甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)研究

孟志華 陸璐

關(guān)鍵詞：供給側(cè);地方政府性政府債務(wù);國(guó)家審計(jì)

基金項(xiàng)目：甘肅省審計(jì)廳2018年重點(diǎn)項(xiàng)目：“供給側(cè)視角下甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SJ180203）

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月21日

一、引言

地方政府性債務(wù)的舉借是地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而采取的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施，同時(shí)也不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，更是一項(xiàng)政治行為。黨的十八大以來，我國(guó)積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府債務(wù)管理體系。自2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，到2017年底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，遏制債務(wù)增量，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終是債務(wù)管理的主要內(nèi)容。政府審計(jì)對(duì)于國(guó)家管理和運(yùn)行起到關(guān)鍵的監(jiān)督作用，是確保國(guó)家政權(quán)平穩(wěn)運(yùn)行的免疫體系，是保護(hù)政府財(cái)政安全和金融安全的基礎(chǔ)。維護(hù)公共財(cái)政的安全與穩(wěn)定是國(guó)家審計(jì)義不容辭的責(zé)任。因此，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家良治的“助推器”以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“安全員”，關(guān)注地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家審計(jì)的重要工作內(nèi)容之一。在2018年兩會(huì)期間，審計(jì)署胡澤君也表示，將密切關(guān)注地方政府債務(wù)等領(lǐng)域的隱患，積極發(fā)揮審計(jì)在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中的作用。

事實(shí)上，甘肅省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，由于普遍存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入不足、地方財(cái)政入不敷出的共性。為更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，融資勢(shì)在必行，因此也導(dǎo)致地方政府性債務(wù)驟然增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷的攀升，債務(wù)負(fù)擔(dān)重大已經(jīng)影響到各級(jí)地方政府財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，強(qiáng)化甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)，進(jìn)一步解決其中存在的突出問題，對(duì)于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、確保財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)可控和金融系統(tǒng)穩(wěn)定有著重要理論及實(shí)踐意義。

二、甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)基本情況。2011年至2013年，審計(jì)署組織開展兩次全國(guó)性的、大規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì)。2011年3月至5月第一次組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4.13萬名審計(jì)人員對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)不僅涉及政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，同時(shí)還涉及融資平臺(tái)公司以及其他公司，共審計(jì)1，873，683筆債務(wù)，摸清了截至2010年底的全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府三類債務(wù)情況。第二次是2013年8月至9月，審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員對(duì)截至2013年6月底中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，共審計(jì)2，454，635筆債務(wù)。

兩次債務(wù)審計(jì)規(guī)模大、控制跨度大、涉及組織機(jī)構(gòu)多，為保證審計(jì)任務(wù)按時(shí)、高質(zhì)量完成，審計(jì)署合理設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，做到全國(guó)審計(jì)一盤棋。一是實(shí)行統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一審計(jì)工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)一對(duì)外公布的“五統(tǒng)一”原則;二是利用信息化手段，建立了統(tǒng)一的審計(jì)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)審計(jì)進(jìn)度的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)還堅(jiān)持 “上審下”、“交叉審”相結(jié)合，有效整合了審計(jì)力量，保障了審計(jì)的獨(dú)立性。

2013年債務(wù)審計(jì)與2011年相比，主要有兩個(gè)方面的不同：一是審計(jì)范圍包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，與2011年相比，增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府;二是2011年以來，一些地方出現(xiàn)了新的舉債主體和新的舉借方式。根據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果，兩次審計(jì)均肯定了政府性債務(wù)資金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的積極作用，用債務(wù)率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)對(duì)2010年末及2012年末的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的債務(wù)管理不規(guī)范、存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題進(jìn)行了揭示，并提出了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)建議。

2010年底，政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)情況見表1所示。從審計(jì)結(jié)果看，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105，789.05億元，比2010年底增加38，679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。省市縣三級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額分別為26，539.75億元、42，932.57億元，比2010年底分別增加3，170.01億元、26，236.91億元。（表1）

兩次債務(wù)審計(jì)后，審計(jì)署持續(xù)跟蹤債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況，作為中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況報(bào)告重要組成內(nèi)容向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告并向社會(huì)公告。從2018年開始，審計(jì)署在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)地區(qū)和部門打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)政策措施落實(shí)情況，持續(xù)關(guān)注地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，揭示地方政府累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)嚴(yán)格遏制增量隱性債務(wù)、穩(wěn)妥處置存量隱性債務(wù)，并將其作為今后一個(gè)時(shí)期常抓不懈的重要審計(jì)任務(wù)。

（二）甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀分析。按照審計(jì)署安排部署，2010年甘肅省審計(jì)廳組織開展關(guān)于2009年政府性債務(wù)情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，印發(fā)了統(tǒng)一的政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作方案，此次審計(jì)調(diào)查基于財(cái)政部門填報(bào)的《2009年政府性債務(wù)報(bào)表》展開，并出具了審計(jì)調(diào)查報(bào)告（報(bào)告結(jié)果未公開）。

2011年和2013年，審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政府性債務(wù)審計(jì)，并印發(fā)了統(tǒng)一的審計(jì)工作方案。審計(jì)署駐蘭州特派辦負(fù)責(zé)甘肅省本級(jí)、蘭州市本級(jí)和部分區(qū)縣的審計(jì)，省審計(jì)廳在審計(jì)署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“五統(tǒng)一”的原則，采取“上審下”、“交叉審”、“同級(jí)審”相結(jié)合的方式對(duì)其他市、縣進(jìn)行審計(jì)，省審計(jì)廳公布了2013年的審計(jì)結(jié)果。

此后，按照審計(jì)署統(tǒng)一部署安排，省審計(jì)廳要求各地方審計(jì)局持續(xù)關(guān)注政府性債務(wù)，在省級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作方案均將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)政策措施落實(shí)情況作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。圍繞省廳安排的重點(diǎn)工作任務(wù)，各市州審計(jì)局采取“同級(jí)審”、“上審下”、“交叉審”等多種方式對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果鮮有對(duì)外公布。

（三）甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果分析。我們通過數(shù)據(jù)查詢可知，2017年甘肅省負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模就達(dá)76.88億元，占到全部債務(wù)的6.3%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)亦高達(dá)18.63億元和100.64億元，隱性債務(wù)的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于顯性債務(wù)規(guī)模，政府或有潛在債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)極高。但甘肅上一次大規(guī)模的全面的政府債務(wù)審計(jì)工作于2014年開展，距今已經(jīng)過去5年了，可見審計(jì)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。根據(jù)官方公布甘肅省2013年地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1，221.12億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)422.80億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1，317.55億元。（表2）

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)占96.92%，債務(wù)余額分別為571.33億元、310.84億元、177.52億元和112.85億元;銀行貸款、發(fā)行債券、應(yīng)付未付款和回購為債務(wù)資金主要來源，余額分別為350.83億元、267.20億元、243.88億元和125.34億元;主要用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)、保障性住房等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，債務(wù)資金分年度逐步償還，2018年以后到期需償還176.37億元，占14.45%。

通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)甘肅省地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快，部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)率高于100%，仍存在部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金等問題。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，提出加強(qiáng)債務(wù)管理，建立健全債務(wù)預(yù)警等審計(jì)建議，以促進(jìn)相關(guān)部門分類施策，化解存量債務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)控債務(wù)增量。

（四）甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)流程分析。地方政府債務(wù)審計(jì)工作程序與一般合規(guī)性審計(jì)是一致的，都分為審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)終結(jié)三個(gè)階段。在審計(jì)計(jì)劃階段，統(tǒng)一制定下發(fā)審計(jì)工作方案和統(tǒng)計(jì)報(bào)表并統(tǒng)一填報(bào)口徑，各個(gè)審計(jì)組起草印發(fā)審計(jì)通知書，開展審前調(diào)查了解，根據(jù)掌握的實(shí)際情況，制定審計(jì)實(shí)施方案，確定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍和審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，以及應(yīng)對(duì)措施等，并根據(jù)人員特長(zhǎng)進(jìn)行分工，對(duì)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施進(jìn)度及出具報(bào)告時(shí)間做出安排。

審計(jì)實(shí)施階段有四個(gè)步驟：第一，要求政府部門和機(jī)構(gòu)（含開發(fā)區(qū)）、事業(yè)單位、公用政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位按照統(tǒng)一表格和填寫規(guī)則填報(bào)債務(wù)信息和審計(jì)承諾書，有債務(wù)單位承諾所提供的資料及報(bào)表真實(shí)、完整、合法、有效，提供的開設(shè)銀行賬戶及相關(guān)票據(jù)全面、真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，無債務(wù)單位承諾不存在少報(bào)、漏報(bào)政府性債務(wù)。第二，審計(jì)人員按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則對(duì)被審計(jì)單位所填報(bào)數(shù)據(jù)的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性進(jìn)行檢驗(yàn)，針對(duì)每筆債務(wù)的來源和投向進(jìn)行依法核實(shí)并取證，審計(jì)人員要對(duì)債務(wù)信息進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)債務(wù)來源、投向、規(guī)模、償債期限等信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。針對(duì)審計(jì)實(shí)施方案列明的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行逐一調(diào)查取證。審計(jì)組人員核對(duì)各自取證單內(nèi)容及所附審計(jì)資料的完整性后，由審計(jì)組長(zhǎng)進(jìn)行審核把關(guān)，最后由被審計(jì)單位進(jìn)行認(rèn)證。第三，審計(jì)人員總結(jié)出債務(wù)管理中存在的問題，編寫審計(jì)工作底稿，提出審計(jì)建議。第四，在審計(jì)終結(jié)階段，審計(jì)組按照分工起草審計(jì)報(bào)告，形成審計(jì)報(bào)告征求意見稿，征求被審計(jì)單位意見。被審計(jì)單位在收到征求意見稿10日內(nèi)，書面提出對(duì)審計(jì)報(bào)告的意見，審計(jì)組對(duì)被審計(jì)單位的意見采納情況作出說明，形成審計(jì)報(bào)告征求意見修改稿并按要求將審計(jì)資料整理后進(jìn)行法規(guī)審理。審計(jì)組按照審理意見再次完善審計(jì)報(bào)告，待機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)議審議后出具正式審計(jì)報(bào)告，并要求被審計(jì)單位按要求進(jìn)行整改。

（五）甘肅省地方政府性債務(wù)審計(jì)存在的問題。近年來，甘肅省地方性債務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀以及審計(jì)開展情況，雖然取得了一定的成績(jī)，但是面對(duì)目前地方政府性債務(wù)舉債主體多、債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，加之債務(wù)管理水平還有待進(jìn)一步提高，地方性債務(wù)審計(jì)中還存在一些問題。一是審計(jì)獨(dú)立性不夠，削弱了審計(jì)的監(jiān)督力。自2013年后，再未統(tǒng)一開展全省范圍內(nèi)的債務(wù)審計(jì)，都是由各市州分別組織實(shí)施，且大部分采用了“同級(jí)審”的方式，使審計(jì)獨(dú)立性大打折扣?！巴?jí)審”即審計(jì)部門對(duì)同級(jí)政府及相關(guān)部門機(jī)構(gòu)等進(jìn)行審計(jì)，但同時(shí)又處于同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)、人事等利益與同級(jí)政府密不可分，加之中國(guó)人本身看中“人情”、“關(guān)系”，因而很難從精神上保持獨(dú)立，會(huì)更傾向于維護(hù)同級(jí)政府的利益，大大降低審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及存在風(fēng)險(xiǎn)的揭示力度;二是有限的審計(jì)資源和高質(zhì)量審計(jì)之間的矛盾依然存在。地方性債務(wù)形成時(shí)間跨度大、數(shù)據(jù)繁多、種類復(fù)雜，且涉及面廣，但全省大部分審計(jì)機(jī)關(guān)都處于人少任務(wù)重的困境，參與地方性債務(wù)審計(jì)的人員和時(shí)間有限，加之存在部分審計(jì)人員并非專業(yè)出身，審計(jì)專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)薄弱，并不能準(zhǔn)確完整地清理甄別各類債務(wù)，難免會(huì)出現(xiàn)少計(jì)漏記、重復(fù)統(tǒng)計(jì)、債務(wù)認(rèn)定不準(zhǔn)確等各類問題，影響審計(jì)結(jié)果質(zhì)量。

政府性債務(wù)借、管、用、還各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督需要審計(jì)人員掌握多種學(xué)科知識(shí)，學(xué)懂弄通國(guó)家各項(xiàng)政策措施，具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力水平。但目前，甘肅省地方審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏知識(shí)結(jié)構(gòu)全面、具備敏銳的洞察力和較強(qiáng)問題解決能力的復(fù)合型人才。在審計(jì)時(shí)，往往存在審計(jì)人員對(duì)政府債務(wù)審計(jì)本身的復(fù)雜性意識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)照搬傾向嚴(yán)重、缺乏債務(wù)審計(jì)獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)提煉和特色方法，僅能運(yùn)用老經(jīng)驗(yàn)、舊思路查找自身擅長(zhǎng)領(lǐng)域存在的問題，難以全面地從體制機(jī)制制度建設(shè)上提出切實(shí)可行的意見建議。

三、供給側(cè)視角下甘肅省地方政府性政府債務(wù)審計(jì)對(duì)策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量。自習(xí)近平于2015提出此概念之后，供給側(cè)改革成為了政策的高頻詞和理論研究的熱點(diǎn)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給體系質(zhì)量和效率，歸根結(jié)底是要從供給方入手實(shí)施改革創(chuàng)新。借鑒我國(guó)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)相關(guān)概念，審計(jì)供給側(cè)改革應(yīng)涵蓋審計(jì)的要素包括審計(jì)主體、審計(jì)方法、審計(jì)依據(jù)、審計(jì)報(bào)告等。為了響應(yīng)我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，我國(guó)審計(jì)行業(yè)需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高行業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域和創(chuàng)新服務(wù)模式，提高行業(yè)有效供給，從供給側(cè)角度即審計(jì)要素的改革入手，提出地方政府性債務(wù)審計(jì)供給側(cè)要素改革的策略以及保障措施。

（一）加強(qiáng)不同審計(jì)主體與審計(jì)方式的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前的審計(jì)監(jiān)督體系由政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)構(gòu)成三足鼎立的局面。實(shí)行審計(jì)全覆蓋之后，政府審計(jì)人員數(shù)量不足的問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響了審計(jì)的效率。為了切實(shí)提高審計(jì)效率、彌補(bǔ)審計(jì)力量不足的現(xiàn)狀，國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)應(yīng)建立協(xié)同工作機(jī)制，共同提升審計(jì)全覆蓋的國(guó)家良治效果。國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同首先應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)這一重要平臺(tái)，加大對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)，明確提出內(nèi)部審計(jì)的工作思路、監(jiān)督范圍和總體要求，與國(guó)家審計(jì)的年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃相對(duì)接，互為補(bǔ)充，力求消除審計(jì)盲點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)需要充分利用內(nèi)部審計(jì)成果。實(shí)行內(nèi)部審計(jì)結(jié)果報(bào)告制度，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的項(xiàng)目結(jié)果，要按時(shí)報(bào)送國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，以減少重復(fù)審計(jì)，提高審計(jì)效率。

（二）明確審計(jì)對(duì)象，實(shí)施有效的全覆蓋。在對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)的過程中，不應(yīng)僅僅關(guān)注債務(wù)規(guī)模，按照國(guó)家治理的要求提升審計(jì)工作的效果，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》明確指出，地方政府性債務(wù)審計(jì)總體目標(biāo) “摸清底數(shù)，反映問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)，提出建議”要求來設(shè)計(jì)審計(jì)程序，實(shí)施有效的全覆蓋。就我國(guó)目前審計(jì)公告中有關(guān)政府債務(wù)審計(jì)的結(jié)果來看，目前的審計(jì)工作主要著眼于“摸清底數(shù)”，對(duì)債務(wù)的規(guī)模大小以及構(gòu)成及變動(dòng)情況有較為充分的審計(jì)，但是對(duì)于債務(wù)管理方面的問題揭示，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及提高地方政府性債務(wù)管理能力，規(guī)避和降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)財(cái)政安全和金融安全的意見和建議方面的工作仍顯不足，難以持續(xù)跟蹤審計(jì)政府隱性債務(wù)。并且對(duì)于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)而言，其特征不同，審計(jì)流程和審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)也有所不同，因此需要設(shè)計(jì)不同的審計(jì)流程。

（三）實(shí)施審計(jì)常態(tài)化，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)。2013年12月審計(jì)署發(fā)布的第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》是迄今為止無論從債務(wù)規(guī)模，還是債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債風(fēng)險(xiǎn)等方面都公開和審計(jì)的較為全面和詳實(shí)的一次。但從2013年全面?zhèn)鶆?wù)審計(jì)至今，我國(guó)的地方政府債務(wù)審計(jì)僅僅作為政府預(yù)算審計(jì)情況的一個(gè)組成部分，處理大規(guī)模的債務(wù)置換工作開展專項(xiàng)摸底工作之外，沒有建立地方政府債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)，地方政府債務(wù)審計(jì)作為年度常規(guī)審計(jì)納入政府公共預(yù)算審計(jì)。年度公共預(yù)算審計(jì)工作中審計(jì)范圍廣、時(shí)間短、任務(wù)重，其中留給地方政府性債務(wù)審計(jì)的空間時(shí)間都非常有限，審計(jì)多采用抽樣的方式進(jìn)行，審計(jì)效果可想而知。并且，我國(guó)目前沒有開展地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，所以無法評(píng)估地方政府債務(wù)資金的使用效益，無法有效限制地方政府的行政權(quán)力，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)舉債行為缺乏監(jiān)督。我國(guó)目前亟待進(jìn)行新一輪地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和償債風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)，并且作為一項(xiàng)常態(tài)化的審計(jì)工作，周期進(jìn)行。因此，建議將地方政府債務(wù)審計(jì)作為一項(xiàng)常態(tài)化的審計(jì)工作進(jìn)行，并且和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。及時(shí)地通過審計(jì)預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)管理中存在的問題，提高政府性債務(wù)資金的使用效益。

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