整合治理視角下“雙河長制”治水模式的特色與運行邏輯

李佳琪

[摘 要] 2007年，江蘇無錫市第一次提出“河長制”的概念，并將其用于河湖流域治理。隨后，中央采納河長制這一實踐創(chuàng)新并進(jìn)行推廣，拉開了河長制在全國范圍的序幕。在近十年的探索過程中，各地涌現(xiàn)了更多頗具特色的河長制“變體”，湖南省永州市創(chuàng)新出頗具特色的“雙河長制”治水模式。相比于依附行政權(quán)力的河長制，雙河長制中蘊含了更多促使河流治理常態(tài)化的運行機制。本文將從整合治理角度剖析“雙河長制”的特色及其運行邏輯，并就此對河流治理問題進(jìn)行思考。

[關(guān)鍵詞] 整合治理 雙河長制 民間河長 河流治理

中圖分類號：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“雙河長制”，是湖南省永州市政府和湖南環(huán)保聯(lián)合會共同推出的“民間河長+官方河長”的雙河長治水模式。在原有官方河長的組織結(jié)構(gòu)和責(zé)任機制的基礎(chǔ)之上，通過政府購買的方式將政府河流治理的項目授權(quán)給社會組織，同時將民眾融入治水體系，部分民眾將作為“民間河長”參與到河流治理的一線工作中?！懊耖g河長”與“官方河長”的工作都以河流治理為中心，以促進(jìn)全社會環(huán)保合力形成為使命，相輔相成，因此該模式稱之為“雙河長制”。

在該模式之下，政府、社會組織、民眾三方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補，構(gòu)建了良好有效的治水體系。推行該模式之后，2018年第一季度巡河次數(shù)高達(dá)749次，反映問題322條，問題處理率達(dá)78%，累計巡河人次[1]830人次，巡河里程6 925.2千米[2]；2017年以來，永州市的“民間河長”行動機構(gòu)帶動了900多個社區(qū)、學(xué)校和志愿者團(tuán)隊參與水環(huán)境治理與監(jiān)督，切實有效地解決永州市的河流污染問題。

一、永州市“雙河長制”治水模式的特色

（一）與官方河長對應(yīng)融合的組織機制

傳統(tǒng)河長制由各級黨政一把手擔(dān)任河長，依附政府權(quán)威實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包干制[3]，各級行政區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，同級環(huán)保及水利部門調(diào)派人員協(xié)助，共同組建河長辦公室。利用政府內(nèi)部壓力體制[4]和“晉升錦標(biāo)賽”[5]的特點，形成縱向“市河長辦—區(qū)（縣）河長辦—鄉(xiāng)河長辦—村級河長”科層特征的組織形式。而“雙河長制”治水模式在此基礎(chǔ)之上加入“民間河長”，組織結(jié)構(gòu)與官方河長層層對應(yīng)，構(gòu)建起“市民間河長行動中心—縣區(qū)民間河長行動中心—鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間河長行動站—村社段長”組織結(jié)構(gòu)。

官方河長與民間河長在縱向上均采用科層特征的組織結(jié)構(gòu)，保障河流治理工作的專業(yè)化指導(dǎo)和命令的直接下達(dá)；同時，各級河長辦公室與民間河長行動中心一一對應(yīng)，在組織結(jié)構(gòu)的橫向上保障雙方的交流互通和信息共享。如圖1所示。

（二）主體間功能互補與溝通機制

1.角色定位與功能互補

政府是河流治理的主導(dǎo)者。政府擁有合法的河流治理公權(quán)力，可通過政策手段和工具對社會其他主體進(jìn)行跨界整合[6]，并且集中掌握治理污染問題所需要的社會資源，是河流治理的主角。

①合法公權(quán)力的所有者。政府擁有法律授予的公權(quán)力，可以指定規(guī)章制度對污染者行為進(jìn)行限制和懲罰，從而從源頭減少污染行為的發(fā)生；政府可通過政策手段和工具對其他社會主體進(jìn)行跨界整合，吸納多元主體進(jìn)入河流治理領(lǐng)域，共同治水。②社會資源的支配者。政府對于社會資源調(diào)配具有絕對的話語權(quán)[7]，其掌握大量信息、技術(shù)、資金資源，資源掌握程度優(yōu)勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他主體。除此之外，政府還可調(diào)動多方資源，整合協(xié)調(diào)，調(diào)配資源完成河流治理的任務(wù)。由此，政府成為河流污染問題治理的主角。

（2）社會組織是政府與民眾的中介

社會組織承辦政府的河流治理項目，政府通過政府購買將河流治理以項目的形式交至社會組織手中，與政府進(jìn)行信息共享、有機互動，構(gòu)建與官方河長相對應(yīng)的民間河長組織結(jié)構(gòu)；組織民間河長招聘活動，對其進(jìn)行培訓(xùn)，規(guī)定民間河長的職責(zé)、行動程序及準(zhǔn)則，監(jiān)督管理民間河長的行為。在項目長期運行的過程中，社會組織向上承辦政府項目、向下招募吸納民眾，成為政府和民眾之間有效連接的中介。

（3）民間河長是一線治理的重要力量

相比于政府和社會組織，民間河長所代表的民眾具有的優(yōu)勢便是數(shù)量多、分布廣，能夠最大限度地發(fā)動群眾的優(yōu)勢，他們在河流治理體系中主要扮演信息員、監(jiān)督員、作戰(zhàn)員和傳播員的角色，如表1所示。

2.有效的信息交流機制

永州市“雙河長制”在原有上下級信息傳遞機制的基礎(chǔ)上建立了更為有效的信息交流機制，各級河長辦與對口民間河長行動中心之間也建立信息交流平臺，保證了信息交流的通暢，如圖2所示。信息的內(nèi)容十分廣泛，包括河流污染情況、水質(zhì)狀態(tài)、治理情況、監(jiān)督結(jié)果等，進(jìn)一步增強了河長和民間河長工作協(xié)調(diào)配合程度，也使得政府、社會及民眾掌握更多自身工作所需的信息。除此之外，民眾也可通過“永州市河長制”微信公眾號直接查看河長辦的工作動態(tài)，并且可以針對河流污染行為和情況進(jìn)行舉報。

3.科學(xué)的體外監(jiān)督機制

傳統(tǒng)河長制明確地將河流保護(hù)及治理情況作為行政首長的績效考核內(nèi)容，并采取“一票否決制”。在政府內(nèi)部“晉升錦標(biāo)賽”[8]的背景下，上級行政首長不斷向下級施壓，使得下級河長辦對于河流治理的治理壓力和關(guān)注程度急劇升高。但在這種情況之下的治理監(jiān)督僅僅局限于體制內(nèi)部監(jiān)督，并不具備相應(yīng)的客觀性。

永州市“雙河長制”治水模式在體制內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)上增加了更廣泛的、有效的體制外監(jiān)督。民間河長除了向民間河長行動中心匯報問題以外，同時具有追蹤問題的權(quán)力，如若問題沒有及時處理，可按照程序?qū)栴}不向上級反映，直至問題解決。這樣一種機制就是巧妙利用了河長制背后的制度邏輯，并將之強化，形成更行之有效的監(jiān)督機制。