后“五水共治”時(shí)代的制度調(diào)試與變遷 長(zhǎng)效機(jī)制的探索

摘 要：“長(zhǎng)效機(jī)制”的本質(zhì)是在制度體系和公眾參與之間建立持續(xù)有效的互動(dòng)?；趯?duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”這樣的理解，通過(guò)對(duì)嘉善“五水共治”前后治水制度體系、公眾參與狀況的總結(jié)分析，探討嘉善在“五水共治”中構(gòu)建的治水制度體系在后“五水共治”時(shí)代是否實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：五水共治;長(zhǎng)效機(jī)制;公眾參與

自2013年浙江省“五水共治”[1]戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)五年多的治水，“五水共治”取得了階段性的成果。隨著2017年全省剿滅劣五類(lèi)水的完成，“五水共治”進(jìn)入后‘五水共治時(shí)代。在后“五水共治”時(shí)代，原先在“五水共治”中構(gòu)建起來(lái)的治水制度體系有沒(méi)有得到繼承、發(fā)展，形成真正的長(zhǎng)效機(jī)制？圍繞這一問(wèn)題，本文將通過(guò)對(duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”概念的探討，建立分析框架，展開(kāi)分析。

一 “長(zhǎng)效機(jī)制”的理論探討與概念界定：一個(gè)分析框架

“長(zhǎng)效機(jī)制”一詞經(jīng)常為人們所提及。但對(duì)于“長(zhǎng)效機(jī)制”如何定義，以及如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效，卻是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，沒(méi)有一致的認(rèn)識(shí)。想要探討后“五水共治”時(shí)代的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，首先就不得不對(duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”進(jìn)行分析和探討。

1.理論探討

國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”問(wèn)題的探討有著頗為悠久的歷史。很多學(xué)者常將解決綜合性社會(huì)問(wèn)題的“長(zhǎng)效機(jī)制”構(gòu)建問(wèn)題置于傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的宏觀背景之中，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)存在的持續(xù)性抗拒與變遷特征是造成“長(zhǎng)效機(jī)制”不容易構(gòu)建的主要原因。因此，“長(zhǎng)效機(jī)制”的問(wèn)題也就與傳統(tǒng)社會(huì)解體、現(xiàn)代社會(huì)形成和現(xiàn)代社會(huì)治理等課題聯(lián)系在一起。人們對(duì)這些課題的思考從上世紀(jì)五六十年代便已開(kāi)始。一些社會(huì)理論家認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，傳統(tǒng)社會(huì)逐漸解體、權(quán)力的集中趨勢(shì)和權(quán)威的分散趨勢(shì)并存[2]，由此造成了大眾的諧同傾向[3]，即“個(gè)體與國(guó)家政治和中心制度之間的關(guān)系越來(lái)越緊密”。在這種情形下，個(gè)體容易因環(huán)境的變化而對(duì)中心制度提出抗拒[4]與變遷要求，如果中心制度[5]不能及時(shí)有效化解個(gè)體提出的抗拒與變遷要求，就會(huì)形成對(duì)中心制度的沖擊。而且，由于傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)的分化和解體具有持續(xù)性，因此個(gè)體的抗拒與變遷也具有持續(xù)性。這就意味著中心制度必須具備一定的制度結(jié)構(gòu)彈性來(lái)容納來(lái)自個(gè)體的持續(xù)性抗拒與變遷。這對(duì)于任何制度來(lái)說(shuō)都是不小的難題，這正是艾森斯塔德所說(shuō)的“現(xiàn)代化制度難題”。

如何破解現(xiàn)代化制度難題，使制度結(jié)構(gòu)更具彈性以應(yīng)對(duì)持續(xù)性的抗拒與變遷，即使制度具備長(zhǎng)效性，是現(xiàn)代眾多理論家探討過(guò)的問(wèn)題。艾森斯塔德認(rèn)為，增加制度結(jié)構(gòu)彈性的關(guān)鍵在于讓制度體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與社會(huì)（公眾）參與之間擁有更多的互動(dòng)空間。具體而言，一方面，制度體系必須是一個(gè)開(kāi)放性結(jié)構(gòu)。這主要與政黨、代議機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān)。政黨具有媒介性作用、代議機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，將有助于它們將社會(huì)和公眾的意見(jiàn)、建議輸入中心制度體系，轉(zhuǎn)化成政策輸出，乃至是制度調(diào)整，以對(duì)個(gè)體和社會(huì)的抗拒與變遷作出反應(yīng);另一方面，在社會(huì)（公眾）參與端，個(gè)體不僅需要擁有參與的制度空間，也需要具備參與的意識(shí)和能力。個(gè)體參與能力既表現(xiàn)為有秩序的參與，也表現(xiàn)為參與的組織化程度。簡(jiǎn)而言之，就是社會(huì)組織的發(fā)達(dá)程度。另外，艾森斯塔德還認(rèn)為由個(gè)體所構(gòu)成的群體之間的異質(zhì)性程度應(yīng)該被控制在一定的范圍之內(nèi)。如果群體之間的異質(zhì)性程度過(guò)大，將容易導(dǎo)致中心制度無(wú)法協(xié)調(diào)不同群體的抗拒與變遷，造成中心制度喪失作用?？偠灾顾率菑闹贫润w系結(jié)構(gòu)本身、社會(huì)（公眾）參與和這兩者之間的互動(dòng)空間來(lái)探討如何化解，或者說(shuō)是緩解現(xiàn)代化制度難題。不同于艾森斯塔德，亨廷頓則更多地從制度體系本身探討制度、機(jī)制的穩(wěn)定和長(zhǎng)效化問(wèn)題。亨廷頓認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)政體的穩(wěn)定取決于政治參與程度與政治制度化之間的關(guān)系。而在政治參與和政治制度化這兩者中，他又更加強(qiáng)調(diào)政治的制度化問(wèn)題，并提出了衡量政治制度化的標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為任何政體制度化的程度“都可根據(jù)它的那些組織和程序所具備的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性（自主性）和內(nèi)部協(xié)調(diào)性來(lái)衡量”。很顯然，亨廷頓是認(rèn)為制度的體系的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和協(xié)調(diào)性將有助于它的長(zhǎng)效，也有助于維持現(xiàn)代社會(huì)政權(quán)的穩(wěn)定。

2.概念界定：分析框架

從上述的理論探討中可以發(fā)現(xiàn)，與中心制度相關(guān)聯(lián)的“長(zhǎng)效機(jī)制”的界定顯然不能簡(jiǎn)單地從制度、機(jī)制本身出發(fā)，而應(yīng)從制度體系、公眾（社會(huì)）參與兩個(gè)層面進(jìn)行。進(jìn)一步說(shuō)，“長(zhǎng)效機(jī)制”是能夠以公眾（社會(huì)）持續(xù)提出的抗拒和變遷為動(dòng)力，并作出有效反應(yīng)的制度體系和結(jié)構(gòu)安排。它以制度體系具備一定的自治性、復(fù)雜性、內(nèi)部協(xié)調(diào)性和能夠長(zhǎng)時(shí)間存續(xù)為特征，以制度體系與公眾（社會(huì)）之間存在互動(dòng)空間并能有效互動(dòng)為根本。

“五水共治”作為一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，牽涉社會(huì)方方面面和諸多既有的制度設(shè)計(jì)，與中心制度關(guān)聯(lián)密切。因此，在一定程度上，“五水共治”的長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題便是現(xiàn)代化制度難題的一個(gè)縮影。筆者對(duì)后“五水共治”時(shí)代長(zhǎng)效機(jī)制的探討也將從制度體系、公眾參與兩個(gè)層面展開(kāi)。通過(guò)對(duì)制度體系層面和公眾參與層面的分析，最終探討兩者之間是否具有足夠的互動(dòng)空間和互動(dòng)可能，使“五水共治”中建立起來(lái)的治水機(jī)制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效。

二 “五水共治”長(zhǎng)效機(jī)制的初步探索

1.嘉善“五水共治”概述

嘉善縣地處長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域，地勢(shì)平坦，降水豐富。在507平方公里的地域面積中，水域面積占到14.5%，是典型的江南水鄉(xiāng)。加之，在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，嘉善形成了“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的粗獷發(fā)展模式。工業(yè)用水未經(jīng)處理直接排放，給河流、湖泊造成了嚴(yán)重的污染。

在2013年浙江省委作出戰(zhàn)略部署，要求“五水共治”在全省全面推開(kāi)以后，治水成為嘉善縣委縣政府的重點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)一年的努力，嘉善因治水成果突出，在2014年獲得了浙江省“五水共治”的最高獎(jiǎng)項(xiàng)——“大禹鼎”。并且嘉善在此后的治水中，一直名列前茅。

2.“五水共治”中的長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建：初期的探索

“五水共治”的過(guò)程也就是治水長(zhǎng)效機(jī)制探索的過(guò)程。在這一過(guò)程中，治水制度體系和公眾（社會(huì)）參與層面是否發(fā)生了有利于治水機(jī)制長(zhǎng)效的調(diào)整和變化，需要作具體的分析。

（1）制度體系維度：調(diào)整與重構(gòu)

針對(duì)既有治水制度體系中存在的問(wèn)題（如九龍治水，制度體系缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)性;縣級(jí)政策主張易受上級(jí)影響，缺乏自主性等），嘉善在貫徹落實(shí)省委省政府“五水共治”要求的過(guò)程中，開(kāi)始著手在制度、機(jī)制上進(jìn)行調(diào)整和改革：一是成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任雙領(lǐng)導(dǎo)的“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組。成立領(lǐng)導(dǎo)小組，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，對(duì)打破既有制度體系和結(jié)構(gòu)中九龍治水、各自為政、互相推諉起到重要作用。在一定程度上增加了治水制度體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性;二是出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“河長(zhǎng)制”的實(shí)施辦法》，建立了由26名縣級(jí)河長(zhǎng)、95名鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)、149名村級(jí)河長(zhǎng)組成的治水網(wǎng)絡(luò)體系。以“河長(zhǎng)制”為突破口，明確治水責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào);三是完善和強(qiáng)化考核、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制。在考核機(jī)制上，將“五水共治”納入縣對(duì)鎮(zhèn)（街道）的年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，實(shí)行評(píng)優(yōu)“一票否決”;在監(jiān)督機(jī)制上，形成了以河長(zhǎng)巡查、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)掛監(jiān)督、督查組監(jiān)督、群眾有獎(jiǎng)監(jiān)督為主要內(nèi)容的多元監(jiān)督體系;在問(wèn)責(zé)機(jī)制上，與考核內(nèi)容相結(jié)合，除了實(shí)行評(píng)優(yōu)“一票否決”制和“河長(zhǎng)”保證金制度，還通過(guò)曝光、通報(bào)批評(píng)、行政約談、警告等方式追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任;四是在黨政體制[6]的框架下，人大、法院、檢察院、也被直接納入到新的治水制度體系中;五是加強(qiáng)一線(xiàn)執(zhí)法和河道保潔。在河道保潔的機(jī)制探索上，出現(xiàn)了兼職保潔員隊(duì)伍、專(zhuān)職保潔員隊(duì)伍、保潔公司、環(huán)境保潔社會(huì)組織等多種形式。除了上述相對(duì)宏觀的制度調(diào)整和改革，嘉善也在切斷污染源方面制定了相應(yīng)的更為具體的政策措施。

通過(guò)制度調(diào)整和一系列具體治水政策措施的出臺(tái)，嘉善的治水制度體系得到一定程度的優(yōu)化。首先，“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組的建立、“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，有效地提升了治水制度體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。一定程度上打破了“九龍治水”的格局;其次，“河長(zhǎng)制”的實(shí)施和考核、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善，增加了制度體系的復(fù)雜性，使新的治水制度體系能夠有效促進(jìn)內(nèi)部各元素之間的相互監(jiān)督，更有利于制度體系目標(biāo)的落實(shí);最后，盡管，在“五水共治”中，縣級(jí)制度體系的自主性并沒(méi)有發(fā)生多大改變，但省委省政府政策的轉(zhuǎn)向和對(duì)推進(jìn)“五水共治”的強(qiáng)烈要求，為縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)提供了充足的治水動(dòng)力，也為治水制度體系的改變提供了契機(jī)。

（2）公眾參與維度：政治動(dòng)員下的廣泛參與

在公眾參與層面首先需要考察民眾的治水意識(shí)、意愿和能力。在“五水共治”成為嘉善縣委縣政府的重要工作后，為了讓“五水共治”能得到民眾的支持，營(yíng)造治水大勢(shì)所趨的形勢(shì)，縣委縣政府、政府部門(mén)和群團(tuán)組織展開(kāi)了鋪天蓋地的宣傳。廣泛的宣傳，在一定程度上有助于激發(fā)民眾的治水意識(shí)，為民眾治水共識(shí)的形成奠定了基礎(chǔ)。民眾有治水意識(shí)，但并不意味著就有治水的意愿。為推進(jìn)治水，在嘉善原有粗獷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，大量生豬養(yǎng)殖戶(hù)和小作坊式工廠(chǎng)需被拆除。民眾的切身利益受到損害。因此，在治水的初期，民眾的治水意愿最為低迷，存在抵觸情緒。而隨著治水工作的深入開(kāi)展，各種補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善和損失漸成事實(shí)。民眾的治水意愿開(kāi)始逐漸提高。

隨著民眾治水意愿的提高和民眾治水共識(shí)的基本形成，民眾開(kāi)始配合政府和村干部的治水工作，逐漸參與到治水當(dāng)中。民眾的參與主要局限在清理自己家的房前屋后和通過(guò)微信、短信等方式監(jiān)督舉報(bào)污染行為。參與更深入的便是幫助清理河道垃圾、發(fā)放宣傳資料。因此，在總體上，民眾參與治水的主動(dòng)性并不強(qiáng)，更多只是配合政府工作。除了一些地方在政府或村委鼓勵(lì)下成立了負(fù)責(zé)河道保潔的社會(huì)組織（如嘉善縣亞飛陽(yáng)光保潔服務(wù)中心），也鮮少其它民眾自發(fā)成立的社會(huì)組織?？偠灾?，在嘉善縣的“五水共治”中，民眾的治水意識(shí)、意愿都有所提升，但民眾參與治水的被動(dòng)性和缺乏自組織則說(shuō)明了他們的能力并沒(méi)有太大提高。

在嘉善的“五水共治”中，雖然民眾鮮少自發(fā)建立社會(huì)組織參與治水，但工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等群團(tuán)組織則參與了進(jìn)來(lái)。群團(tuán)組織的參與，主要集中在組織志愿者、開(kāi)展宣傳活動(dòng)，也有些群團(tuán)組織，如工會(huì)、工商聯(lián)，會(huì)組織特定群體為“五水共治”募捐。這些群團(tuán)組織參與治水，不能說(shuō)沒(méi)有作用，但宣傳作用大于實(shí)際作用。在根本上，這些群團(tuán)組織都有自己的業(yè)務(wù)范圍，它們不可能長(zhǎng)期參與治水。因此，群團(tuán)組織的很多參與都是暫時(shí)的，可能只是進(jìn)行一兩次活動(dòng)，而并非長(zhǎng)期進(jìn)行。另外，群團(tuán)組織參與治水，在某種程度上也只是一種政治表態(tài)，表達(dá)本單位對(duì)縣委推進(jìn)治水工作的支持和配合，而并不追求實(shí)際的治水成效。

三、后“五水共治”時(shí)代的制度調(diào)試與變遷

1.后“五水共治”時(shí)代的治水機(jī)制變遷：探索的失敗

在“五水共治”的過(guò)程中，原有的治水制度體系經(jīng)過(guò)調(diào)整與重構(gòu)，發(fā)生了很大的改變，形成了新的治水制度體系，并對(duì)“五水共治”的開(kāi)展起到了重要作用。那么這一新的治水制度體系在2017年浙江省委要求全省剿滅劣五類(lèi)水以后，是否繼續(xù)發(fā)揮作用呢？從實(shí)際觀察而言，嘉善在“五水共治”中構(gòu)建起來(lái)的新的治水機(jī)制，無(wú)論是制度體系層面，還是公眾參與層面都在發(fā)生不利于其存續(xù)的變化。

（1）制度體系維度：弱化與整合

在嘉善“五水共治”推進(jìn)的過(guò)程當(dāng)中，制度體系層面的組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、人事結(jié)構(gòu)都進(jìn)行了調(diào)整與重構(gòu)，形成了新的治水制度體系。但在全省剿滅劣五類(lèi)水一年之后，這個(gè)新構(gòu)建的治水制度體系發(fā)生了新的變化：一是原先為推進(jìn)“五水共治”，由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)辦公室與“五氣共治”辦公室、生活垃圾分類(lèi)辦公室一起整合成立城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這意味著，全面剿滅劣五類(lèi)水的結(jié)束，縣委縣政府對(duì)“五水共治”的關(guān)注度有所下降;二是隨著縣委縣政府工作重心的轉(zhuǎn)移，“五水共治”不再是最核心的工作，轉(zhuǎn)為核心工作的一部分。在這種情形下，原先建立的縣、鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)“河長(zhǎng)”組織網(wǎng)絡(luò)的作用也隨之弱化。雖然“河長(zhǎng)”依然存在，但“河長(zhǎng)”在治水上所傾注的時(shí)間、精力大幅減少。大多數(shù)地方的“河長(zhǎng)”巡河由原來(lái)的每周至少一次，變?yōu)槊吭乱淮?三是考核、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制有所弱化?？己说膰?yán)格性、監(jiān)督的頻率和多元性、問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲性，較全面剿滅劣五類(lèi)水前都有所改變。例如一些鎮(zhèn)（街道）的考核頻次降為一月一次，而且主要通過(guò)微信、APP等方式進(jìn)行;四是人大、法院、檢察院逐漸淡出“五水共治”領(lǐng)域，回歸常態(tài);五是河道保潔被整合進(jìn)入鄉(xiāng)村保潔的綜合性框架，成為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的內(nèi)容。

制度體系層面這些變化的根源在于，隨著全省剿滅劣五類(lèi)水的結(jié)束，上級(jí)黨委政府對(duì)“五水共治”的關(guān)注度下降。隨之而來(lái)的就是縣委縣政府對(duì)治水關(guān)注度的下降。這進(jìn)一步說(shuō)明縣級(jí)治水制度體系是缺乏自主性的。自主性的缺乏，致使新構(gòu)建的治水制度體系在縣委縣政府關(guān)注度下降后，其內(nèi)部協(xié)調(diào)性和復(fù)雜性也受到?jīng)_擊，甚至難以為繼。縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)“河長(zhǎng)”構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)之所以具有增加制度體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性的作用，在于縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任“總河長(zhǎng)”。因此，“河長(zhǎng)”也就能夠在一定程度上打破部門(mén)之間的壁壘，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)。隨著，“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組的被整合，“總河長(zhǎng)”的“震懾”作用弱化，各級(jí)“河長(zhǎng)”的投入減少，部門(mén)之間的壁壘也就重新開(kāi)始凸顯。同理，考核、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制的弱化，也就使得原先治水制度體系的復(fù)雜性被消解。

總而言之，嘉善在“五水共治”中構(gòu)建起來(lái)的治水制度體系，因?yàn)槠渥灾餍缘娜狈?，而更多依托于上?jí)黨委政府的關(guān)注來(lái)運(yùn)行。也就在很大程度上決定了它是不可長(zhǎng)時(shí)間存續(xù)的。這是導(dǎo)致制度體系難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化的一個(gè)重要原因。

（2）公眾參與維度：政治動(dòng)員下廣泛參與的退出

在“五水共治”的過(guò)程中，民眾的治水意識(shí)、意愿都有有所提升。在要不要治水的問(wèn)題上基本達(dá)成了共識(shí)。因此，盡管民眾沒(méi)有足夠的治水能力，通過(guò)自組織參與治水工作，但通過(guò)政府提供的治水框架，發(fā)揮一些監(jiān)督作用則有一定的積極性。但隨著縣委縣政府工作重心的轉(zhuǎn)移，這些政府原先向民眾開(kāi)放的監(jiān)督通道開(kāi)始弱化。民眾仍然可以通過(guò)既有渠道反映情況，但對(duì)民眾監(jiān)督的反饋卻變得很慢，甚至沒(méi)有反饋?？梢宰鳛樽糇C的例子是，筆者在2018年參加嘉興開(kāi)展的“社情民意大走訪(fǎng)”活動(dòng)中，了解到基層民眾反映了不少跟治水相關(guān)的問(wèn)題。其中，河道堵塞是反映較多的問(wèn)題。

民眾有治水的意識(shí)，也有一定的治水意愿，但民眾的意見(jiàn)、建議卻不能有效的成為縣委縣政府推進(jìn)相關(guān)工作和治水制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。究其主要原因有三：一是，官員的考核是自上而下的，因此上級(jí)的政策動(dòng)議是下級(jí)官員開(kāi)展工作的風(fēng)向標(biāo)（上文所說(shuō)的縣級(jí)制度體系缺乏自主性是其表象）。民眾在其中能發(fā)揮的作用微乎其微;二是，作為民意代表機(jī)關(guān)的人大缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。在中國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中，由于黨政體制的原因，人大開(kāi)展工作往往與縣委保持一致。加之，縣級(jí)人大代表的履職能力相對(duì)弱。這就進(jìn)一步造成民意很難通過(guò)人大成為縣委縣政府的重點(diǎn)工作;三是社會(huì)組織的不發(fā)達(dá)，或者說(shuō)民眾的自組織能力較弱，也在一定程度上造成了民眾的意見(jiàn)、建議不能形成合力，進(jìn)而增加對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門(mén)的影響力。

在后“五水共治”時(shí)代，民眾能發(fā)揮的作用漸漸減弱。與此同時(shí)的是群團(tuán)組織的退出。群團(tuán)組織參與“五水共治”更多是一種對(duì)縣委縣政府的政治表態(tài)。隨著剿滅劣五類(lèi)水的結(jié)束，隨著縣委縣政府自身對(duì)“五水共治”關(guān)注度的下降，群團(tuán)組織也就自然而然逐漸退出。

2.“五水共治”中構(gòu)建的治水制度體系為何難以長(zhǎng)效

“五水共治”中構(gòu)建的治水制度體系在后“五水共治”時(shí)代逐漸走向弱化與被整合。探討其中的原因，可以從制度體系和公眾參與兩個(gè)層面進(jìn)行。在制度體系層面，“五水共治”中構(gòu)建的制度體系雖然在內(nèi)部協(xié)調(diào)性、復(fù)雜性上有所進(jìn)步，但其自主性的缺乏和主要依托于省委省政府的關(guān)注來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，則為它們的難以為繼埋下了伏筆;另外，“五水共治”中構(gòu)建的治水制度體系也沒(méi)有為公眾參與開(kāi)放足夠的空間：一是政府對(duì)民眾的治水能力缺乏引導(dǎo)和培育——“五水共治”這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)本應(yīng)成為公民成長(zhǎng)的學(xué)校，但最終卻錯(cuò)失了這個(gè)機(jī)會(huì);二是人大不能有效地成為民意的代表機(jī)關(guān)，并將民眾的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為政府新的政策。在公眾參與層面，民眾的治水意識(shí)、意愿雖然有所提升，但卻因?yàn)橹贫润w系上的障礙、民眾自身的孱弱，最終不能使自身的意見(jiàn)、建議形成力量，成為推動(dòng)制度體系持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。

總而言之，“五水共治”中構(gòu)建的治水制度體系最終難以長(zhǎng)效的主要原因在于制度體系和公眾參與之間不能形成有效互動(dòng)。如果能有效互動(dòng)，即便有些制度逐漸不合時(shí)宜，也能通過(guò)調(diào)整適應(yīng)新形勢(shì)。

四、小結(jié)

嘉善在“五水共治”中構(gòu)建起來(lái)的治水制度體系，在后“五水共治”時(shí)代并沒(méi)有得到很好的存續(xù)。這意味著嘉善在探索“五水共治”的長(zhǎng)效機(jī)制上是失敗的。但這種失敗并非個(gè)例，更大的可能是許多地方的共性。得出這種推論的原因在于，嘉善沒(méi)有成功的原因（不能在制度體系和公眾參與之間建立有效的連接，并發(fā)生持續(xù)有效的互動(dòng)）在各個(gè)地方具有共性。鑒于這樣的結(jié)論，可以進(jìn)一步引出一些值得繼續(xù)思索的問(wèn)題：自上而下的官員考核方式如何與讓官員聽(tīng)得進(jìn)民眾的意見(jiàn)結(jié)合起來(lái)？縣級(jí)的制度體系在既有的政治結(jié)構(gòu)中應(yīng)該獲得多大的獨(dú)立性？又如何獲得這種獨(dú)立性？在新的歷史時(shí)期，如何培養(yǎng)符合現(xiàn)代社會(huì)需要的公民，促進(jìn)政府與社會(huì)共治？黨的十八屆三中全會(huì)指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上述問(wèn)題的解決與國(guó)家治理體系和治理能力緊密相連，是最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中難以回避的問(wèn)題。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“五水共治”是指治污水、防洪水、排澇水、保供水和抓節(jié)水，其中“治污水”是核心，群眾感官最直接，最能帶動(dòng)全局。因此文章的分析也主要以“治污水”作為切入點(diǎn)

[2]權(quán)威的集中與權(quán)力的分散是現(xiàn)代化理論中的一個(gè)基本觀點(diǎn)，具體可參見(jiàn)C.E.布萊克.現(xiàn)代化的動(dòng)力[M].段小光譯.1988.21

[3]大眾的諧同傾向是指?jìng)鹘y(tǒng)社會(huì)解體中，各群體被納入一個(gè)共同的框架。在這統(tǒng)一的框架之下，“中心對(duì)邊緣的權(quán)力和權(quán)威的增強(qiáng)，以及邊緣對(duì)自身社會(huì)中心的權(quán)力和權(quán)威的同時(shí)增強(qiáng)”，“縮小了中心與邊緣之間的距離”。具體參見(jiàn)愛(ài)德華·希爾斯.論傳統(tǒng)（第二版）[M].傅鏹，呂樂(lè)譯.上海人民出版社，2014.264

[4]抗拒不僅包括合法的政治參與，也包括騷亂、暴動(dòng)等非法的政治參與，因此它無(wú)疑是沖擊社會(huì)中心的有力形式

[5]中心制度體系指以憲法為核心，以法律和復(fù)雜、獨(dú)立的法制體系為中軸，以立法、行政、司法、政黨等諸多政治機(jī)構(gòu)、政治組織的的分化和專(zhuān)門(mén)化作為延伸的制度體系

[6]“黨政體制”這一概念是景躍進(jìn)、陳明明、肖賓所著的《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》對(duì)中國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)的理解，指的是執(zhí)政黨在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)常常具有“超群”地位。具體可參見(jiàn)景躍進(jìn)，陳明明，肖濱.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016

參考文獻(xiàn)：

[1]S·N·艾森斯塔德.現(xiàn)代化：抗拒與變遷[M].張旅平等譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988.43

[2]塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華、劉為等譯.上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008.60

[3]許承忠.“五水共治”的長(zhǎng)效機(jī)制研究：一種現(xiàn)代化理論的視角——以浦江為例[D].杭州：中共浙江省委黨校，2018.30

作者簡(jiǎn)介：

許承忠（1990--），中共嘉善縣委黨校教師，研究方向?yàn)榭h域治理。