健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

高其才

黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮群眾參與治理主體作用。開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建。

自治、法治、德治相結(jié)合，意味著鄉(xiāng)村治理不能單獨(dú)依靠某一方面的治理資源。具體言之，自治意味著鄉(xiāng)村治理最終要實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)組織法提出的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)這一目標(biāo)，法治和德治都要以自治為基礎(chǔ)踐行落實(shí);法治意味著鄉(xiāng)村治理要以法治為根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下進(jìn)行;德治意味著鄉(xiāng)村治理要以道德規(guī)范、習(xí)慣規(guī)約等良善的社會(huì)規(guī)范來維風(fēng)導(dǎo)俗，以德治教化和道德約束支撐自治、法治。而健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，主要包括“誰來治理”“依何治理”以及“如何治理”三個(gè)方面。其中，“誰來治理”指向主體維度，“依何治理”指向規(guī)范維度，“如何治理”指向運(yùn)行維度。

多元主體合作共治

鄉(xiāng)村治理主體可以分為內(nèi)部型主體、外部型主體以及內(nèi)-外聯(lián)合型主體三種類型。鄉(xiāng)村治理內(nèi)部型主體包括村黨支部、村民委員會(huì)、村民小組、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、鄉(xiāng)村精英（新鄉(xiāng)賢）以及普通村民等。內(nèi)部型主體是鄉(xiāng)村治理的直接參與者，也是鄉(xiāng)村治理規(guī)范的制定和實(shí)施者。鄉(xiāng)村治理外部型主體包括基層黨政機(jī)關(guān)、外來企業(yè)、公益性社會(huì)組織以及外來務(wù)工經(jīng)商人員等。外部型主體雖然不是鄉(xiāng)村治理的直接參與者，但是由于這些主體可以通過行政管理、投資、社會(huì)服務(wù)等方式作用于鄉(xiāng)村治理，在很大程度上已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理中的重要力量。內(nèi)-外聯(lián)合型主體主要指通過資本、自然資源等媒介聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村內(nèi)、外主體而形成的共同治理力量，其中以“企業(yè)+農(nóng)戶”性質(zhì)的專業(yè)合作社為典型。

鄉(xiāng)村治理主體在我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具有內(nèi)生性、多樣性、地域性等特征，涉及公權(quán)主體、私權(quán)主體、自治主體等眾多主體，主體來源非常廣泛，涵攝多個(gè)層級(jí)，各個(gè)主體具有不同的地位和功能，治理方式的側(cè)重點(diǎn)也不同。有些主體是自治型主體，強(qiáng)調(diào)民主基礎(chǔ)上的村民自治，如村民委員會(huì)、鄉(xiāng)村其他社會(huì)組織（如紅白理事會(huì)、互助會(huì)）、村民等;有些主體是德治型主體，強(qiáng)調(diào)治理過程中的道德權(quán)威，如傳統(tǒng)老人（如村老、寨老）、新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等;有些主體是法治型主體，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律政策手段進(jìn)行治理，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)等。

多元主體合作共治是健全鄉(xiāng)村治理體系的主體路徑，其基本內(nèi)容可以概括為自治型主體主導(dǎo)、法治型主體指導(dǎo)、德治型主體輔導(dǎo)，基本要求是分工明確、權(quán)責(zé)分明、有機(jī)融合。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織。各類主體之間相互配合，構(gòu)建出合作共治的治理格局。這也是黨的十九大報(bào)告提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

多元規(guī)范優(yōu)化合治

鄉(xiāng)村治理依據(jù)的規(guī)范是多元的，主要包括國家法律政策、黨內(nèi)法規(guī)、村規(guī)民約、道德規(guī)范等。根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關(guān)系，可將鄉(xiāng)村治理中規(guī)范類型化為正式規(guī)范與非正式規(guī)范。正式規(guī)范的主要特點(diǎn)是經(jīng)由一定的程序、人為制定而具有的計(jì)劃性和外在性，主要包括國家法律、政策及黨內(nèi)法規(guī)等;非正式規(guī)范是基于其經(jīng)由社會(huì)互動(dòng)和實(shí)踐演化而來所具有的自生自發(fā)性與內(nèi)在性的規(guī)范，其在鄉(xiāng)村生活長期實(shí)踐、演化的基礎(chǔ)上形成并發(fā)揮作用，包括非國家法意義上的習(xí)慣法、村規(guī)民約等。

鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范資源各有側(cè)重地體現(xiàn)鄉(xiāng)村的自治、法治與德治形態(tài)，其在鄉(xiāng)村治理中的功能及效力呈現(xiàn)出一定的差異。如正式規(guī)范主要承載法治功能，非正式規(guī)范主要承載自治功能和德治功能。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中多元規(guī)范之間會(huì)產(chǎn)生互動(dòng)、形成合力，但是由于各類規(guī)范生成的治理系統(tǒng)不一致，也就會(huì)產(chǎn)生一定的沖突。多元規(guī)范沖突會(huì)降低鄉(xiāng)村治理績效，加大治理成本，甚至?xí)斐舌l(xiāng)村秩序的混亂。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理應(yīng)該整合各類規(guī)范，解決規(guī)范資源相互沖突問題。多元規(guī)范整合包括內(nèi)部清理整合與外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)方面。

鄉(xiāng)村治理規(guī)范內(nèi)部整合主要指在系統(tǒng)清理各類規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合。國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)以及地方黨政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是鄉(xiāng)村治理遵循的基礎(chǔ)性規(guī)范，是鄉(xiāng)村治理得以展開的前提。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)規(guī)范體系都是鄉(xiāng)村治理的重要規(guī)范依據(jù)，兩者之間的銜接是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范整合中需要重點(diǎn)注意的問題。

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的外部整合是指將各類規(guī)范資源視為相互配合的有機(jī)整體，按照“自治、法治、德治相結(jié)合”的原則優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出以正式規(guī)范（國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)等）為基礎(chǔ)，以非正式規(guī)范（村規(guī)民約等）為補(bǔ)充的多元規(guī)范合作治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國家法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。強(qiáng)化道德規(guī)范的教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

多重環(huán)節(jié)系統(tǒng)融治

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)行維度主要包括制定、實(shí)施及監(jiān)督等多重環(huán)節(jié)，其中制定環(huán)節(jié)涉及制定主體、制定程序等方面，實(shí)施環(huán)節(jié)涉及執(zhí)行、適用、遵守等方面，監(jiān)督環(huán)節(jié)涉及國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、村組監(jiān)督、村民監(jiān)督、其他監(jiān)督等多層級(jí)的監(jiān)督。從運(yùn)行維度健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要從制定、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手系統(tǒng)推進(jìn)，明確權(quán)責(zé)分配、整合治理力量、調(diào)整運(yùn)行方式、完善運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建多方協(xié)作路徑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范的融合運(yùn)行。

首先，暢通鄉(xiāng)村治理規(guī)范制定主體的溝通、互動(dòng)渠道。法治型主體在制定涉農(nóng)法律規(guī)范及政策時(shí)，應(yīng)與自治型主體、德治型主體溝通，最大限度擴(kuò)大多類主體參與。地方性法規(guī)的制定應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，征詢轄區(qū)內(nèi)自治型主體、德治型主體的意見，將一些地方傳統(tǒng)優(yōu)秀規(guī)范資源（如能充分發(fā)揮道德教化作用且不違反公序良俗的鄉(xiāng)村固有習(xí)慣、少數(shù)民族群眾普遍認(rèn)可的良善傳統(tǒng)習(xí)慣法）吸收到具體規(guī)范當(dāng)中。自治型主體在制定村規(guī)民約等自治性規(guī)范時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大村民參與，制定程序公開透明，充分體現(xiàn)出基層民主和基層自治;需要進(jìn)行鄉(xiāng)村協(xié)商議事，提高村規(guī)民約的議定水平，銜接國家法律與地方習(xí)慣法，確保自治規(guī)范符合國家法律規(guī)范要求，同時(shí)又立足于風(fēng)俗習(xí)慣及村情實(shí)際。

其次，健全鄉(xiāng)村治理規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制。鄉(xiāng)村治理規(guī)范的實(shí)施應(yīng)該有明確的執(zhí)行主體，執(zhí)行應(yīng)該在法律框架下進(jìn)行，同時(shí)也要綜合運(yùn)用多種力量融合推進(jìn)。第一，增強(qiáng)基層干部法治觀念，將政府涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道。深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍整合、執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法能力和水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于鄉(xiāng)村治理第一線，是鄉(xiāng)村事務(wù)的直接管理者，也是正式規(guī)范的實(shí)施者。當(dāng)前應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權(quán)的范圍、種類和權(quán)限，以法治方式統(tǒng)籌力量、平衡利益、調(diào)節(jié)關(guān)系、規(guī)范行為。第二，村規(guī)民約的執(zhí)行要重視發(fā)揮村民委員會(huì)、村規(guī)民約執(zhí)約小組的作用。第三，德治規(guī)范一般屬于內(nèi)生性規(guī)范，比較貼近村民實(shí)際，認(rèn)可程度相對(duì)要高，但是要重點(diǎn)解決德治規(guī)范執(zhí)行主體缺失和執(zhí)行方式“軟化”的問題。鄉(xiāng)村可以成立專門的德治規(guī)范勸導(dǎo)小組，小組成員可由村黨支部、村民委員會(huì)、村民小組、有威信的老人及普通村民代表組成，而執(zhí)行方式需要因地制宜。

最后，完善鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前的首要任務(wù)是要按照自治、法治、德治相結(jié)合的思路統(tǒng)合包括國家機(jī)關(guān)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在內(nèi)的外部監(jiān)督主體以及以村民委員會(huì)、鄉(xiāng)村其他組織（如鄉(xiāng)賢理事會(huì)等）、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、村民等為主體的內(nèi)部監(jiān)督主體，內(nèi)外合力進(jìn)行鄉(xiāng)村治理事務(wù)的監(jiān)督。

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授，本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項(xiàng)課題“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究”〔批準(zhǔn)號(hào)18VSJ064〕的階段性成果）