農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資助效果及政策建議研究

劉章發(fā) 孫啟慧

義務(wù)教育是實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育公平，提高全民素質(zhì)的重要手段之一。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占我國(guó)人口的大多數(shù)。但是，由于歷史原因，城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡影響了義務(wù)教育的公平分配。義務(wù)教育作為一種社會(huì)福利，其資金來源主要是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家的支持彌補(bǔ)了部分農(nóng)村義務(wù)教育資金干涸的狀況，然而也還有許多類似轉(zhuǎn)移支付資金不到位的問題亟待解決。因此，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金鏈，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)教育公平。

目前我國(guó)城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、東西部發(fā)展不均衡、兩極分化的特征影響義務(wù)教育的公平分配。目前，我國(guó)農(nóng)村人口依然占有較大比重，農(nóng)村義務(wù)教育的落后是阻礙社會(huì)進(jìn)步的重要原因之一。農(nóng)村義務(wù)教育作為一種社會(huì)福利，其經(jīng)濟(jì)來源主要依托于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如何完善財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付，使政府投入更好的落實(shí)在需要的地方是我國(guó)一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入力度不斷加大

表1.1羅列了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在我國(guó)農(nóng)村財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付中的付出情況（2007-2015），可以看出，對(duì)照農(nóng)村小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)投入和農(nóng)村初中的教育經(jīng)費(fèi)投入均呈增加模式。

（二）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差距縮小

圖1中可以看出，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)與國(guó)家生均經(jīng)費(fèi)的比值越來越高，這一比值越高，說明城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費(fèi)投入差距越小。同時(shí)，政府對(duì)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的由于明確了不同的等級(jí)政府支付項(xiàng)目的分工，強(qiáng)調(diào)突出了中央和地方政府的不同轉(zhuǎn)移比例，不僅使管理日趨規(guī)范，也為更完善的公共財(cái)政體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育資源配置得到優(yōu)化

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足時(shí)，一些地方政府往往會(huì)將更多資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增加地方財(cái)政收入范疇，輕視地方農(nóng)村義務(wù)教育的投入，從而對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展形成障礙。而隨著義務(wù)教育惠及農(nóng)村，及“兩免一補(bǔ)”政策的出臺(tái)，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度，同時(shí)提高了監(jiān)管力度，這使得農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)配置獲得了優(yōu)化。

二、農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政使用問題

（一）個(gè)別財(cái)政薄弱地區(qū)力有不逮

在“兩免一補(bǔ)”政策出臺(tái)后就要求在補(bǔ)助學(xué)生的數(shù)目上，地方必須與中央保持同等。然而該政策實(shí)施一年以后，有地方發(fā)現(xiàn)：中央政府財(cái)政對(duì)實(shí)施義務(wù)教育“一免一補(bǔ)”綽綽有余，而地方上則對(duì)此力有不逮。

（二）轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范，使用效率比較低下

我國(guó)政府其實(shí)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育足夠重視，所以每年向農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上的投入總數(shù)額還是很大的，但由于部分存在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、流程管理、監(jiān)管責(zé)任等方面的缺陷，大量的轉(zhuǎn)移支付資金每每滯留于中間環(huán)節(jié)，財(cái)政困難的地方反而最不容易到達(dá)。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口依然巨大

政策上，隨著農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的撤并，以及后來推廣的“小班授課制”，一些財(cái)政緊張的農(nóng)村地區(qū)只能滿足學(xué)科教學(xué)的基本要求，這與全面推廣素質(zhì)教育的要求不甚相符。農(nóng)村學(xué)校的學(xué)校的教學(xué)設(shè)備、教學(xué)儀器的缺乏也成為了全民素質(zhì)教育的阻力，教育經(jīng)費(fèi)缺口依然很大。

三、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政使用存在問題的原因

（一）教育事業(yè)與財(cái)政脫節(jié)

財(cái)政部門發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)，但并不規(guī)定經(jīng)費(fèi)的具體使用辦法，教育經(jīng)費(fèi)的使用由教育部門根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)整，財(cái)政部門不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效的監(jiān)督。從2004年度審計(jì)署發(fā)布的50年度縣級(jí)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)調(diào)查中得出結(jié)論，教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放仍存在問題。

（二）中央與地方的博弈使得信息不對(duì)稱

中央政府為了得到地方的積極響應(yīng)，往往優(yōu)先許諾以得到地方提前做出適當(dāng)?shù)呐涮字С郑欢r(nóng)村為了獲得中央的財(cái)務(wù)撐持，則不斷允諾，雙方在義務(wù)教育問題上出現(xiàn)的博弈。

（三）義務(wù)教育供給方式單一

我國(guó)政策上義務(wù)教育主要是由政府提供，私人很少被允許介入，私立學(xué)校僅擔(dān)負(fù)了小部分初等教育的本能機(jī)能。在我國(guó)，辦教育權(quán)為政府所把持，政策上也對(duì)民間資本進(jìn)入辦學(xué)設(shè)置了一些障礙，政府辦學(xué)和民間辦學(xué)沒有形成良性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響了義務(wù)教育供給方面的效力和質(zhì)量。

四、對(duì)農(nóng)村財(cái)政使用問題的改革建議

（一）國(guó)家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，橫縱都要抓

目前，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源是以中央向地方投入為主，以省內(nèi)小規(guī)模地區(qū)間的財(cái)政支持為輔。但是，我國(guó)幾乎不存在大規(guī)模省與省之間的橫向財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移往來。中央和省政府也應(yīng)該加快投入對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的步伐，盡快撫平農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)務(wù)不足的創(chuàng)口。同時(shí)，也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)地區(qū)教育水平均等化為目標(biāo)，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)和教育支出水平。

（二）完善一般性轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

在許多農(nóng)村地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，許多地方存在挪用教育的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付來滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。中央就應(yīng)在進(jìn)行財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付前做好預(yù)算管理，增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付更有針對(duì)性。

（三）完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)監(jiān)管力度

一是削減中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，踴躍推動(dòng)省直管縣的革新。二是中央政府不但要填補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的缺口，還要主動(dòng)勉勵(lì)下級(jí)政府加倍正視義務(wù)教育，制止基層政府操縱信息不對(duì)稱向上級(jí)索取更多地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而不投入到義務(wù)教育，加大監(jiān)管力度。

（四）拓寬義務(wù)教育資金供給方式

政府不妨減少政策約束，鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入中小學(xué)教育辦學(xué)，使民間辦學(xué)踴躍起來，使各類中小學(xué)形成良性競(jìng)爭(zhēng)。政府和公辦學(xué)校也會(huì)重視義務(wù)教育的投入和發(fā)展，進(jìn)一步樹立服務(wù)理念。這樣所形成的良性競(jìng)爭(zhēng)，某種程度上也可緩解部分農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政緊缺的狀況。（作者單位：聊城大學(xué)東昌學(xué)院）

本文獲得山東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“公共財(cái)政視角下農(nóng)村義務(wù)教育投入現(xiàn)狀及對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：YB15010）的資助。