香農(nóng)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新啟示錄

周睿 砳之

在當(dāng)代全球經(jīng)濟(jì)史上，香農(nóng)有著舉足輕重的地位，它開創(chuàng)并成功探索了一條建立自由貿(mào)易區(qū)的全新經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)模式。從1980年起，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)就吸引了來(lái)自中國(guó)的目光，其利用外資建立出口加工區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，為改革開放初期中國(guó)建立四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供了借鑒。此后，多位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人先后到訪香農(nóng)，來(lái)自香農(nóng)的經(jīng)驗(yàn)也源源不斷地被華夏大地眾多的“改革試驗(yàn)田”借鑒學(xué)習(xí)，揭開了香農(nóng)自貿(mào)區(qū)與中國(guó)近40年往來(lái)和合作的大幕。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》曾感嘆“香農(nóng)模式，在中國(guó)結(jié)出碩果”。2012年2月，習(xí)近平總書記參觀考察香農(nóng)開發(fā)區(qū)，高度評(píng)價(jià)了香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)成就;2015年5月，李克強(qiáng)總理在香農(nóng)技術(shù)經(jīng)停;2016年4月，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)簽署戰(zhàn)略合作，在多個(gè)領(lǐng)域展開戰(zhàn)略合作。

宛若璀璨玉帶的香農(nóng)河在愛爾蘭中西部緩緩流淌，河畔邊正屹立著舉世聞名的香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)。從1960年創(chuàng)設(shè)全世界第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)起，香農(nóng)不斷探索創(chuàng)新舉措，不僅為愛爾蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，更作為自貿(mào)區(qū)的鼻祖為世界開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有益借鑒。

香農(nóng)的四次轉(zhuǎn)身

把握地理優(yōu)勢(shì)，小村莊變身大機(jī)場(chǎng)。1930年，香農(nóng)還只是愛爾蘭香農(nóng)灣地區(qū)眾多小村莊中的普通一員。當(dāng)時(shí)，國(guó)際主流客機(jī)主要是活塞式螺旋槳飛機(jī)，無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間續(xù)航，需要中途地面燃料補(bǔ)給。愛爾蘭西部正處北美和歐洲大陸的中間線上，愛爾蘭當(dāng)局希望把握住這一地理優(yōu)勢(shì)修建補(bǔ)給機(jī)場(chǎng)，為來(lái)往于北美和歐洲航線的飛機(jī)提供燃料補(bǔ)充。最終機(jī)場(chǎng)選址地處避風(fēng)河口灣的香農(nóng)，于1936年動(dòng)工。1942年香農(nóng)機(jī)場(chǎng)建成，正值美國(guó)參加二戰(zhàn)不久，美歐之間飛機(jī)來(lái)往頻繁，由于所處大西洋航線中軸，香農(nóng)很快成為重要的航空中轉(zhuǎn)港和航空公司運(yùn)營(yíng)基地，提供中轉(zhuǎn)停留、補(bǔ)給燃油等服務(wù)，本地航空服務(wù)業(yè)得以迅速發(fā)展。1947年，香農(nóng)機(jī)場(chǎng)創(chuàng)舉性地在機(jī)場(chǎng)賣煙酒的小小柜臺(tái)實(shí)施免稅，由此誕生了全球第一家機(jī)場(chǎng)免稅商店。

打造稅收優(yōu)勢(shì)，單一的航空服務(wù)轉(zhuǎn)向出口加工貿(mào)易。但是好景不長(zhǎng)，隨著噴氣式飛機(jī)技術(shù)的問(wèn)世和普及，飛機(jī)續(xù)航能力大增，跨大西洋航線上的班機(jī)不再需要在香農(nóng)機(jī)場(chǎng)停機(jī)加油，停留香農(nóng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)的飛機(jī)減少，簡(jiǎn)單的航空加油服務(wù)模式難以為繼，依靠機(jī)場(chǎng)帶動(dòng)的香農(nóng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。冷落的機(jī)場(chǎng)到底是該關(guān)閉還是轉(zhuǎn)型？1959年，愛爾蘭政府成立香農(nóng)開發(fā)公司，決定在此成立一個(gè)享受特殊稅收優(yōu)惠的區(qū)域制造性園區(qū)，通過(guò)吸引外資，發(fā)展航空貨運(yùn)業(yè)務(wù)，以開發(fā)挽救機(jī)場(chǎng)和周邊地區(qū)。1960年，香農(nóng)開發(fā)公司在緊鄰香農(nóng)機(jī)場(chǎng)的地方建立了世界上第一個(gè)以出口加工業(yè)為主的自由貿(mào)易區(qū)，以其免稅、低稅政策和低于歐美大陸勞動(dòng)力價(jià)格的低成本優(yōu)勢(shì)，吸引外國(guó)特別是美國(guó)企業(yè)的投資。當(dāng)時(shí)香農(nóng)自貿(mào)區(qū)推出的一些激勵(lì)制度，在今天看來(lái)仍很具吸引力，如：對(duì)有意在自貿(mào)區(qū)內(nèi)成立實(shí)體的合格公司及已在自貿(mào)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的公司給予資助、研發(fā)稅收抵免和出售股權(quán)資本利得稅豁免等優(yōu)惠。

注入院校資源，轉(zhuǎn)型升級(jí)科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)。從20世紀(jì)60年代開始，香農(nóng)的出口加工貿(mào)易面臨著本土勞動(dòng)力價(jià)格上漲壓力和東亞國(guó)家及地區(qū)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的雙重沖擊。鑒于出口加工貿(mào)易的附加值偏低，且世界加工貿(mào)易向東轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)，愛爾蘭政府提出重點(diǎn)推動(dòng)科技型工業(yè)，香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)響應(yīng)這一號(hào)召，決定調(diào)整園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，通過(guò)大力發(fā)展香農(nóng)灣地區(qū)的高校事業(yè)，如建立利默里克大學(xué)和利默里克工學(xué)院，積極依托高校的強(qiáng)大人才資源和科研力量，引入大量科技型企業(yè)，建立高新技術(shù)公司創(chuàng)新中心和國(guó)家科技園，推進(jìn)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。1984年，香農(nóng)國(guó)家科技園在利默里克市成立，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓I(yè)從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。

多管齊下，向現(xiàn)代多產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，全球化分工進(jìn)一步深化，中低端制造業(yè)大規(guī)模向新興市場(chǎng)國(guó)家轉(zhuǎn)移，同時(shí)，以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為代表的知識(shí)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。面對(duì)美歐發(fā)達(dá)國(guó)家的繼續(xù)領(lǐng)跑和新興國(guó)家的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)再度調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向發(fā)展服務(wù)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)。不僅建立了凱里和提珀雷里兩個(gè)技術(shù)園以及恩尼斯信息時(shí)代園和博爾技術(shù)中心，還利用機(jī)場(chǎng)客源的吞吐優(yōu)勢(shì)，開發(fā)當(dāng)?shù)氐奈幕z產(chǎn)和自然風(fēng)光，大力發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)，旗下?lián)碛腥绫纠岢潜ぶ惺兰o(jì)晚宴、民俗公園等深受歡迎的旅游項(xiàng)目，旨在打造世界級(jí)的生活、工作學(xué)習(xí)和旅游休閑勝地。

自貿(mào)區(qū)成功的要素

構(gòu)建系統(tǒng)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)，在多年的發(fā)展中，形成了完善的交通、通訊、科研平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施。香農(nóng)一體化綜合開發(fā)交通、辦公設(shè)施、水電供應(yīng)等配套服務(wù)，提供健全的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù);香農(nóng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)利用其得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，致力建成歐洲至北美的航空樞紐，目前擁有30多條直飛國(guó)際航線，實(shí)現(xiàn)3小時(shí)內(nèi)可達(dá)歐洲幾乎所有主要城市;光纖通信與寬帶網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接歐美主要大城市。除了重視這些硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)還高度重視法律法規(guī)的建設(shè)，使得自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的所有事件都可做到有據(jù)可查、有法可依，讓企業(yè)對(duì)自己的行為有著明確的預(yù)期。愛爾蘭議會(huì)在1947年通過(guò)了《免關(guān)稅機(jī)場(chǎng)法案》《免關(guān)稅機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》;1958年又在《生產(chǎn)控制法》的基礎(chǔ)上制定了《工業(yè)發(fā)展（鼓勵(lì)外部投資）法案》;1959年制定了《香農(nóng)自由空港開發(fā)有限責(zé)任公司法案》;2014年通過(guò)了《國(guó)家機(jī)場(chǎng)（香農(nóng)集團(tuán)）法案》，規(guī)范了香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理行為。

積極實(shí)施多種優(yōu)惠政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。在2000年之前，愛爾蘭的企業(yè)所得稅是歐洲國(guó)家中最低的，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)也同樣采取這一稅率，所不同的是，它將所得稅稅率的適用范圍從工業(yè)生產(chǎn)部門擴(kuò)展到所有的國(guó)際服務(wù)性行業(yè)，包括國(guó)際商業(yè)機(jī)構(gòu)的總部、出版商、倉(cāng)儲(chǔ)、國(guó)際金融服務(wù)、咨詢與培訓(xùn)服務(wù)等所有與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的部門。此外，愛爾蘭政府還與世界上很多重要工業(yè)國(guó)簽訂雙邊稅收優(yōu)惠協(xié)議，并公開保證外國(guó)投資者的稅后利潤(rùn)可不受任何限制自由匯出。除了稅收優(yōu)惠外，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)規(guī)定，凡是在區(qū)內(nèi)的外商投資建廠，政府提供補(bǔ)助資金以及對(duì)區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補(bǔ)貼，同時(shí)，還為企業(yè)提供就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)等方面的財(cái)政補(bǔ)貼。

推進(jìn)各類創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)，打造創(chuàng)新公共平臺(tái)。香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)高度重視創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)。1984年，園區(qū)就以利默里克大學(xué)為核心，建立了利默里克國(guó)家技術(shù)園區(qū)，并緊密聯(lián)系利默里克理工學(xué)院，為整個(gè)自貿(mào)區(qū)提供技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散的支持。此后，隨著香農(nóng)自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)展，周邊還分別設(shè)立了以特拉利理工學(xué)院為核心的凱里技術(shù)園，以蒂珀雷里學(xué)院為核心的蒂珀雷里技術(shù)園，以阿斯隆理工學(xué)院為核心的比爾技術(shù)園。這些技術(shù)園配建相關(guān)的創(chuàng)新工場(chǎng)和商業(yè)設(shè)施服務(wù)，成為市場(chǎng)導(dǎo)向型商業(yè)孵化地、知識(shí)密集型和高新技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中心。除了上述四大技術(shù)園區(qū)外，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)還建立了恩尼斯信息時(shí)代園區(qū)，該園區(qū)結(jié)合世界一流的商業(yè)服務(wù)、城鎮(zhèn)中心設(shè)施和自然風(fēng)光設(shè)施，提供企業(yè)投資和發(fā)展所需要的商業(yè)需求。此外，香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)積極推進(jìn)香農(nóng)知識(shí)網(wǎng)絡(luò)體系、創(chuàng)新工場(chǎng)、西部商業(yè)園區(qū)等多個(gè)商業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，為新企業(yè)增長(zhǎng)提供項(xiàng)目和相關(guān)便利。

香農(nóng)模式的啟示

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，注重園區(qū)科學(xué)管理。愛爾蘭在1959年設(shè)立了香農(nóng)開發(fā)署，并設(shè)立了香農(nóng)自由空港開發(fā)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱香農(nóng)開發(fā)公司），負(fù)責(zé)香農(nóng)地區(qū)的全面開發(fā)業(yè)務(wù)。香農(nóng)開發(fā)公司制定了愛爾蘭第一個(gè)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃的目標(biāo)，主動(dòng)和相關(guān)企業(yè)對(duì)接和洽談，為這些企業(yè)落戶香農(nóng)提供便捷的服務(wù)。在過(guò)去的近60年中，香農(nóng)開發(fā)公司對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)牧業(yè)等進(jìn)行了一體化的多層次開發(fā)。2012年，為了打造一個(gè)世界級(jí)的航空集聚區(qū)，愛爾蘭政府決定對(duì)香農(nóng)開發(fā)公司進(jìn)行重組，香農(nóng)開發(fā)公司僅保留主要的物業(yè)資產(chǎn)，其它運(yùn)營(yíng)管理業(yè)務(wù)被剝離，改名為香農(nóng)商業(yè)企業(yè)有限公司，作為新組建的香農(nóng)集團(tuán)的下屬企業(yè)，與香農(nóng)機(jī)場(chǎng)、香農(nóng)國(guó)際航空服務(wù)中心和香農(nóng)（遺產(chǎn)）共同作為香農(nóng)集團(tuán)的四大分支公司負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)和管理。

構(gòu)建政府與市場(chǎng)相結(jié)合的園區(qū)管理模式。香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)一直通過(guò)政府授權(quán)的開發(fā)公司進(jìn)行運(yùn)行管理，展現(xiàn)出了專業(yè)高效的管理能力，為園區(qū)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障。具有政府背景的香農(nóng)開發(fā)公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)整個(gè)香農(nóng)地區(qū)的全面經(jīng)濟(jì)開發(fā)，這家公司本身就是一個(gè)創(chuàng)新：它既是一個(gè)由政府控股的機(jī)構(gòu)，受國(guó)家企業(yè)和貿(mào)易部部長(zhǎng)直接管轄，又是自負(fù)盈虧的有限責(zé)任公司。進(jìn)入新世紀(jì)，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模因?yàn)樾略鐾顿Y乏力而下滑，為在全球外資引進(jìn)爭(zhēng)奪中更具優(yōu)勢(shì)，愛爾蘭政府決定對(duì)這家“功勛老臣”改組，剝離其對(duì)外招商引資和本土企業(yè)的扶持業(yè)務(wù)，香農(nóng)開發(fā)公司只具體負(fù)責(zé)香農(nóng)開發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，以便集中精力實(shí)施香農(nóng)開發(fā)區(qū)發(fā)展藍(lán)圖。2014年，在政府主導(dǎo)下，香農(nóng)開發(fā)公司與香農(nóng)機(jī)場(chǎng)管理局等機(jī)構(gòu)重組成立香農(nóng)集團(tuán)，新組織的使命是將該地區(qū)發(fā)展為國(guó)際航空服務(wù)中心，建立一個(gè)世界級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群，以期帶動(dòng)愛爾蘭中西部地區(qū)發(fā)展。

以多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。產(chǎn)城融合是產(chǎn)業(yè)多元化協(xié)調(diào)發(fā)展的必然結(jié)果;產(chǎn)業(yè)的壯大和集聚，必然帶來(lái)大量的人流匯聚，從而為城市的形成提供了必要的條件;同時(shí)，城市的發(fā)展，也增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。可以說(shuō)，產(chǎn)業(yè)與城市這二者在香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展歷程中是相互促進(jìn)、和諧共生。20世紀(jì)90年代，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)向東拓展，與城區(qū)逐漸融合，在空間布局上形成西重生產(chǎn)、東重服務(wù)，中心城區(qū)提供研發(fā)支撐的城市空間結(jié)構(gòu)，不僅整合周邊25公里范圍內(nèi)香農(nóng)灣地區(qū)的科技研發(fā)力量，構(gòu)建為自貿(mào)區(qū)提供智力支持的“知識(shí)網(wǎng)絡(luò)”，更借力機(jī)場(chǎng)吞吐量?jī)?yōu)勢(shì)，興建世界一流的高爾夫球場(chǎng)和水上運(yùn)動(dòng)中心，開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源。顯而易見，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)已作為區(qū)域生產(chǎn)組織核心，通過(guò)自身引進(jìn)的國(guó)際化生產(chǎn)服務(wù)要素帶動(dòng)城市生產(chǎn)組織方式的變革與創(chuàng)新，最終完成城市空間的轉(zhuǎn)型。

（作者單位：江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院經(jīng)濟(jì)政策評(píng)價(jià)中心、群眾雜志社）

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