耒陽交投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

肖文慧 鄧楚瑤

耒陽市交通水利建設(shè)投資有限公司由政府通過財(cái)政資金注資等方式投建， 以地方政府出具的信用擔(dān)保為條件，根據(jù)地方政府的項(xiàng)目需要，從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)融入資金以此滿足地方政府建設(shè)的需要。主要經(jīng)營普通公路投資及開發(fā)、土地開發(fā)與經(jīng)營、房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)等項(xiàng)目。但隨著近幾年耒陽交投規(guī)模的增大以及國家政策的轉(zhuǎn)變，風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，巨額債務(wù)也成為了最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，本文將以耒陽交投為例對(duì)其進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的管控措施以供地方政府融資平臺(tái)參考。

一、耒陽交投現(xiàn)狀分析

（一）償債能力分析

1.耒陽交投的資產(chǎn)負(fù)債率逐年遞增，償債壓力逐漸增大。截至2017年末，耒陽交投債務(wù)融資余額為18億，占公司負(fù)債總額的 64%，如果國家信貸政策或貨幣政策有所調(diào)整，有可能降低耒陽交投獲得銀行貸款的能力，從而出現(xiàn)融資難的風(fēng)險(xiǎn)。

2.耒陽交投籌資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流入占比雖逐年減少，但基于行業(yè)特點(diǎn)其籌資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流入量仍占比不少，若未來幾年加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，則會(huì)進(jìn)一步加大耒陽交投的債務(wù)規(guī)模，產(chǎn)生大量籌資活動(dòng)現(xiàn)金流入并使其面臨較大的籌資壓力和資金支出壓力。如果未來公司的經(jīng)營性現(xiàn)金流未達(dá)到一定規(guī)模，將會(huì)影響耒陽交投的償債能力。

（二）盈利能力分析

1.耒陽交投的盈利能力極差且波動(dòng)較大，投資活動(dòng)現(xiàn)金流凈額也持續(xù)為負(fù)，這主要是因?yàn)轳珀柦煌墩幱诎l(fā)展初期，投資量巨大，且在建項(xiàng)目尚未取得收益，也將對(duì)其未來償債能力造成影響。

2.耒陽交投期間費(fèi)用較高并有逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從期間費(fèi)用的構(gòu)成來看，財(cái)務(wù)費(fèi)用是最主要的構(gòu)成部分，一方面可能會(huì)降低耒陽交投的毛利潤(rùn)率使其承受盈利能力繼續(xù)下降的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也揭示了耒陽交投有息債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，融資難度和成本都在增加。

二、耒陽交投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政策性風(fēng)險(xiǎn)

2015年1月， 在新《預(yù)算法》生效執(zhí)行之前， 地方政府融資平臺(tái)公司舉借的用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中需要政府償還的債務(wù)，均歸入到地方政府債務(wù)限額范圍內(nèi)， 截至到2014年底， 大多數(shù)地方政府通過融資平臺(tái)舉借并依賴地方財(cái)政“兜底”。新《預(yù)算法》生效后， 據(jù)相關(guān)規(guī)定， 分離了地方政府融資平臺(tái)為地方政府融資的功能， 融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)， 地方政府只需承擔(dān)以其出資額為限的有限責(zé)任，地方政府不再為平臺(tái)負(fù)債“兜底”， 這讓地方政府融資平臺(tái)承受著較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）還款來源風(fēng)險(xiǎn)

耒陽市交通水利建設(shè)投資有限責(zé)任公司作為地方政府的投融資平臺(tái)，其絕大部分注冊(cè)資本都是公共設(shè)施，現(xiàn)金注資極少，其融入資金主要用于建設(shè)道路、橋梁等非經(jīng)營性資產(chǎn)，目前無法取得收益，發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)也很難變現(xiàn)，且耒陽交投大部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目，其社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，所以出現(xiàn)了資產(chǎn)負(fù)債率逐年遞增，資產(chǎn)利潤(rùn)率較低，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流短缺的情況，從而導(dǎo)致還款來源不足，無法滿足償債需要。再加上平臺(tái)公司本身對(duì)于一些已抵押的資產(chǎn)不具備完全的抵押物處置權(quán)，這也增大了還款的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

耒陽交投的高層管理人員大多數(shù)是由地方政府官員兼任或委派的， 有著強(qiáng)烈的行政色彩，經(jīng)營決策更多的體現(xiàn)的是政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向，主觀性較強(qiáng)，到最后平臺(tái)累積的高額債務(wù)也只能通過地方財(cái)政兜底或借新還舊的方式處理，合規(guī)上的瑕疵使企業(yè)存在著極大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配

自實(shí)施分稅制改革以后，各級(jí)政府財(cái)權(quán)重心上移， 事權(quán)重心下移，導(dǎo)致了地方可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足資金需求。除此以外， 2015年以前， 舊《預(yù)算法》禁止地方政府自主發(fā)債權(quán)， 為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)， 各級(jí)地方政府借助融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)變相舉債以匹配其承擔(dān)的事權(quán)。

（二）融資渠道單一，獨(dú)立償債能力有限

耒陽交投融資渠道以政策性銀行貸款為主，占融資總額的60%;新《預(yù)算法》生效前，款項(xiàng)償還以借舊還新為主，占78%， 靠自身收益償債的貸款僅占20%。2015年以前，耒陽交投公司類型以公益性為主， 資金來源單一，債務(wù)償還以地方政府擔(dān)保為主， 獨(dú)立償債能力有限。

（三）內(nèi)部管理體制不健全

未能建立系統(tǒng)、規(guī)范的內(nèi)部管理體系，缺乏良好的風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)境。未能形成有效的償債和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度， 只通過行政手段進(jìn)行管控， 這樣的管理模式使企業(yè)產(chǎn)生了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）資本運(yùn)作率低下

截至2017年末，耒陽交投貸款主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從其債務(wù)資金投資項(xiàng)目來看，許多項(xiàng)目無法產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)利益， 投資的現(xiàn)金凈流量較低， 難以清償債務(wù)本息導(dǎo)致融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化。

四、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控措施

（一）轉(zhuǎn)型發(fā)展，創(chuàng)新融資平臺(tái)模式。

湖南省政府專題會(huì)議提出，要做好化債方案和平臺(tái)公司剝離融資功能方案，確保資金鏈不斷，確保按時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)所有平臺(tái)公司全部轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化企業(yè)主體的目標(biāo)。這不但打通了經(jīng)營性事業(yè)單位的改革改制渠道， 也指明了融資平臺(tái)改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向。轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為地方政府融資平臺(tái)的唯一出路，而轉(zhuǎn)型必須要?jiǎng)?chuàng)新，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。應(yīng)該深刻地認(rèn)識(shí)到， 政府和社會(huì)資本合作的PPP模式已經(jīng)正式上線， 該模型吸收社會(huì)資本注入， 緩解了地方政府籌資難的問題， 將民間資金的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人部門， 通過私人部門趨利的推動(dòng)， 提高公共項(xiàng)目的創(chuàng)新性與盈利性。

（二）轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化內(nèi)部管理

在轉(zhuǎn)型過程中，不僅要實(shí)現(xiàn)政企分離，減少政府行為對(duì)企業(yè)的經(jīng)營干預(yù)，也要盡快完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立符合現(xiàn)代企業(yè)要求的相關(guān)制度。一方面需明確政府與企業(yè)各自的責(zé)任，另一方面雙方都要以市場(chǎng)參與主體的平等地位共同推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作，以市場(chǎng)化的管理機(jī)制代替原先的行政管理體制。

在轉(zhuǎn)變了股東層面的治理理念后，企業(yè)內(nèi)部也應(yīng)進(jìn)一步完善投融資決策機(jī)制，包括重大事項(xiàng)決策流程、董事會(huì)和管理層的決策權(quán)限等，切實(shí)發(fā)揮企業(yè)各層級(jí)職員的作用，規(guī)范決策流程，避免流于形式。

（三）理好關(guān)系，保證企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

企業(yè)應(yīng)當(dāng)正確處理融資、投資和運(yùn)營三者間的關(guān)系，構(gòu)成良性循環(huán)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)已開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營和資源利用，應(yīng)提高對(duì)土地、公路、橋梁等非經(jīng)營項(xiàng)目的利用效率和運(yùn)營管理，以此來提升企業(yè)抵抗債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）靈活融資，拓寬融資渠道，降低融資成本。

耒陽交投目前主要的融資渠道是銀行貸款，對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可通過積極引入民間資本，從而提高民間資本的利用率，降低融資成本。

（五）制定具體的債務(wù)償還計(jì)劃，明確負(fù)債的償還責(zé)任

地方政府在舉借債務(wù)的同時(shí)應(yīng)制定出詳細(xì)的債務(wù)償還計(jì)劃，計(jì)劃中也要規(guī)定負(fù)債的具體償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。償債主體要認(rèn)真執(zhí)行償債計(jì)劃，管理好償債資金并及時(shí)足額償還債務(wù)本息。地方政府也應(yīng)提高增加財(cái)政收入和償債的能力，提升債務(wù)資金使用效率，防止因資金浪費(fèi)而造成債務(wù)無法按時(shí)償還。除此之外，建立償債基金也是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，財(cái)政部門按債務(wù)余額的一定比例，將年度經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級(jí)政府暫時(shí)無力償還的到期債務(wù)。（作者單位：湖南人文科技學(xué)院）