湖北五峰土家族自治縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”探析

徐艷 郭佳

湖北五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索創(chuàng)新，按照“合作共建、封閉運(yùn)行、利益共享、共同發(fā)展”模式創(chuàng)建了飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)—五峰民族工業(yè)園，這是五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的一個(gè)重要實(shí)踐。本文以湖北五峰土家族自治縣為研究對(duì)象，首先詳細(xì)介紹了五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)狀，指出了五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”所存在的問(wèn)題，最后對(duì)發(fā)展中所存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、前言

（一）選題的背景及目的

2017年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、質(zhì)檢總局、統(tǒng)計(jì)局等八部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。意見(jiàn)稱(chēng)，近年來(lái)，有關(guān)省 （ 區(qū)、市 ） 打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新跨區(qū)域合作模式，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，取得了積極成效，同時(shí)也面臨一些問(wèn)題和制約。五峰民族工業(yè)園是由五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索創(chuàng)新，按照“合作共建、封閉運(yùn)行、利益分享、共同發(fā)展”模式創(chuàng)建的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)。本文選題的目的就是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策，從而促進(jìn)五峰“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)一步發(fā)展。

（二）選題的意義

本文立足于五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)際情況，客觀、中立分析五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)狀、問(wèn)題，探索其發(fā)展出路，從而促進(jìn)五峰“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。五峰“飛地經(jīng)濟(jì)”的進(jìn)一步發(fā)展對(duì)五峰產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為五峰的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力、添加動(dòng)力，促進(jìn)五峰資源的合理配置都有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

本文的理論意義在于針對(duì)五峰民族工業(yè)園更加細(xì)致的探討了五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)狀，為建立“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)提供了一定的參考。

二、五峰土家族自治縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)狀

五峰縣全境皆為山區(qū)，屬武陵山支脈，有豐富的礦產(chǎn)資源、森林資源和水力資源，五峰是“老、少、邊、貧、山”地區(qū)，享有民族、扶貧、老區(qū)、三峽對(duì)口支援政策，享受?chē)?guó)貧縣和西部開(kāi)發(fā)政策，并且已被確定為國(guó)家主體功能區(qū)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)，即將進(jìn)入國(guó)家武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成員縣，受到國(guó)家、省、市領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注。但五峰經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，1992年為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展湖北省五峰土家族自治縣與枝江市合作，在枝江市白洋鎮(zhèn)共建“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)—五峰民族工業(yè)園，根據(jù)宜昌市提出的“沿江戰(zhàn)略”，實(shí)施的一種由欠發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)移動(dòng)模式，即將五峰經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素聚集到交通、通信、市場(chǎng)條件較好、發(fā)展能力較強(qiáng)的枝江市，把五峰的資源、項(xiàng)目、政策優(yōu)勢(shì)與枝江市的優(yōu)勢(shì)條件進(jìn)行整合，共享宜昌沿江百億經(jīng)濟(jì)走廊良好經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。但還是存在一些問(wèn)題，如何解決這些問(wèn)題仍是一個(gè)重大課題。

（一） 與枝江市合作

五峰發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的一個(gè)重要實(shí)踐是五峰民族工業(yè)園的建立。五峰民族工業(yè)園是由五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條路徑，是按照“合作共建、封閉運(yùn)行、利益分享、共同發(fā)展”模式創(chuàng)建的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)，其“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作方式是：枝江出地，五峰招商。五峰是山區(qū)，受地理位置影響，其土地資源、交通、工業(yè)發(fā)展等方面受到了嚴(yán)重的限制。而枝江作為宜昌市對(duì)口幫扶五峰縣的縣市之一，有著優(yōu)越的區(qū)位條件及豐富的土地資源?？梢哉f(shuō)五峰民族工業(yè)園的建立既是五峰與枝江共享優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，亦是五峰實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的一個(gè)重大舉措。

（二）規(guī)模和具體產(chǎn)業(yè)

園區(qū)位于宜昌市550平方公里都市工業(yè)圈的核心區(qū)域，毗鄰宜昌國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)猇亭工業(yè)園、白洋工業(yè)園，是宜昌市沿江經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶的重要組成部分。園區(qū)規(guī)劃總面積8.71平方公里，規(guī)劃總?cè)丝?.5萬(wàn)，首期開(kāi)發(fā)建設(shè)5平方公里。是以?xún)?yōu)先發(fā)展珠寶首飾、裝備制造、磨料磨具、電子信息、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)，兼有綜合服務(wù)功能的工業(yè)園區(qū)；是凝聚著各級(jí)黨委政府對(duì)五峰少數(shù)民族地區(qū)特殊關(guān)愛(ài)和政策支持的“民族園區(qū)”； 是承載著縣委政府“工業(yè)強(qiáng)縣”期許及二十萬(wàn)土家兒女脫貧致富奔小康夢(mèng)想的“飛地園區(qū)”。園區(qū)將按照“現(xiàn)代氣息、綠色和諧、產(chǎn)城一體”的規(guī)劃理念，“高起點(diǎn)、新思維、原生態(tài)、大格局”的總體要求，著力打造"國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園"和“智慧型綠色新城區(qū)”。力爭(zhēng)通過(guò)5～8年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值300億元、稅收12億元以上的目標(biāo)。

三、五峰土家族自治縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”存在的問(wèn)題

（一）配置能力不足

受財(cái)力限制，五峰民族工業(yè)園區(qū)配套能力相對(duì)不足，起步階段只能堅(jiān)持“邊規(guī)劃、邊招商、邊建設(shè)”的原則，采用市場(chǎng)化和對(duì)上爭(zhēng)取“兩條腿”走路的辦法，以項(xiàng)目落地推動(dòng)設(shè)施配套，以設(shè)施配套促進(jìn)項(xiàng)目落地，漸進(jìn)推動(dòng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保入園項(xiàng)目落戶(hù)到哪里，配套設(shè)施跟進(jìn)到哪里。隨著招商引資工作的深入推進(jìn)，入園開(kāi)工建設(shè)的企業(yè)不斷增加，企業(yè)施工過(guò)程中及項(xiàng)目投產(chǎn)后的用工問(wèn)題、安保問(wèn)題、日常住宿生活、娛樂(lè)休閑等配套問(wèn)題會(huì)日益突出，必將嚴(yán)重影響園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

（二）管理體制不順

現(xiàn)階段，國(guó)家尚未明確飛地經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策，對(duì)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的利益分配、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題沒(méi)有法律和政策依據(jù)，不利于飛地經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。五峰發(fā)展民族工業(yè)園的過(guò)程中必然面臨著體制機(jī)制的障礙，從而影響企業(yè)服務(wù)效率和園區(qū)發(fā)展進(jìn)程。而五峰民族工業(yè)園在行政區(qū)劃上隸屬枝江，在建設(shè)管理上由五峰、枝江合作共建，受屬地管理原則及現(xiàn)行管理體制的限制，園區(qū)管理相對(duì)復(fù)雜，服務(wù)效率必將受限。如：招商引資政策制定及兌現(xiàn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、項(xiàng)目注冊(cè)歸屬地確認(rèn)、土地管理、規(guī)劃建設(shè)管理、城鎮(zhèn)管理以及稅收征管、收益分配等問(wèn)題，沒(méi)有可供借鑒的成熟的運(yùn)作機(jī)制，這在一定程度上也會(huì)制約園區(qū)發(fā)展。

（三）同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)威脅

宜昌在打造沿江經(jīng)濟(jì)帶的過(guò)程中，先后建立了東山園、猇亭園、湖北深圳工業(yè)園、白洋工業(yè)園、武漢國(guó)家生物產(chǎn)業(yè)基地宜昌產(chǎn)業(yè)園、磁電子高科技產(chǎn)業(yè)園，這些園區(qū)發(fā)展相對(duì)較早，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完備，具有較大的招商引資優(yōu)勢(shì)。而依托白洋工業(yè)園建立的五峰民族工業(yè)園建設(shè)時(shí)間較晚，加上財(cái)政資金的匱乏，招商引資進(jìn)程落后，同類(lèi)型工業(yè)園的威脅較大。

四、五峰土家族自治縣發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的對(duì)策

（一）鼓勵(lì)政府提供資金的保障

飛地雙方是不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，需要五峰和枝江雙方政府有效的溝通和協(xié)調(diào)，確保飛地經(jīng)濟(jì)能夠健康有序發(fā)展。從我國(guó)的一些成功的“飛地經(jīng)濟(jì)”案例來(lái)看，“飛地經(jīng)濟(jì)”的成功發(fā)展是離不開(kāi)政府的支持與保障的。因而五峰民族工業(yè)園在招商引資的過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)通過(guò)五峰和枝江雙方政府有形之手的作用，把市場(chǎng)無(wú)形之手的作用發(fā)揮到最大化，把政府掌握的資源效用運(yùn)用到最大化，把廣大群眾的創(chuàng)業(yè)精神調(diào)動(dòng)到最大化。在實(shí)際行動(dòng)過(guò)程中，雙方政府要引導(dǎo)、鼓勵(lì)各自在資金、人才、技術(shù)、管理、土地等方面的優(yōu)勢(shì)資源，幫助五峰這樣的貧困地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，支持這些地區(qū)包括實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品和旅游資源深度開(kāi)發(fā)，助力貧困地區(qū)群眾脫貧致富和新農(nóng)村建設(shè)，同時(shí)努力帶動(dòng)對(duì)口幫扶五峰縣的枝江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)五峰與枝江的“雙飛雙贏”。

（二）制定相關(guān)政策以便于管理

對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展而言，不可避免地要面對(duì)兩大問(wèn)題：一方面是基于行政區(qū)域、管轄權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制而產(chǎn)生的利益博弈；另一方面是基于國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定而產(chǎn)生的改革障礙。圍繞發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)新體制機(jī)制，最根本的是要通過(guò)改革創(chuàng)新來(lái)突破行政區(qū)域“壁壘”和法規(guī)政策障礙。針對(duì)目前的管理現(xiàn)狀，五峰和枝江在具體實(shí)施“飛地經(jīng)濟(jì)”的過(guò)程中應(yīng)該共同研究制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，明確規(guī)定土地征收、利稅分配、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、企業(yè)服務(wù)等問(wèn)題，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源輻射擴(kuò)散和整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的品質(zhì)提升。同時(shí)，為避免各縣市區(qū)、園區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，杜絕重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，應(yīng)由上級(jí)政府制定出臺(tái)“統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一基礎(chǔ)建設(shè)、統(tǒng)一出讓地價(jià)、統(tǒng)一收益分配”的“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展政策，便于園區(qū)的管理和建設(shè)。

（三）努力完善自我提高競(jìng)爭(zhēng)力

五峰民族工業(yè)園在初步發(fā)展中的一個(gè)重要的瓶頸是配套設(shè)施不足，這就要求五峰與枝江政府要加大資金投入力度，科學(xué)制定園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加大配套設(shè)施和綜合服務(wù)區(qū)的建設(shè)。同時(shí)在宜昌市政府的帶領(lǐng)下，工業(yè)園要主動(dòng)走出去加大招商引資的力度，可以重點(diǎn)以各大商會(huì)和招商推介會(huì)為契機(jī)，大力引進(jìn)科技含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、稅收強(qiáng)度大、產(chǎn)業(yè)鏈接長(zhǎng)的清潔環(huán)保型項(xiàng)目。再者要積極引進(jìn)先進(jìn)的市場(chǎng)化的管理體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，運(yùn)用激勵(lì)性與制約性制度安排推進(jìn)工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，從而充分調(diào)動(dòng)投資方的積極性。通過(guò)加快基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)和完善招商投資的基礎(chǔ)條件，努力將五峰民族工業(yè)園建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)布局合理、功能配套齊全、生態(tài)安全高效的民族工業(yè)新城。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，湖北五峰土家族自治縣“飛地經(jīng)濟(jì)”已有了不錯(cuò)的發(fā)展，五峰創(chuàng)建的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)——五峰民族工業(yè)區(qū)為五峰經(jīng)濟(jì)注入了新的血液，五峰擁有豐富的資源，應(yīng)更加充分地利用這些資源，加大招商引資的力度。五峰政府也應(yīng)該更加重視“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，為其提供更多資金和政策上面的支持以實(shí)現(xiàn)五峰與枝江雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、互利共贏的格局。（作者單位：懷化學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

基金項(xiàng)目： 2017年湖南省教育廳立項(xiàng)課題——《基于生態(tài)功能補(bǔ)償區(qū)的武陵山片區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》（課題編號(hào)：17C1274）；懷化學(xué)院武陵山片區(qū)金融經(jīng)濟(jì)研究所課題；懷化學(xué)院金融學(xué)重點(diǎn)學(xué)科、商貿(mào)經(jīng)濟(jì)中心資助項(xiàng)目。