關(guān)于應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度建設(shè)的思考

蘇海南

摘? 要：應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題需加強(qiáng)有關(guān)制度建設(shè)，要著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)全局和民生建設(shè)全局，在充分體現(xiàn)公平正義性和普惠性、共享理念和均衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，建立健全廣義老年人扶養(yǎng)制度、研究出臺(tái)并穩(wěn)妥實(shí)施延遲退休制度、加快完善鼓勵(lì)生育制度三方面制度，并多方發(fā)力構(gòu)建對(duì)老齡化社會(huì)及老年人良善友好的環(huán)境;與此同時(shí)，要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：老齡化? 制度建設(shè)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2018年底，我國(guó)老齡化率已達(dá)17.9%;其中65歲及以上老年人占全國(guó)人口比重已達(dá)11.9%，是典型的未富先老。這一狀況已經(jīng)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定等多方面造成了日益明顯的負(fù)面影響，主要有日益增多數(shù)量巨大老年人體面或至少有尊嚴(yán)生活保障的壓力，勞動(dòng)參與率下降食之者眾、生之者寡的沖擊以及人口結(jié)構(gòu)可能持續(xù)老化的壓力等。抓緊研究建立健全相關(guān)制度以應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題，已成為當(dāng)前十分緊迫和重要的任務(wù)。

一、建立健全應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)

基于我國(guó)老齡化問題涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面，建立健全相關(guān)制度是一個(gè)牽涉面廣、影響度大、政策性強(qiáng)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其制度建設(shè)的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)必須站位高、視角寬、協(xié)同性強(qiáng)。

概括而言，制度建設(shè)的著眼點(diǎn)有二，一是要著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)全局，聚焦于努力化解老齡化問題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多方面的負(fù)面影響;二是要著眼于民生建設(shè)全局，聚焦于保障好全體老年人享有老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為、老有所尊、老有所規(guī)的“七老”生活。其中“老有所尊、老有所規(guī)”是增加的一對(duì)緊密聯(lián)系的新要求，既一方面要尊老敬老，另一方面規(guī)范少數(shù)老年人的不文明行為。

制度建設(shè)的落腳點(diǎn)主要有三：一是要充分體現(xiàn)公平正義性和普惠性，即保障好老年人生活的制度應(yīng)是面向全體老年人，不是針對(duì)的部分老年人;老年人所獲得的各種回報(bào)應(yīng)與其歷史累計(jì)所做貢獻(xiàn)相匹配，老年人內(nèi)部回報(bào)差別不大。二是要充分體現(xiàn)共享理念和均衡性，即一方面要切實(shí)保證老年人能夠共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，另一方面要能夠平衡好老年人與其他社會(huì)成員的利益分配關(guān)系，不對(duì)中青年人造成較大負(fù)擔(dān)。三是要充分體現(xiàn)協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，即保障老年人生活、化解老齡化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的負(fù)面影響必須與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和承受能力相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，不能超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)的承受能力;同時(shí)，相關(guān)制度可以長(zhǎng)期實(shí)施，從而保證能夠持續(xù)并逐步地化解老齡化帶來的各種問題。

二、建立健全應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度的主要措施

遵循上述制度建設(shè)的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題的制度建設(shè)概括而言是“3+1”，即建立健全三方面制度，再加構(gòu)建一個(gè)環(huán)境。現(xiàn)分述如下：

（一）建立健全廣義老年人扶養(yǎng)制度

第一，加快研究并出臺(tái)實(shí)施逐步解決養(yǎng)老金雙軌制的政策，建立公平合理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇制度。據(jù)媒體報(bào)道，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金平均水平高于企業(yè)退休金平均水平一倍以上，剔除其中因人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)等不可比因素應(yīng)有的差距外，據(jù)估算不合理差距達(dá)30%以上。為此，應(yīng)采取措施經(jīng)過一定年份逐步縮小這兩部分人員不合理的養(yǎng)老金待遇落差;同時(shí)建立城鄉(xiāng)居民一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步縮小城鎮(zhèn)退休居民與農(nóng)村符合退休條件居民的養(yǎng)老金水平中的不合理差距。

第二，研究逐步縮小退休高干醫(yī)療待遇與其他職工退休后醫(yī)療保險(xiǎn)待遇差別中的不合理差距，減少退休高干醫(yī)療中存在的過度醫(yī)療導(dǎo)致的醫(yī)療資源浪費(fèi);同時(shí)逐步建立城鄉(xiāng)居民包括老年人一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，逐步縮小現(xiàn)實(shí)存在的城鄉(xiāng)居民主要是其中老年人醫(yī)療保險(xiǎn)待遇中的某些不合理差別。

只有下決心逐步解決以上問題，才能逐步減少并最終杜絕部分企業(yè)退休人員就養(yǎng)老金待遇不合理差距上訪甚至游行等現(xiàn)象，才能減少并逐步消除各類老年人中因醫(yī)療保險(xiǎn)待遇某些不合理差別所引發(fā)的矛盾，才能在老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)領(lǐng)域更好地體現(xiàn)老年人養(yǎng)老、醫(yī)療制度建設(shè)的公平正義性和普惠性，才能使化解老齡化問題具備重要的制度基礎(chǔ)。

第三，建立健全老年人養(yǎng)老、醫(yī)療以及其他方面待遇水平的科學(xué)合理調(diào)整制度。這一制度要著重發(fā)揮好兩個(gè)平衡的功能：一是平衡好老年人內(nèi)部待遇水平合理調(diào)整的比例關(guān)系，堅(jiān)決防止現(xiàn)有不合理差距擴(kuò)大，并確保在待遇水平調(diào)整提高過程中逐步縮小;二是平衡好全國(guó)老年人生活改善與全國(guó)中青年人、少年兒童等生活改善的關(guān)系，協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其承受能力的關(guān)系，盡心而為、量力而行，一定不要寅吃卯糧，給在職人員群體等增加額外負(fù)擔(dān)。

第四，加快建立健全住院、社區(qū)及居家養(yǎng)老制度。一方面要努力多建公立養(yǎng)老院，同時(shí)引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量建立主要不以營(yíng)利為目的的社會(huì)養(yǎng)老院，盡可能滿足部分老年人住院養(yǎng)老的愿望和需求;另一方面要加強(qiáng)社區(qū)及居家養(yǎng)老制度建設(shè)，努力提供有利于社區(qū)及居家養(yǎng)老的各種資源。如建立健全社區(qū)醫(yī)療站;建立社區(qū)及居家養(yǎng)老服務(wù)站;組織成立社區(qū)助老志愿者隊(duì)伍和居家養(yǎng)老信息員隊(duì)伍;探索試行類似于歐洲等國(guó)家實(shí)行的“時(shí)間銀行”制度，鼓勵(lì)老年人在本人身體尚可時(shí)參加社區(qū)助老或其他志愿服務(wù)工作，將這些工作時(shí)間累積或換算成積分，待本人需要助老服務(wù)時(shí)能夠折算成被服務(wù)的時(shí)間 。將以上多種措施結(jié)合實(shí)施，為選擇在社區(qū)及居家養(yǎng)老的老年人特別是其中弱、病、殘等行動(dòng)不便者和自理能力差或無者提供必要的養(yǎng)老幫助。

第五，加快建立健全老年人醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)護(hù)理、臨終護(hù)理制度。這一護(hù)理需求必然隨著當(dāng)前老年人的壽命延長(zhǎng)及日益衰老而大幅度增加，特別是獨(dú)生子女家庭，其父母年老力衰住院治療、居家康復(fù)、臨終護(hù)理，離不開人，而其子女絕大多數(shù)因忙于現(xiàn)職工作和照看下一代，無法長(zhǎng)時(shí)間在醫(yī)院或家里直接撫養(yǎng)父母，必須依靠專門的護(hù)理人員就近或貼身提供起居、洗漱、如廁、喂食、翻身、按摩等多項(xiàng)具體幫助。為此，要建立健全專職和臨時(shí)的護(hù)理人員隊(duì)伍，組織有關(guān)機(jī)構(gòu)制定護(hù)理行業(yè)工作標(biāo)準(zhǔn)，組織開展必要的培訓(xùn)，保證其獲得合理的報(bào)酬，切實(shí)保障其能夠提供符合質(zhì)量要求的護(hù)理服務(wù);同時(shí)，國(guó)家要積極引導(dǎo)并鼓勵(lì)有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)大力研發(fā)老年人自助洗漱起居器械和各種護(hù)理設(shè)備、設(shè)施乃至護(hù)理機(jī)器人，且應(yīng)盡可能物美價(jià)廉，拓展其使用率。通過從以上護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)、護(hù)理設(shè)備設(shè)施研發(fā)制造等多方面著力，為喪失自理能力的老年人有尊嚴(yán)的生活和有尊嚴(yán)的離世提供制度、人員以及設(shè)備設(shè)施等保障。

第六，逐步健全老有所學(xué)和老有所樂制度。進(jìn)一步健全完善現(xiàn)行老年大學(xué)等老年人學(xué)習(xí)場(chǎng)所及其教學(xué)服務(wù)，開辟更多適宜于老年人學(xué)習(xí)、娛樂的場(chǎng)所、地點(diǎn)、渠道、形式，促進(jìn)老年人提高自身素質(zhì)和增加生活樂趣，以更好地改善提升老年人生活質(zhì)量。

通過以上廣義老年撫養(yǎng)制度六方面措施，切實(shí)保障好全國(guó)老年人公平享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的高質(zhì)量的“七老”生活。

（二）研究出臺(tái)并穩(wěn)妥實(shí)施延遲退休制度

延遲退休（以下簡(jiǎn)稱“延退”）是世界潮流、大勢(shì)所趨，也是緩解老齡化問題的必要措施。目前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都已實(shí)行“延退”，金磚國(guó)家中已有俄羅斯開始實(shí)行“延退”，巴西已經(jīng)把男女退休年齡統(tǒng)一，我國(guó)也必然走上這同一條道路。但是，我們也看到，在我國(guó)以及其他國(guó)家，都有為數(shù)很大反對(duì)延遲退休的群體，甚至由此引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。究其原因，主要是由于對(duì)此項(xiàng)制度不理解或制度本身政策不夠周全合理所造成。因此，需要周密設(shè)計(jì)、穩(wěn)妥施行。主要可考慮把握好以下三點(diǎn)：

一是合理選擇率先“延退”對(duì)象。建議首先在白領(lǐng)人員或技能人才等灰領(lǐng)人員中施行，這些群體人員一般都有“延退”意愿和條件;其中，除國(guó)家法律有規(guī)定的外，其他各用人單位各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)仍按現(xiàn)行退休年齡離開領(lǐng)導(dǎo)崗位，但可按白領(lǐng)“延退”年限延，繼續(xù)在非黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位發(fā)揮余熱;白領(lǐng)女性“延退”年限可與男性達(dá)成一致。

二是合理設(shè)定“延退”條件。對(duì)藍(lán)領(lǐng)人員特別是其中苦臟累險(xiǎn)崗位人員“延退”應(yīng)以改善工作條件、環(huán)境以及減輕體力付出或降低精神專注度、緊張度等為前提條件。其啟動(dòng)“延退”時(shí)間也可稍晚于白領(lǐng)、灰領(lǐng)崗位人員;其“延退”年限（可以設(shè)定兩個(gè)“延退”時(shí)間階段，比如前期為4-6年，后期4-6年），前期可稍短于白領(lǐng)、灰領(lǐng)崗位人員，后期再達(dá)成一致（其中苦臟累險(xiǎn)崗位人員延退年限繼續(xù)低于其他藍(lán)領(lǐng)崗位人員）。

三是把簡(jiǎn)稱“延退”更名為簡(jiǎn)稱“延領(lǐng)”，即“延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”，

以增強(qiáng)勞動(dòng)者個(gè)人對(duì)是否延遲退休的選擇權(quán)。按國(guó)家新規(guī)定的延領(lǐng)年限退休的，可領(lǐng)取本人全額養(yǎng)老金;在國(guó)家新規(guī)定的延領(lǐng)年限與現(xiàn)行法定退休年限之間退休的，根據(jù)相應(yīng)年份按有關(guān)公式計(jì)算減少全額養(yǎng)老金領(lǐng)取額度;在現(xiàn)行退休年限之前就不工作的，取消養(yǎng)老金待遇，只能按類似居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取生活救助費(fèi);在國(guó)家新規(guī)定的延領(lǐng)年限以后年份退休的，在領(lǐng)取本人全額養(yǎng)老金以外按有關(guān)公式計(jì)算超額領(lǐng)取相應(yīng)年份的養(yǎng)老金。

通過穩(wěn)妥實(shí)施“延領(lǐng)”，一方面可減緩我國(guó)勞動(dòng)參與率下降趨勢(shì)，另一方面可減輕養(yǎng)老等基金支付壓力，對(duì)沖老齡化在這些方面的負(fù)面影響。

（三）加快完善鼓勵(lì)生育制度

要從整體上降低我國(guó)老齡化率，必須提高我國(guó)生育率，增加新生人口，從而減緩并逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前老年人口占比日益上升的趨勢(shì)。為此，需抓好以下三條：

第一，摸清底數(shù)，正確決策。目前，根據(jù)國(guó)內(nèi)某些機(jī)構(gòu)或媒體發(fā)布數(shù)據(jù)，我國(guó)近些年來生育率只有1%—1.3%，而主管計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)卻未就此明確表態(tài)并發(fā)布相關(guān)信息。這需要有關(guān)方面組織力量全面調(diào)查統(tǒng)計(jì)，摸清我國(guó)生育真實(shí)情況，切實(shí)掌握基本準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，為中央生育政策的正確決策夯實(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)準(zhǔn)確的全國(guó)調(diào)研數(shù)據(jù)決定是否進(jìn)一步放開二胎生育政策。

第二，要加快研究并出臺(tái)鼓勵(lì)生育的多方面扶助和保障的政策，解除多生育家庭的后顧之憂。一是進(jìn)一步健全“孕期”“產(chǎn)期”“哺育期”以及產(chǎn)假的保護(hù)政策，減少并努力消除生育適齡婦女“孕期”“產(chǎn)期”“哺育期”和產(chǎn)假的擔(dān)憂;二是進(jìn)一步明確產(chǎn)婦勞動(dòng)崗位保持政策，切實(shí)消除婦女“生育即失業(yè)”的擔(dān)憂;三是進(jìn)一步健全嬰幼兒護(hù)理制度包括幼兒園、托兒所建設(shè)和依法正常運(yùn)行，減少并努力消除多生育家庭對(duì)新生兒入托入園難和貴以及入園后可能受虐等擔(dān)憂;四是健全面向全體新生兒童公正公平的中小學(xué)義務(wù)教育制度，減少并努力消除多生育家庭對(duì)新生兒上學(xué)難、貴以及所獲得的教育資源不公平等擔(dān)憂;五是研究如何建立健全國(guó)家對(duì)多胎父母及家庭的補(bǔ)助、援助制度等，同時(shí)對(duì)多胎家庭給予明顯不同于丁克家庭和少子家庭的稅收優(yōu)惠，充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)承擔(dān)多生育責(zé)任父母及家庭的關(guān)心愛護(hù)，形成鼓勵(lì)生育的社會(huì)氛圍。

第三，切實(shí)抓好上述制度、政策的貫徹落實(shí)。需要立法的立法，需要強(qiáng)制的強(qiáng)制，為鼓勵(lì)生育、緩解老齡化趨勢(shì)提供系統(tǒng)周全的法規(guī)政策及其制度保障，使我國(guó)的生育率逐步恢復(fù)到切實(shí)保障民族延續(xù)的水平，以此對(duì)沖老齡化負(fù)面影響。

（四）構(gòu)建老齡化社會(huì)及對(duì)老年人良善友好的環(huán)境

構(gòu)建老齡化社會(huì)及對(duì)老年人良善友好的環(huán)境需要以下多方面發(fā)力：

一是宣傳介紹我國(guó)老齡化實(shí)際情況，客觀分析其發(fā)展趨勢(shì)以及已經(jīng)和可能帶來的負(fù)面影響和新的機(jī)遇，讓社會(huì)各界客觀了解老齡化，理性認(rèn)識(shí)老齡化，既看到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，也看到帶來拓展老年群體消費(fèi)等新機(jī)遇，減少并努力消除社會(huì)對(duì)老齡化的單純抵觸和擔(dān)憂情緒。

二是在多方研究并確定應(yīng)對(duì)老齡化問題的制度后加大宣傳和貫徹執(zhí)行的力度;同時(shí)，對(duì)執(zhí)行中做得好的表?yè)P(yáng)，對(duì)做得差的批評(píng)或依規(guī)糾正，有效發(fā)揮相關(guān)制度應(yīng)對(duì)老齡化問題的作用。

三是各級(jí)財(cái)政在統(tǒng)籌好民生建設(shè)資金基礎(chǔ)上，拿出合理額度支持應(yīng)對(duì)和化解老齡化問題;同時(shí)，稅務(wù)部門還應(yīng)對(duì)為老年人提供各種服務(wù)的生產(chǎn)企業(yè)、民營(yíng)養(yǎng)老院、幼兒園、護(hù)理機(jī)構(gòu)等給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)支持這些機(jī)構(gòu)努力為應(yīng)對(duì)老齡化問題作出自己的貢獻(xiàn)。

四是動(dòng)員社會(huì)各有關(guān)方面積極參與應(yīng)對(duì)老齡化工作，鼓勵(lì)其拿出力所能及的各種資源，共同應(yīng)對(duì)和化解老齡化帶來的問題。

五是大力培育并發(fā)揚(yáng)尊老敬老助老的中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，同時(shí)采取恰當(dāng)措施糾正并逐步杜絕少數(shù)老年人的不良言行，真正構(gòu)建起“老有所尊”“老有所規(guī)”的社會(huì)氛圍。

三、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

化解我國(guó)老齡化造成的負(fù)面影響，保障好我國(guó)老年人的生活，形成優(yōu)生優(yōu)育格局以及科學(xué)的生育更替水平，是事關(guān)中華民族生存發(fā)展及其偉大復(fù)興的大事。為此，要充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，大力加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把上述3+1制度建設(shè)工作這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程建設(shè)好?，F(xiàn)提出如下建議：

（一）將應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化問題有關(guān)制度建設(shè)納入黨中央、國(guó)務(wù)院的重要議事日程，專題研究，抓好相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，為此項(xiàng)工作保持正確方向并積極穩(wěn)妥推進(jìn)提供政治保障和指引。

（二）各地方黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)結(jié)合本地區(qū)老齡化程度的實(shí)際狀況和需要，在中央有關(guān)大政方針指引下，進(jìn)一步組織落實(shí)好《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，研究制定本地區(qū)切合實(shí)際的可行政策并加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，逐步建立健全上述三方面制度和環(huán)境。

（三）各級(jí)政府主管部門和老齡委等有關(guān)機(jī)構(gòu)要通力合作、協(xié)同發(fā)力，擇時(shí)成立關(guān)于應(yīng)對(duì)老齡化問題國(guó)務(wù)院有關(guān)部際、各省市區(qū)有關(guān)廳局際聯(lián)席會(huì)議制度，共同專題研究并齊抓共管推動(dòng)應(yīng)對(duì)老齡化的相關(guān)制度建設(shè)工作，力爭(zhēng)取得好的效果。

參考文獻(xiàn)：

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（作者系中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、研究員）

責(zé)任編輯：康偉