅是做賬的工具，對村級(jí)業(yè)務(wù)真實(shí)性的審核往往流于形式，反而使得一些不合理的支出“合理化”。

上述分析表明，從村民自治的實(shí)踐來看，換屆選舉表面看是村民自治發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)，但選舉結(jié)束后村莊治理卻出現(xiàn)了一系列問題：從形式上看，村莊治理不缺乏監(jiān)督制度，但從實(shí)際效果上看，各種監(jiān)督制度和監(jiān)督主體的作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。一些村干部腐敗案件的發(fā)生不是因?yàn)楸O(jiān)督制度不健全，而是由于這些制度的軟化與虛置。在資源向村莊輸入的過程中，村干部占據(jù)了信息優(yōu)勢的位置，使現(xiàn)行村委會(huì)的治理結(jié)構(gòu)中存在內(nèi)外部監(jiān)督同時(shí)失效的可能性，一些村莊陷入了“寡頭政治”的治理困境，村民自治變成了“村委會(huì)自治”，使村莊治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“行政干預(yù)下的內(nèi)部人控制”，并有可能在“一肩挑”模式下演變?yōu)榇妩h支部書記或村委會(huì)主任的“一言堂”。作為村莊權(quán)力的主要掌控者、集體資源的實(shí)際操縱者以及村莊內(nèi)部利益分配的主導(dǎo)者，村干部利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和職位所控制的資源為私人謀利、損害國家和村民利益的可能性是完全存在的。

四、行政化下村莊權(quán)力外部監(jiān)督的理論分析

內(nèi)部人控制的后果是，作為村莊政治和經(jīng)濟(jì)框架中至關(guān)重要的角色，一些村干部的腐敗行為，嚴(yán)重破壞了黨和政府在農(nóng)民心目中的形象，給構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施帶來了很大的負(fù)面影響。近年來，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，更加重視村民選舉的程序與秩序，并基于加強(qiáng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理工作的需要，適時(shí)地提高村級(jí)組織的正規(guī)化程度。在內(nèi)部監(jiān)督失效的情況下，村莊治理行政化過程中重新設(shè)計(jì)的監(jiān)督約束機(jī)制效果又如何呢？

對村莊權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督通常會(huì)發(fā)生成本。由于對內(nèi)部人控制的無奈，村莊成員消極作為或因信息不充分難以作為其實(shí)也是一種成本，可稱隱性成本。在這種情況下，村莊的治理結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生兩種類型的成本，一方面是政治成本（或官僚成本），即由政府的控制而引發(fā)的成本;另一方面是由內(nèi)部經(jīng)營者控制而引發(fā)的代理成本。兩種成本之間可能存在此消彼長的關(guān)系：盡管過于嚴(yán)密的政治干預(yù)有可能引發(fā)高額的政治成本，但是有助于限制村干部濫用權(quán)力，降低代理成本。2015年1到10月，寧波市北侖區(qū)由于嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)非生產(chǎn)性開支監(jiān)督管理的實(shí)施意見》，全區(qū)村級(jí)管理費(fèi)用減少1354萬元，同比下降20.1%。

那么，“選聘分離”是否破壞了“村民自治”的基本原則與精神，導(dǎo)致“空選”呢？“村民自治”內(nèi)容十分廣泛，是指通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，將農(nóng)村地區(qū)的村民組織起來，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育的一種治理模式。從根本上說，村民的選舉權(quán)利是為了實(shí)現(xiàn)更好的村莊治理。目前，村委會(huì)選舉的規(guī)范化帶來的并不都是村民自治能力的提升，有時(shí)反倒是種種異化現(xiàn)象。在“選聘分離”的制度設(shè)計(jì)下，由于一個(gè)具有一定競爭性的政治代理人“市場”的存在，無形中加強(qiáng)了對代理人的外部監(jiān)控，從而成為制約村莊治理中內(nèi)部人控制的重要的平衡力量。

五、總結(jié)及啟示

21世紀(jì)初開始，隨著國家對農(nóng)村投入力度的加大，村干部職位的含金量得到了很大提升。盡管不同地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治生態(tài)存在一些差別，但村莊自治制度設(shè)計(jì)中的一些缺陷，使村莊精英有機(jī)會(huì)合謀控制村莊“政局”，多數(shù)村民沒有能力和機(jī)會(huì)參與村莊公共利益分配的決策，自上而下輸入的一些資源成為某些村干部的“囊中物”。村級(jí)組織中的內(nèi)部人控制問題是農(nóng)村自治與民主實(shí)踐問題的縮影，也是村民自治制度與生俱來的缺陷造成的，反映出的不僅僅是監(jiān)督不力的問題，僅依靠村莊內(nèi)部治理制度安排是難以解決這一沖突的：在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，原有的農(nóng)村基層組織與管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鑒于此，各地在再造村干部激勵(lì)系統(tǒng)的同時(shí)，還重新設(shè)計(jì)了監(jiān)督約束機(jī)制。

評價(jià)一項(xiàng)制度安排的標(biāo)準(zhǔn)是看其是否能有效地解決治理問題。一些學(xué)者將村莊與村莊外部力量的利益放在對立的位置，甚至認(rèn)為只有在鄉(xiāng)村關(guān)系松散化的情況下，村社的民主與自治才有生長空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也被歸罪為鄉(xiāng)村各類矛盾和沖突的源頭。這種看法忽視了，村莊治理包含相互聯(lián)系的兩個(gè)層面：一是村莊層面的自我治理（即村民自治）;二是國家層面對鄉(xiāng)村的治理。農(nóng)村的許多事務(wù)并不僅是村民自己的事情，也是國家公共事務(wù)的重要組成部分。一味責(zé)備鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府者也沒有認(rèn)識(shí)到，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧是基層黨委政府的職責(zé)所在，這一層級(jí)政府在基層治理中可發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督功能。由于歷史發(fā)展的沿承性，政府主導(dǎo)在基層治理中是始終存在的。事實(shí)上，現(xiàn)有的村莊內(nèi)部監(jiān)督制度大多是在上級(jí)相關(guān)黨政部門的要求下建立起來的。社會(huì)實(shí)踐與法律規(guī)定的背離還表明，與村民自治有關(guān)的政策、法律的某些內(nèi)容已不再適用，地方政府的探索事實(shí)上已經(jīng)走到了法律政策的前面。那些因地方政府的探索與《村委會(huì)組織法》的某些原則不相符而對其大加詬病的說法，更無異于刻舟求劍，在實(shí)踐與文本的關(guān)系上本末倒置。

完善鄉(xiāng)村治理，必須首先澄清一些思想誤區(qū)，如“村民自治”迷信、“監(jiān)督機(jī)制”迷信、“權(quán)力制衡”迷信和“反對基層政府干預(yù)”、“反對村莊治理行政化”誤區(qū)。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革應(yīng)超越行政化與自治化的對立，從實(shí)際出發(fā)，承認(rèn)村民自治建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性協(xié)調(diào)，而不是僅僅為了滿足文本意義上的村民自治的條件。

鄉(xiāng)村治理制度是國家治理制度的有機(jī)組成部分，并應(yīng)始終服務(wù)于建設(shè)現(xiàn)代國家的目標(biāo)。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府轉(zhuǎn)移支付能力的增強(qiáng)，要在考慮鄉(xiāng)村治理制度路徑依賴的前提下，將村民自治納入國家宏觀治理體系的框架中，作為國家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一發(fā)揮作用，以適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生巨變的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

治理能力的提升注定是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。與城市相比，農(nóng)村治理仍然比較薄弱。在上級(jí)對村干部的監(jiān)督、約束常態(tài)化的同時(shí)，也應(yīng)充分考慮監(jiān)督者的機(jī)會(huì)主義行為，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變還不到位的情況下，要警惕作為直接監(jiān)管者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與被監(jiān)督者村干部間縱向合謀的可能性。

責(zé)任編輯：范瑞光