強鎮(zhèn)改革：昆山經(jīng)驗的得與失

程昕明

“五一”小長假之后一個普通的工作日，昆山市張浦鎮(zhèn)“便民服務(wù)中心”門前停滿了小汽車。舊廠房改造的大院樸素而敞亮，大廳里前來辦事的人絡(luò)繹不絕。工作人員告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在這里連護照都可以辦，就連幾十公里外的周莊鎮(zhèn)居民都會來這里辦。

“中國第一水鄉(xiāng)”周莊聞名全國，“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)”的金字招牌則讓張浦和周邊各鎮(zhèn)有了內(nèi)在的不同?！氨忝穹?wù)中心”已經(jīng)是過去時，它現(xiàn)在的名稱是“張浦鎮(zhèn)行政審批局”。

同一個大院里，坐落著張浦鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局、社會事業(yè)發(fā)展和管理局、組織人事和社會保障局等職能部門。稅務(wù)、人社、安監(jiān)、環(huán)保等不同的窗口井然有序，現(xiàn)代化的自助機一字排開，這樣的場景和大城市的行政服務(wù)中心并無二致。

2010年，中央編辦聯(lián)合6部委在13個省25個鎮(zhèn)展開經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。2016年，《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，這項改革在全國范圍內(nèi)推開。中央有關(guān)部門負責(zé)人曾表示“實踐證明，在行政建制不改變的前提下，制約經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的體制障礙是可以通過行政管理體制改革創(chuàng)新解決的”。

周市鎮(zhèn)行政審批局便民服務(wù)中心。

“強鎮(zhèn)改革”國家級試點鎮(zhèn)分布圖

資料來源：2010年中央編辦經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點名單

作為最早的25個國家級試點鎮(zhèn)之一，張浦為江蘇的改革試點提供了1.0版的“昆山經(jīng)驗”。2017年，同屬昆山的周市鎮(zhèn)被確定為全省第二批改革試點鎮(zhèn)。改革正向縱深推進，但一些關(guān)鍵性的體制問題仍待突破。

從“碎片化政府”到“基層大部制”

“大孩子小衣服”“鎮(zhèn)級體制，縣級工作量，市級要求”，這些說法形象地道出了基層政府“權(quán)小、責(zé)大、力微”的困境，也彰顯了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的必要性。

雖然“經(jīng)濟發(fā)達”是個相對概念，但蘇南經(jīng)濟無疑在全國具有領(lǐng)先地位。在基層政府頗為看重的“百強縣千強鎮(zhèn)”名單上，昆山已連續(xù)14年雄踞全國“百強縣”之首，轄區(qū)內(nèi)的玉山鎮(zhèn)多年蟬聯(lián)“華夏第一鎮(zhèn)”，其他各鎮(zhèn)也多在榜單百名之內(nèi)。

作為昆山“南部城市副中心”的張浦鎮(zhèn)是典型的工業(yè)強鎮(zhèn)。鎮(zhèn)內(nèi)共有外資企業(yè)700多家，民營企業(yè)4000多

家，形成了精密智造、總部貿(mào)易、高端食品三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2018年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值230億元，一般公共預(yù)算收入25.1億元。

根據(jù)最新排名，張浦鎮(zhèn)在“2018年度全國綜合實力千強鎮(zhèn)”位列第37位。改革試點剛剛啟動的2012年，張浦還排在百名之外。

2011年就任張浦鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的王建華如今是該鎮(zhèn)黨委書記，他是改革試點的親歷者、推動者?；仡欉^去幾年的發(fā)展，王建華對《中國新聞周刊》表示：試點鎮(zhèn)是金字招牌，改革是強大引擎。

“金字招牌”有時就是真金白銀。幾年前的一次招商引資過程中，張浦正是憑借“全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點”的金字招牌和想象空間PK掉中部一座地級市，成功吸引了一筆數(shù)億元的投資項目。

官方數(shù)據(jù)顯示，與改革之初的2012年相比，4年內(nèi)蘇州7個試點鎮(zhèn)的GDP總體增長率比其他47個鎮(zhèn)高出9.87%，財政總收入增長22.59%。

2014年，張浦鎮(zhèn)榮獲“第七屆中國政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎?！扒芭_+后臺”的運行機制是成熟的“張浦經(jīng)驗”，也是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革“1.0版”的重要成果。前臺，即直接面向市民和企業(yè)的行政審批局、綜合執(zhí)法局;后臺，即黨政辦、社會綜合治理辦等其他8個職能部門。由原先34個部門合并而來的這些機構(gòu)在張浦統(tǒng)稱“兩辦八局”。

五臟俱全的政府機關(guān)，加上五花八門的“七站八所”，有人稱之為“碎片化政府”。張浦鎮(zhèn)“合并同類項”的34個部門只是基層機構(gòu)臃腫的一個縮影，蘇州某鎮(zhèn)在合并之前部門總數(shù)高達到60多個。

根據(jù)中央精神，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革有三大首要任務(wù)：擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限，構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)，推進集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法。

目前，張浦鎮(zhèn)共承接昆山下放的946項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，其中行政審批、公共服務(wù)事項291項，行政處罰權(quán)655項。

這些權(quán)力并非一步到位。據(jù)相關(guān)工作人員回憶，剛開始搞權(quán)力下放的時候，各委辦局的領(lǐng)導(dǎo)都有想法，通過書記、市長多次的協(xié)調(diào)會才將各項權(quán)力逐步下放。不愿意、不放心，是市里一些部門的典型心態(tài)。不愿意是因為有權(quán)力和利益——其中一些項目審批涉及到收費。不放心，是懷疑鎮(zhèn)里有沒有能力接得住這些權(quán)力。

施工許可證的審批權(quán)下放是鎮(zhèn)里得到的最大“實惠”，2012年12月10日張浦鎮(zhèn)發(fā)出首張建筑工程施工許可證，一時成為新聞熱點。協(xié)調(diào)了很久的不動產(chǎn)審批也在2018年10月正式對外辦理。還有一些審批權(quán)在磨合了一段時間之后又還回去了，要么是用不上，要么是專業(yè)性太強。前者如礦產(chǎn)審批，后者如燃氣安全。

“改革最大的難點應(yīng)該說不在當(dāng)時，而是在改革以后。大量管理權(quán)限下放，與現(xiàn)有行政事業(yè)編制資源及人員能力不相匹配，難以滿足改革后的實際需要。”鎮(zhèn)黨委書記王建華說。

以“兩辦八局”為例，它們只是政府職能機構(gòu)，即不是事業(yè)單位更不是行政機構(gòu)。尤其是執(zhí)法部門，上級部門大部分是行政機構(gòu)或者是參公機構(gòu)，專業(yè)事業(yè)人員無法、不愿向下流轉(zhuǎn)。

新的行政架構(gòu)與傳統(tǒng)職責(zé)分工也有抵牾。兩個“前臺”為正科級建制，其余8個機構(gòu)均為副科級建制，實際上目前鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員還是以副科為主，造成分管與被分管級別不順的尷尬。

改革2.0，盆景變風(fēng)景

以昆山為中點，與張浦鎮(zhèn)遙相呼應(yīng)的是“北部新城”周市鎮(zhèn)，也是新版昆山城市總體規(guī)劃中的“北部副中心”。2017年11月，周市被確定為全省第二批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。

同年，江蘇省新圈定了30個新一輪改革試點鎮(zhèn)，省級試點鎮(zhèn)總數(shù)達到50個，標(biāo)志著這項改革在江蘇完成了從試點到“面上開花結(jié)果”，盆景變成了風(fēng)景。對于新一輪改革，江蘇省提出的目標(biāo)是，用3年左右時間把經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建成現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)。

在周市鎮(zhèn)政府，記者看到一份由鎮(zhèn)長牽頭的“改革領(lǐng)導(dǎo)小組”名單。這份接近50人的大名單基本囊括了現(xiàn)有行政框架下的各部門主要領(lǐng)導(dǎo)，同時按改革方向劃分出與張浦鎮(zhèn)類似的“大部制”工作組。

據(jù)周市鎮(zhèn)黨委委員、黨政辦主任謝大偉介紹，該鎮(zhèn)將建立“一部兩辦五局”的行政管理架構(gòu)。

相比之下，周市鎮(zhèn)的新架構(gòu)更簡約，同時新增了黨建工作部。這是省里“1+4”基層治理新模式的統(tǒng)一要求?！?”即黨的建設(shè)總引領(lǐng)，“4”包括鎮(zhèn)村治理“一張網(wǎng)”、政務(wù)服務(wù)“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊伍”、指揮調(diào)度“一中心”。

江蘇省編辦相關(guān)負責(zé)人對《中國新聞周刊》介紹說，“1+4”的新模式是在張浦鎮(zhèn)1.0版本和江陰市徐霞客鎮(zhèn)的2.0版本基礎(chǔ)上融合而來的。

1.0的核心是“前臺+后臺”的運行機制，“后臺為前臺服務(wù)，前臺為老百姓服務(wù)”。2.0的創(chuàng)新在于“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”，是“網(wǎng)格管理和現(xiàn)代管理技術(shù)的深度融合”。上述負責(zé)人如此表示。

因此，雖然比張浦鎮(zhèn)的改革試點晚了5年，但是周市顯然具備了更多可供參考的路徑。

周市鎮(zhèn)黨委書記陳建中對《中國新聞周刊》表示，改革試點工作開始以來，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)先后赴昆山張浦鎮(zhèn)、江陰徐霞客鎮(zhèn)、吳江平望鎮(zhèn)、南京棲霞區(qū)堯化街道等地交流學(xué)習(xí)，并在2018年10月邀請省委黨校的公共管理專家教授到鎮(zhèn)里把脈會診，形成了“1+4+N”的集成改革新模式。多出來的這個N，代表養(yǎng)老服務(wù)、志愿服務(wù)、環(huán)境治理等。

官方數(shù)據(jù)顯示，2018年周市鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值265億元，一般公共預(yù)算收入突破30億，總?cè)丝诔^25萬。這樣的實力在昆山名列前茅，在“2018年度全國綜合實力千強鎮(zhèn)”排名第28位。

“30億的一般公共預(yù)算收入，中西部地區(qū)恐怕沒有幾個縣能超過?！辨?zhèn)黨委委員謝大偉說，“如果再有一所高中，我們就和中西部縣城的功能差不多了?！?/p>

曾經(jīng)在昆山市衛(wèi)生部門工作過的謝大偉對《中國新聞周刊》表示，“周市有醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站三級醫(yī)療服務(wù)體系，這是一個縣城公共服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)配置。養(yǎng)老和教育也是如此。”

據(jù)了解，周市鎮(zhèn)正在選址，打算將一塊價值14億的百畝土地用于新建高中。這番大手筆體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬τ诿裆こ痰闹匾暋獡?jù)悉該鎮(zhèn)已建成各類學(xué)校33所——更有改革試點帶來的政策利好做支撐。

周市鎮(zhèn)黨委書記陳建中介紹說，昆山市為鎮(zhèn)里的改革配套了一系列強有力的輔助措施，比如在財稅體制改革上，新增的財稅收入分成在改革第一年內(nèi)予以全部返還，以后逐漸遞減10%至當(dāng)前分成比例。改革前三年內(nèi)，鎮(zhèn)里的存量土地出讓金的市級集中部分予以全額返還。

“這些配套措施有力緩解了我們大量事權(quán)下放與鎮(zhèn)級財力不足的現(xiàn)實矛盾，讓我們能夠以更足底氣、更大手筆來擘畫改革藍圖，推動改革向縱深發(fā)展?！标惤ㄖ袑Α吨袊侣勚芸繁硎尽?/p>

改革的3.0版本會是什么？江蘇省編辦相關(guān)部門負責(zé)人表示，目前還很難說，可能的大方向是“小政府，大社會”?！罢鲗?dǎo)、社會參與，政府的行政管理與基層群眾的自治組織、社會組織有序銜接，分工合作?！边@位負責(zé)人進一步解釋說。

這一預(yù)測與基層的想法不謀而合?！案呤衷诿耖g?！敝苁墟?zhèn)黨委委員謝大偉說。

底層邏輯與頂層設(shè)計

“如果不出意外，今年就是昆山連續(xù)15年位居‘全國百強縣之首?！崩ド绞形晃还ぷ魅藛T對《中國新聞周刊》表示。今年，昆山還將迎來撤縣建市30周年。

激蕩三十年，昆山從蘇州排名墊底的“小六子”逆襲成為全國縣域經(jīng)濟的狀元郎。數(shù)據(jù)顯示，1978年到2017年，昆山地區(qū)生產(chǎn)總值增長1450多倍，成為全國首個地區(qū)生產(chǎn)總值突破3500億元、財政收入突破350億元的縣級市。

2012年，昆山成為三個“省直管縣體制改革試點縣”之一。在《昆山市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中，這個昔日的農(nóng)業(yè)大縣已經(jīng)將自己的發(fā)展目標(biāo)鎖定為“大城市”。按照大城市定位，昆山確立“高質(zhì)量發(fā)展的宜居宜業(yè)大城市、國際知名的智能制造名城、銜接滬蘇的重要戰(zhàn)略支點、江南特質(zhì)的綠色生態(tài)城市”的城市性質(zhì)。

在整體經(jīng)濟實力強勁的昆山，強鎮(zhèn)改革已經(jīng)具備了全面開花結(jié)果的成熟土壤。記者從昆山市編辦了解到，目前該市正積極推動權(quán)力下放，力爭在今年實現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)相對集中行政處罰權(quán)改革全覆蓋。

但是，改革中遇到的一些關(guān)鍵性問題也成為繞不過的坎兒：人的問題，錢的問題。歸根結(jié)底都是體制問題。

基層遇到第一大難題就是編制有限。以張浦鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有行政編制62個，事業(yè)編制175個，其中有16個事業(yè)編制還是改制試點之初帶編劃轉(zhuǎn)的。

張浦鎮(zhèn)社會治理網(wǎng)格化聯(lián)動分中心。

“權(quán)力給你了，但是沒有專業(yè)人員來執(zhí)法，于是當(dāng)年就帶編劃轉(zhuǎn)了16個。實際上，大家都不太想來鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下來都會有點想法?！辨?zhèn)上一位干部介紹說。

周市鎮(zhèn)也遇到類似難題。部門合并帶來中層崗位大幅縮水，進而影響到干部積極性。以前各部門領(lǐng)導(dǎo)都是一把手，一個蘿卜一個坑。現(xiàn)在“一部兩辦五局”總共就8個副股級部門，變成了幾個蘿卜一個坑。

江蘇省編辦相關(guān)部門負責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，參與改革試點這些年，他最深切的感受就是：“干部人事制度必須要改了，組織架構(gòu)、體制流程這些能改的都改完了?！?/p>

“現(xiàn)在看，法律層面必須有所突破。以往是法定的權(quán)力不下縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法主體資格。權(quán)力不放下去，后面的改革都沒有做?！鄙鲜鲐撠?zé)人說。

權(quán)力多了，需要做的事自然就更多了，開支又成了問題?！吧厦娌毁I單，很多費用都要由基層承擔(dān)，壓力很大”。比如教師、警察的編制不在鎮(zhèn)里，但是經(jīng)費全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)。

外來人口的快速增長也考驗著基層公共服務(wù)的承受能力。

“我們幾乎負擔(dān)著全國的教育。”張浦鎮(zhèn)一位工作人員半開玩笑地說。目前該鎮(zhèn)25萬總?cè)丝谥袘艏丝谥挥?.3萬，本地居民與外來人口的比例達到了1：2。盡管近幾年的教育設(shè)施已經(jīng)擴大了好幾倍，但還是很難滿足實際需求。醫(yī)療設(shè)施也相對落后，用當(dāng)?shù)馗刹康脑拋硇稳?，相?dāng)于十幾年前的昆山醫(yī)院的規(guī)模。

張浦鎮(zhèn)改革試點前五年一共返還財政開支1.9億元，但鎮(zhèn)里總是覺得錢不夠用，光拆遷和征地補償這兩塊就是很大的一筆費用。雖然沒有透露具體的債務(wù)情況，但是每年很難做到收支平衡是鎮(zhèn)里的現(xiàn)實困境。

對此，江蘇省編辦相關(guān)部門負責(zé)人表示，應(yīng)該將財權(quán)與事權(quán)匹配。據(jù)介紹，改革過程中的財政問題大多由各鎮(zhèn)和縣級政府協(xié)商解決，如果不以制度的形式固定下來，則很容易淪為“短期讓利行為”