韓國放大基礎設施建設效應的做法

楊詩蓓

基礎設施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設施，具有所謂的“乘數(shù)效應”，即能帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入。從歷史經(jīng)驗來看，大規(guī)?；A設施投資幾乎是經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎。一般意義而言，發(fā)展中經(jīng)濟體由于基礎設施薄弱，對于基礎設施投資的依賴程度往往比發(fā)達經(jīng)濟體要高，加大基礎設施建設可視為促進經(jīng)濟增長的有效手段。然而，由于發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展初期基礎薄弱，社會總儲蓄較低，常常出現(xiàn)基礎設施投資不足的情況，“乘數(shù)效應”發(fā)揮受限，反之成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，制約社會總儲蓄和總投資的增加。

在諸多成功破解基礎設施之困的國家中，韓國獨具特色。二戰(zhàn)后，儲蓄低下、投資不足的韓國，從極低的水平出發(fā)，靠著長期溫和的投資，特別是產(chǎn)業(yè)政策主導下的精準投資和專業(yè)化的機構設置，持續(xù)性地改善和提高基礎設施水平，為經(jīng)濟騰飛打下了堅實的基礎。

產(chǎn)業(yè)政策主導的精準投資

從20世紀60年代開始，韓國就開始嘗試工業(yè)化和經(jīng)濟改革，但基礎設施投資總體只維持在5%GDP左右的水平，不僅低于普遍認可的發(fā)展中經(jīng)濟體基礎設施投資的理想水平，也低于一般發(fā)展經(jīng)濟體的實際投資水平。更令人驚訝地是，韓國即便在20世紀90年代步入高收入國家行列后，也并沒有明顯降低基礎設施投資水平，仍然長期維持在5%GDP左右的水平。相反，此前實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的日本則波動較大。（見圖）

韓國的經(jīng)驗是以產(chǎn)業(yè)政策為主導進行精準投資，把有限的資源用在能夠快速拉動經(jīng)濟的設施上，即“好鋼用在刀刃上”。一旦經(jīng)濟提速，整個社會就開啟了財富積累的正循環(huán)，那后續(xù)的資金自然也就不愁沒著落了。

1962年，執(zhí)政的樸正熙政府改變了前任政府的出口替代策略，決定依靠發(fā)展出口貿(mào)易推動韓國的工業(yè)化進程。此后30多年，直到1996年，韓國政府一直通過設計和更新“五年經(jīng)濟發(fā)展計劃”來主導社會整體經(jīng)濟發(fā)展方向，表現(xiàn)在基礎設施領域則體現(xiàn)為對于外貿(mào)行業(yè)配套設施的重視上。

由于資金不足，韓國早期基礎設施投資主要為工業(yè)發(fā)展計劃服務：第一個五年計劃（1962—1966）著眼輕工業(yè)，相應的基礎設施建設就圍繞工業(yè)園和相關運輸系統(tǒng)展開。第二個五年計劃（1967—1971）轉(zhuǎn)向重工業(yè)，基礎設施項目集中于構建能源和鐵路貨運網(wǎng)絡。隨著行業(yè)聚集，區(qū)域優(yōu)勢凸顯，韓國又緊接著在首爾地區(qū)建造了地鐵系統(tǒng)和連接首爾—釜山經(jīng)濟帶的京釜高速，隨后又推出全國性“土地開發(fā)規(guī)劃”（1978—1981），大規(guī)模提升公路密度和質(zhì)量，招招直擊經(jīng)濟發(fā)展的短板。在以經(jīng)濟發(fā)展為首要標準的前提下，韓國以非常有限的基礎設施投資創(chuàng)造了“漢江奇跡”：1970—1980年間，GDP年均增速超過30%，并在隨后的20年繼續(xù)保持兩位數(shù)的年增長率。

但在經(jīng)濟騰飛的同時，政府主導的產(chǎn)業(yè)投資政策也帶來了許多副作用。政府對外資直接投資限制較多，基本上壟斷了外國直接投資的分配渠道，造就了此后一直困擾韓國且飽受詬病的“大財團經(jīng)濟”;由于政府在基建項目上享有絕對主導權，極易造成基建項目因政府誤判預期收益，而導致投資回報不及預期。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平日益提高，對于社會性基礎設施的需求不斷涌現(xiàn)。于是，20世紀90年代開始，韓國基礎設施投資理念開始轉(zhuǎn)變。

從“經(jīng)濟第一”到強調(diào)“公益第一”

隨著經(jīng)濟活力的釋放以及長期處于超常規(guī)的發(fā)展速度，以前的產(chǎn)業(yè)政策對韓國經(jīng)濟的制約作用開始出現(xiàn)，一些隱患不斷顯現(xiàn)，改革勢在必行。在基礎設施領域，首先發(fā)生轉(zhuǎn)變的是投資指導理念從“經(jīng)濟第一”過渡到了“程序第一”，或更準確地來說是“公益第一”。由此，韓國開啟了基礎設施項目評估—融資—招標體系的全面改革，涵蓋從設計、招標到施工的各個環(huán)節(jié)，極大地改善了基礎設施項目的整體效益，使得基礎設施項目向精細化投資轉(zhuǎn)型。

標準化體系和專業(yè)化機構的設立是此番改革的最大亮點。

韓國基礎設施項目的標準流程大致如下：

地方政府提出項目計劃，在通過主管部委的初步可行性評估后匯總到負責政府預算和撥款的企劃財政部（下稱財政部），由財政部委托官方智庫韓國開發(fā)研究院進行第三方可行性評估。順利通過兩輪評估后，基礎設施項目再次回到主管部委進行細化設計，由主管部委或當?shù)卣ㄟ^“電子公共招標系統(tǒng)”篩選標準化供應商。進入實際施工階段后，相關單位可以通過“D-brain”系統(tǒng)跟蹤預算和資金使用情況，實現(xiàn)全程監(jiān)督，最后項目還需通過“結(jié)項評估”才能正式移交運營單位。

無論是事前的可行性評估還是事后的結(jié)項評估，都隨著立法被固定為標準流程。上述流程中最為關鍵的三大機構分別為：代表官方進行第三方可行性評估的韓國開發(fā)研究院、對接項目和供應商的電子公共招標系統(tǒng)和承擔了記賬、劃轉(zhuǎn)、追溯、審計等功能的電子財務系統(tǒng)D-brain。新成立的機構，與事前事后監(jiān)督體系建設相結(jié)合，使得韓國基礎設施建設項目在質(zhì)量上有了顯著的提高。事前評估階段，在沒有評估機構介入之前的1994年至1998年期間，僅有1例項目在相關主管部委的初步可行性評估中被否決，但在代表官方進行第三方可行性評估的韓國開發(fā)研究院介入后，可行性評估的通過率迅速下降到60%。引入事后評估體系，實現(xiàn)“終身負責制”，有利于總結(jié)和反思項目實施的經(jīng)驗。在尚未立法實施強制事后評估體系前，只有不到8%的項目進行了結(jié)項評估;在實行強制評估后，財政企劃部發(fā)現(xiàn)超過90%的鐵路項目和60%的高速公路項目存在高估需求的現(xiàn)象。

韓國在基礎設施投資標準化上的改革，無疑是成功的，不僅助力韓國成為亞洲地區(qū)財政透明度最高的經(jīng)濟體之一，也入選世界銀行、聯(lián)合國等機構推崇的代表性案例，在全球精準利用財政資金、提升基礎設施投資效益上發(fā)揮了重要作用。

以效率和效益為建設“哲學”

分析韓國基礎設施建設的模式變遷，不難發(fā)現(xiàn)，注重效率和追求效益始終是韓國追求的目標。發(fā)展之初，韓國基礎設施投資的瓶頸是資金，投資方向雖然不多，卻怎么投都賺錢，于是，用看得見的手——產(chǎn)業(yè)政策——把有限的資金攏向最有集聚效應的項目上。隨著經(jīng)濟騰飛，水大魚大，瓶頸已不再是資金，而是優(yōu)質(zhì)的項目。專業(yè)智庫的參與、招投標的電子化和項目數(shù)據(jù)的打通都是在孵化和培育有效益的基礎設施標的，從根源上提升了資源的配置效率。

當然在這個過程中，我們特別要注意制度建設和政府部門間合作的重要性。韓國之所以能夠徹底革新基礎設施投資的流程，離不開當時前后三屆政府的接力執(zhí)行，“一棒一棒接著干”，最終結(jié)出改革碩果。從金泳三開始，自上而下的財政體系改革直到盧武鉉任期內(nèi)才基本定型。第三方可行性評估、電子化招投標系統(tǒng)和項目跟蹤審計，這些打破機構和部門壁壘的機制得以固化在法律條例中，成為基礎設施投資專業(yè)化的保障。

（作者單位：博鰲亞洲論壇研究院）

責任編輯：何樂

鏈接 韓國基礎設施投資流程中的三大機構

韓國開發(fā)研究院：韓國國內(nèi)經(jīng)濟領域最具權威的智庫。2000年設立公共投資管理中心，負責除科研經(jīng)費以外的公共投資項目的可行性評估。評估主要分為經(jīng)濟效益和政策相關性兩大部分，各分項的比重通過AHP方法（通過抽取專家組成小組，征詢他們的意見分配各分項比重）進行核定，只有潛在收益超過投資費用（以市場利率折現(xiàn)）才算通過，方可向財政部提交預算申請。除了極少數(shù)特例，凡超過4600萬美元的常規(guī)投資和2800萬美元的新領域投資都需要接受其獨立評估，而綜合通過率一般只有60%，可見標準之嚴。

電子公共招標系統(tǒng)：負責已獲得撥款后項目的招標和公示。2002年上線，現(xiàn)已覆蓋所有公共部門招標項目。該系統(tǒng)簡化了招標流程，導入了行業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，擴大了潛在供應商的范圍。由于網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的公開和可溯，招標系統(tǒng)降低了惡意串標、圍標的比例，可為政府和企業(yè)節(jié)省交易費用。招標流程的標準化，也提升了中小企業(yè)的參與度。為大力推廣該系統(tǒng)，政府完善配套法律，如合同執(zhí)行條例就要求各級政府必須在電子招標系統(tǒng)上公布所有的項目要約、中標機構和合同金額等，真正讓電子公共招標系統(tǒng)成為招標工作中的“單一服務窗口”。

D-brain：財政預算的基礎性系統(tǒng)。它打通了財政部部門間的財務數(shù)據(jù)壁壘，可以自上而下地推動整合各部委的預算數(shù)據(jù)。它包含了項目進展評估和反饋功能，既可由主管部委自主審計，也可應財政部要求對可疑項目進行重點審計。由于D-brain依法對公眾開放，鼓勵公眾和社會團體參與互動，為頂層設計提供了重要參考信息。據(jù)悉，2004年起韓國政府財政支出由經(jīng)濟投資向民生設施大量傾斜，即是在分析了D-brain反饋數(shù)據(jù)后采取的調(diào)整措施。