山區(qū)條件下農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作思考
——以寧德市為例

■ 賴桂玲

（福建省寧德市自然資源局不動(dòng)產(chǎn)登記中心，寧德 352100）

0 引言

黨的十八大以來，中央連續(xù)幾年的1號(hào)文件和國(guó)家部委相關(guān)文件都要求深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，指出要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)〔2013〕1號(hào)）在改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中明確要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作[1]?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號(hào)）在深化農(nóng)村土地制度改革中明確要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作[2]?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)〔2019〕1號(hào)）提出加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基本完成[3]。

開展農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作，是建立和實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)，是中央深化土地改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步盤活農(nóng)民資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。寧德市根據(jù)國(guó)家及省里的工作部署，在完成第二次全國(guó)土地調(diào)查后，開展設(shè)區(qū)市、縣級(jí)政府所在市區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)地籍調(diào)查，從2013年開展農(nóng)村地籍調(diào)查試點(diǎn)工作到2014年全面鋪開城鄉(xiāng)地籍調(diào)查工作，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后又開展房屋補(bǔ)充調(diào)查。寧德市地處福建沿海，是一個(gè)典型的山區(qū)市，存在外出務(wù)工人員較多、農(nóng)民文化水平普遍偏低、信息閉塞、地籍房屋歷史檔案留存少、違建多及地方財(cái)政困難等問題，農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作推進(jìn)難度大，調(diào)查成果的經(jīng)濟(jì)實(shí)用性有限，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)以及地形比較平坦的北方地區(qū)相對(duì)比存在明顯區(qū)別，但寧德市經(jīng)過幾年的實(shí)踐和探索，形成了適合山區(qū)條件下農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的參考價(jià)值。

1 寧德市概況及農(nóng)村地籍房屋調(diào)查工作情況

寧德市，別稱閩東，位于福建省東北翼沿海、福建閩東地區(qū)，下轄9個(gè)縣（市、區(qū)），土地面積共計(jì)約1.34萬(wàn)平方千米，地形以丘陵山地為主，沿海為小平原，經(jīng)濟(jì)生成總值在全省排名居后，外出務(wù)工人流量比較大。

依據(jù)2013年末土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，扣除設(shè)區(qū)市、縣級(jí)政府所在市區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)已完成的范圍，得出寧德市目前需要開展地籍房屋調(diào)查的工作范圍（表1）。

2014年12月30日福建省人民政府下發(fā)通知，要求各市、縣（區(qū)）制定具體實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)、任務(wù)、措施及時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求、分年度工作計(jì)劃,明確2015年12月底前，轄區(qū)內(nèi)完成地籍和房屋調(diào)查的行政村比例不低于10%；2016年12月底前，轄區(qū)內(nèi)完成地籍和房屋調(diào)查的行政村比例不低于30%；2017年12月底前，轄區(qū)內(nèi)完成地籍和房屋調(diào)查的行政村比例不低于50%；2018年12月底前，轄區(qū)內(nèi)完成地籍和房屋調(diào)查的行政村比例不低于70%；2019年12月底前，轄區(qū)內(nèi)完成地籍和房屋調(diào)查的行政村比例不低于90%；2020年6月底前，基本完成轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作[4]。截至目前,寧德市基本按照省里要求的進(jìn)度推進(jìn),具體調(diào)查情況見表2。

表1 寧德市2013年末未開展城鄉(xiāng)地籍和房屋調(diào)查匯總

表2 寧德市2017年底城鄉(xiāng)地籍和房屋調(diào)查工作開展情況匯總

雖然已按進(jìn)度要求完成工作，但就調(diào)查內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求及成果應(yīng)用等方面，還存在很多問題。

2 寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作存在的問題

2.1 行政部門方面

2.1.1宣傳工作不到位

筆者主要通過對(duì)農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作各參與者進(jìn)行調(diào)查、詢問等方式了解宣傳力度。調(diào)查截止時(shí)點(diǎn)為2017年底。一是通過百度等新聞搜索工具查看寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查等關(guān)鍵詞，檢索到的相關(guān)內(nèi)容都是項(xiàng)目公開招投標(biāo)及中標(biāo)公告信息，未發(fā)現(xiàn)任何宣傳新聞信息、新聞視頻及行政部門通知公告等；二是通過詢問行政部門工作人員得出，只有個(gè)別縣、市在工作開展前曾召集工作區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)工作人員召開大會(huì)，解釋工作意義、安排進(jìn)場(chǎng)時(shí)間及需要配合的事項(xiàng)等信息；三是通過詢問作業(yè)技術(shù)單位了解到，開展外業(yè)調(diào)查測(cè)量工作時(shí)，發(fā)生過測(cè)量?jī)x器被群眾扣留、技術(shù)人員被軍事機(jī)關(guān)拘留的情況；四是詢問一些村莊留村村民與外出村民是否了解城鄉(xiāng)地籍和房屋調(diào)查工作的目的、時(shí)間、應(yīng)該如何配合等問題，大部分人表示不清楚。

2.1.2項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障

按照《國(guó)土資源部財(cái)政部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部國(guó)家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕101號(hào)），要求在地籍調(diào)查基礎(chǔ)上開展房屋補(bǔ)充調(diào)查，依據(jù)《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定和要求，開展房屋調(diào)查和測(cè)量。房屋調(diào)查的重點(diǎn)和難點(diǎn)是房屋的權(quán)屬狀況，包括權(quán)利人、權(quán)屬來源情況、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、墻體歸屬、房屋權(quán)屬界線等幾個(gè)方面。由于歷史原因，農(nóng)村房屋在批建程序和權(quán)籍管理上還不完善，使得部分房屋在權(quán)屬來源問題上取證困難，界址確認(rèn)也存在較多矛盾糾紛[5]。目前寧德市農(nóng)房大部分為磚木老房子及混合結(jié)構(gòu)，內(nèi)部有天井等設(shè)施，按照《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》要求，必須要入戶才能完成內(nèi)部測(cè)量，準(zhǔn)確測(cè)算房屋面積，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。通過調(diào)查了解，目前福建省已開房地一體調(diào)查的地區(qū)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要采用兩種方式計(jì)算：一種是以宗地為單位，宗地及其上農(nóng)房籠統(tǒng)的按單價(jià)450元計(jì)算；另一種是分別計(jì)算地籍調(diào)查和房屋調(diào)查經(jīng)費(fèi)，地籍調(diào)查經(jīng)費(fèi)按往年省里提議價(jià)格15萬(wàn)元/平方公里，房屋調(diào)查經(jīng)費(fèi)按《福建省物價(jià)局關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)測(cè)繪收費(fèi)的通知》（閩價(jià)房〔2008〕245號(hào)）文件最低標(biāo)準(zhǔn)1.2元/平方米計(jì)算。

筆者依據(jù)以上兩種方式，選取寧德市霞浦縣兩個(gè)典型項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)費(fèi)測(cè)算（表3）。根據(jù)測(cè)算結(jié)果，兩種經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式得出的結(jié)果基本相等；依據(jù)表1的調(diào)查總面積計(jì)算，寧德市需要約40582萬(wàn)元的總項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，平均到9個(gè)縣（市、區(qū)）需要約4509萬(wàn)元。通過初步調(diào)研，一是對(duì)于財(cái)政收入困難的山區(qū)縣、市來說經(jīng)費(fèi)太高，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)不起；二是山區(qū)農(nóng)村村民大量外出務(wù)工，基本無(wú)法完成指界和房屋入戶測(cè)量；三是農(nóng)村現(xiàn)狀是很多新房占用土地存在違法情況導(dǎo)致無(wú)法發(fā)證，相應(yīng)房屋也存在違建問題無(wú)法發(fā)證，按標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查測(cè)量的數(shù)據(jù)大部分不一定能用，就算以后政策調(diào)整可以登記，調(diào)查成果也失去現(xiàn)勢(shì)性了。故這種按全標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查測(cè)量的工作思路不適合寧德市。

2.1.3調(diào)查成果應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足

通過調(diào)查了解，目前寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作主要由自然資源局地籍部門牽頭，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記由不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)。按照常規(guī)思路，應(yīng)該由地籍部門完成總調(diào)查公告后，整理完善未登記符合登記條件的房地、已登記但實(shí)地核實(shí)有變化且合法的房地資料，代權(quán)利人向不動(dòng)產(chǎn)登記局提交完整的申請(qǐng)登記資料，由不動(dòng)產(chǎn)登記局登記發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，且將因不符合登記條件而未登記的房地納入監(jiān)管平臺(tái)，才能算完成整個(gè)調(diào)查工作。

但實(shí)際工作中，我們發(fā)現(xiàn)地籍部門對(duì)調(diào)查成果的應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足：一是由于歷史上寧德市農(nóng)房從未登記，缺失農(nóng)房發(fā)證政策，調(diào)查部門無(wú)法明確房屋調(diào)查權(quán)源資料，也就無(wú)法分解房屋審批部門需配合的工作；二是未對(duì)已登記宗地外業(yè)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)界址點(diǎn)變化的問題進(jìn)行分析、界定性質(zhì)，未充分認(rèn)識(shí)界址點(diǎn)變化對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的影響；三是在權(quán)屬調(diào)查工作無(wú)法完成時(shí)，對(duì)可以完成的測(cè)量成果及上圖工作在日常不動(dòng)產(chǎn)登記的應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致已完成的成果無(wú)法有效應(yīng)用在不動(dòng)產(chǎn)登記工作上。

2.1.4存在歷史遺留問題

表3 寧德市典型項(xiàng)目地籍和房屋調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)測(cè)算結(jié)果

農(nóng)村地籍和房屋權(quán)屬調(diào)查工作主要難點(diǎn)：一是無(wú)法明確權(quán)利人；二是土地權(quán)屬來源難以搜集，很大一部分都為違建宗地，符合土地規(guī)劃的未完成用地補(bǔ)報(bào)手續(xù)，不符合土地規(guī)劃的也存在未拆除恢復(fù)原狀的情況等；三是農(nóng)房登記沒有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，寧德市歷史上各階段建成房屋缺失規(guī)劃、竣工驗(yàn)收等材料，或近幾年新建房屋雖有規(guī)劃資料，但存在少批多建、位置偏離、個(gè)別資料缺失等問題，地方相關(guān)行政部門沒有出臺(tái)解決此類具體問題的政策辦法，農(nóng)民無(wú)法獲知解決缺失資料問題的途徑。

2.2 農(nóng)民方面

2.2.1權(quán)屬意識(shí)薄弱

筆者對(duì)留村的村民進(jìn)行詢問調(diào)查，一部分人認(rèn)為自己的房屋所有權(quán)不存在異議，村里也是認(rèn)同的，沒必要浪費(fèi)時(shí)間配合指界登記；一部分人則認(rèn)為配合調(diào)查指界也不能保證符合登記條件，不想浪費(fèi)時(shí)間精力；還有一部分人甚至認(rèn)為農(nóng)房登記毫無(wú)意義?？梢?，農(nóng)民對(duì)農(nóng)房的權(quán)屬法律意識(shí)比較薄弱，沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)房登記的法律意義和資產(chǎn)價(jià)值，客觀上給農(nóng)村地籍和房屋權(quán)屬調(diào)查工作帶來了困難。

2.2.2外出務(wù)工人員較多

筆者通過對(duì)不同縣、市的作業(yè)隊(duì)伍調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)有支柱農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村外出務(wù)工人員相對(duì)較少，但也占到一半以上；大部分縣、市特別是山區(qū)縣農(nóng)村幾乎已成為空心村，村民基本外出或進(jìn)城務(wù)工。

相對(duì)外出務(wù)工村民，進(jìn)城的村民較容易召集，但實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)也有進(jìn)城村民未回村的現(xiàn)象，這可能與宣傳不到位、村兩委通知不到位以及農(nóng)民權(quán)屬意識(shí)薄弱等有關(guān)。

2.3 作業(yè)隊(duì)伍方面

2.3.1業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

按照地方工程項(xiàng)目招標(biāo)辦法規(guī)定，單個(gè)項(xiàng)目超過20萬(wàn)元必須通過公開招投標(biāo)程序，且招投標(biāo)不能設(shè)置特別條件。目前寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作招投標(biāo)條件一般要求全國(guó)范圍內(nèi)具有甲級(jí)測(cè)繪資質(zhì)的企業(yè)，采用低價(jià)中標(biāo)方式確定作業(yè)單位。

實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是惡意競(jìng)爭(zhēng)，存在以極低報(bào)價(jià)中標(biāo)后卻不進(jìn)場(chǎng)或進(jìn)場(chǎng)后沒有進(jìn)展等問題，自然資源部門在解除合同上費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢，嚴(yán)重影響項(xiàng)目工作進(jìn)展；二是臨時(shí)組成人員掛靠有資質(zhì)公司進(jìn)行投標(biāo)，碰到問題時(shí)委托方甚至找不到具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；三是實(shí)際進(jìn)場(chǎng)人員與標(biāo)書上的項(xiàng)目組成人員不一致，往往為剛畢業(yè)或單純測(cè)繪技術(shù)人員，未經(jīng)過調(diào)查業(yè)務(wù)培訓(xùn)直接進(jìn)場(chǎng)；四是外省作業(yè)隊(duì)伍在寧德市作業(yè)成本較高，無(wú)法承受因權(quán)屬調(diào)查等實(shí)際問題帶來的拖期成本，加之語(yǔ)言溝通不順暢，項(xiàng)目一有困難就毀約，造成項(xiàng)目爛尾的問題。

通過搜集材料分析發(fā)現(xiàn)，全市開展工作以來，中標(biāo)獲得寧德項(xiàng)目的共有9家甲級(jí)資質(zhì)單位，其中5家為外省單位，且距離福建較遠(yuǎn)，占比為56%；有6家為第一次在寧德獲得項(xiàng)目的公司，占比為67%，大部分甚至是第一次在福建省內(nèi)獲得項(xiàng)目；有6家在福建省內(nèi)沒有固定辦公地點(diǎn)，技術(shù)人員基本來源于外省，占比為67%；有6家經(jīng)過詢問為掛靠資質(zhì)的臨時(shí)測(cè)量人員，占比為67%。

2.3.2重測(cè)量輕調(diào)查

農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查內(nèi)容主要可分為權(quán)屬調(diào)查、外業(yè)測(cè)量、建庫(kù)等三部分，分析寧德市已完成的調(diào)查成果內(nèi)容，基本上只有現(xiàn)狀測(cè)量成果和已登記權(quán)屬數(shù)據(jù)，嚴(yán)重缺失外業(yè)權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)。按照常規(guī)技術(shù)路線，外業(yè)工作在控制測(cè)量的基礎(chǔ)上，已登記的應(yīng)到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，核實(shí)發(fā)生變化的需重新調(diào)查指界測(cè)量；未登記但符合登記條件的，也應(yīng)先搜集權(quán)屬來源資料，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查指界，畫宗地草圖，設(shè)置宗地界址點(diǎn)及房屋墻角點(diǎn)，入戶測(cè)量；因不符合登記條件而未登記的，應(yīng)按現(xiàn)狀院落圍墻等實(shí)際宗地閉合點(diǎn)及墻角點(diǎn)測(cè)量。實(shí)際工作中卻存在權(quán)屬調(diào)查相關(guān)當(dāng)事人缺席問題：一是行政部門權(quán)屬調(diào)查工作組織不到位；二是農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，導(dǎo)致技術(shù)支撐單位無(wú)法開展權(quán)屬調(diào)查，無(wú)法收集權(quán)源材料，無(wú)法分辨不符合登記條件部分，甚至已發(fā)證宗地都不能上圖，無(wú)法核實(shí)界址變化情況。

3 農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

3.1 南京市六合區(qū)根據(jù)地方實(shí)情創(chuàng)新農(nóng)房確權(quán)登記工作機(jī)制

歷史積弊、宅基地建房面積超標(biāo)嚴(yán)重、審批手續(xù)不全、權(quán)利人界定困難、規(guī)劃與管理矛盾突出等，向來是農(nóng)房確權(quán)發(fā)證的難點(diǎn)。南京市六合區(qū)在堅(jiān)持一戶一宅的原則上，實(shí)事求是面對(duì)歷史和現(xiàn)狀，基于村民自治創(chuàng)新應(yīng)用三級(jí)確認(rèn)、司法調(diào)解等機(jī)制，有效解決了“老大難”問題。筆者將其經(jīng)驗(yàn)歸納如下：

一是在調(diào)查結(jié)束后，根據(jù)實(shí)際問題，及時(shí)組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門研究討論，由區(qū)政府正式出臺(tái)相關(guān)問題處理意見的確權(quán)政策，打通從調(diào)查到發(fā)證的堵塞。

二是對(duì)于宅基地和房屋實(shí)際面積超出原證載(或批準(zhǔn))面積，但在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，經(jīng)確認(rèn)按實(shí)際面積登記；宅基地和房屋面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按規(guī)定面積確認(rèn)登記，超出部分不予確認(rèn)。

三是對(duì)于歷史上無(wú)審批手續(xù)，或雖有手續(xù)但現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，在權(quán)利人符合宅基地申請(qǐng)條件的前提下，本著尊重事實(shí)、面對(duì)歷史的原則，以“三級(jí)確認(rèn)”的方法，確定其宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

四是針對(duì)分戶請(qǐng)求，發(fā)揮基層組織自治作用，由村組先行把關(guān)，對(duì)照宅基地申請(qǐng)條件符合分戶的，在履行三級(jí)確認(rèn)程序后，即可進(jìn)行分戶登記。

五是針對(duì)權(quán)利人身份認(rèn)定，原則上以其申請(qǐng)宅基地或建房時(shí)候的身份為認(rèn)定依據(jù)，建房時(shí)戶口已不在本村組，但目前仍然享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承擔(dān)農(nóng)村各項(xiàng)義務(wù)的，也可以作為權(quán)利人申請(qǐng)登記。

六是針對(duì)權(quán)利人變更，通過基層人民調(diào)解，來應(yīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)房產(chǎn)自愿處置、重新安排以及繼承等既成事實(shí)的各種訴求。

七是堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，對(duì)于符合宅基地申請(qǐng)條件的權(quán)利人，不以是否符合規(guī)劃作為確權(quán)發(fā)證的必要條件。

3.2 寧德市古田縣建立容錯(cuò)糾錯(cuò)制度助推農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作

古田縣委、縣政府制定容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，規(guī)定在農(nóng)房發(fā)證過程中如出現(xiàn)失誤或者錯(cuò)誤，只要主觀上沒有為當(dāng)事人、他人及相關(guān)單位謀取私利，可容錯(cuò)糾錯(cuò)，這為行政部門業(yè)務(wù)人員創(chuàng)新探索工作機(jī)制、制定歷史問題處理意見等提供空間和解除了后顧之憂。同時(shí)由縣政府出臺(tái)試點(diǎn)區(qū)域宅基地和農(nóng)房確權(quán)登記辦法。筆者將其經(jīng)驗(yàn)歸納為以下幾點(diǎn)：

一是按照“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的精神，依據(jù)宅基地管理相關(guān)法律法規(guī)政策及地方實(shí)際，認(rèn)定給予登記和不予登記的情形，避免“小產(chǎn)權(quán)房”“兩違清理對(duì)象”等不合法的房屋通過試點(diǎn)工作得以“轉(zhuǎn)正”。

二是明確只有合法宅基地才能申請(qǐng)房屋發(fā)證。針對(duì)房屋登記面積問題，規(guī)定以福建省實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法施行時(shí)間（2011年5月1日）為界線，該時(shí)間后未翻建、改建、擴(kuò)建的房屋所有權(quán)按實(shí)際面積認(rèn)定；該時(shí)間后依法批地建房或翻建、改建房屋，有規(guī)定審批手續(xù)且2016年1月1日起未擅自翻建、改建、擴(kuò)建的房屋所有權(quán)面積按審批面積登記，無(wú)規(guī)劃審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不全的房屋所有權(quán)面積，在核發(fā)土地使用權(quán)面積4倍以下的予以認(rèn)定，認(rèn)定面積按房屋構(gòu)造自下而上累計(jì)疊加，超出部分不予登記。針對(duì)超建面積問題，規(guī)定宅基地和房屋實(shí)際面積超過認(rèn)定面積或批準(zhǔn)面積的，由申請(qǐng)人指界確認(rèn)，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書附記欄目中注明超過標(biāo)準(zhǔn)或批準(zhǔn)的用地面積和房屋面積，并在附圖上用虛線標(biāo)注。

三是明確無(wú)審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不全的宅基地和房屋的權(quán)屬確認(rèn)程序。規(guī)定符合登記條件但無(wú)審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不全的宅基地和房屋所有權(quán)的確認(rèn)，登記申請(qǐng)人的身份、房地權(quán)利人不一致統(tǒng)一，房屋建設(shè)年代、登記面積的認(rèn)定以及分家析產(chǎn)認(rèn)定等，按照組、村（居）、街（道）三級(jí)確認(rèn)的方法進(jìn)行。

4 推進(jìn)寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作的對(duì)策

4.1 合理測(cè)算經(jīng)費(fèi)，最充分最佳使用經(jīng)費(fèi)

4.1.1分類制定工作標(biāo)準(zhǔn)

按照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）精神，地方條件不具備的，允許房屋調(diào)查采用簡(jiǎn)便易行的調(diào)查方法，通過描述方式調(diào)查記錄房屋的權(quán)利人、建筑結(jié)構(gòu)、層數(shù)等內(nèi)容，實(shí)地指界并丈量房屋邊長(zhǎng)，簡(jiǎn)易計(jì)算房屋占地面積，形成滿足登記要求的權(quán)籍調(diào)查成果。因此寧德市應(yīng)以成果實(shí)用性為導(dǎo)向原則，以登記為切入點(diǎn)，結(jié)合地方客觀存在的問題，在合同中明確調(diào)查內(nèi)容及要求，確保工作程序合法合理。同時(shí)按照標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，制定工作技術(shù)方案，分類制定標(biāo)準(zhǔn)，在完成摸底后，考慮到歷史上寧德市農(nóng)房均未登記，以宗地為基礎(chǔ)，將調(diào)查對(duì)象分為三類：一是已登記的宗地；二是符合登記條件但未登記的宗地；三是不符合登記條件的宗地。按照“搜集資料——制作調(diào)查底圖——開展控制測(cè)量和地形測(cè)量——開展權(quán)屬調(diào)查——開展細(xì)部測(cè)量——建立管理數(shù)據(jù)庫(kù)”的步驟開展工作，前三個(gè)步驟可統(tǒng)一開展，后三個(gè)步驟應(yīng)根據(jù)三類宗地分別制定工作標(biāo)準(zhǔn)。

第一類宗地已登記。在完成登記資料掃描基礎(chǔ)上，首先要完成宗地上圖工作，這個(gè)依據(jù)村里門牌二維碼和留村老人或村干部指認(rèn)即可；其次要核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)宗地界址有無(wú)變化，這個(gè)依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)細(xì)部測(cè)量結(jié)果及權(quán)利人指認(rèn)進(jìn)行核實(shí)，對(duì)界址有變化的要進(jìn)行變更調(diào)查，權(quán)利人不在場(chǎng)的采取詢問相關(guān)人及拍照錄影予以初步判斷記錄；第三是設(shè)定已登記宗地上房屋為可發(fā)證，在完成房屋要素調(diào)查基礎(chǔ)上，按照《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》入戶測(cè)量房屋面積。權(quán)利人不在場(chǎng)的，采取測(cè)量墻角點(diǎn)按房屋外圍計(jì)算每層及整幢房屋面積。

第二類宗地未登記但符合登記條件。依據(jù)“國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)”文件要求，收集權(quán)屬及相關(guān)規(guī)劃資料，首先根據(jù)收集資料內(nèi)業(yè)初步判定是否符合登記宗地條件；其次外業(yè)開展房地權(quán)屬調(diào)查、設(shè)置界址點(diǎn)及繪制宗地草圖；第三是在完成宗地測(cè)量基礎(chǔ)上，按照《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》入戶測(cè)量房屋面積。權(quán)利人不在場(chǎng)的按現(xiàn)狀測(cè)量宗地，測(cè)量墻角點(diǎn)按房屋外圍計(jì)算每層及整幢房屋面積，并通過詢問相關(guān)人及拍照錄影，初步判斷記錄現(xiàn)狀與權(quán)屬資料的關(guān)系。

第三類宗地不符合登記條件。首先完成宗地及農(nóng)房基本使用信息的調(diào)查；其次按現(xiàn)狀測(cè)量宗地，測(cè)量墻角點(diǎn)按房屋外圍計(jì)算每層及整幢房屋面積，并詢問相關(guān)人及拍照錄影，初步判斷記錄不符合登記的原因。

4.1.2科學(xué)集約計(jì)劃經(jīng)費(fèi)

建議一是按照國(guó)家及省里現(xiàn)有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地方實(shí)際情況，分部分項(xiàng)計(jì)算經(jīng)費(fèi)。一方面要考慮到實(shí)際過程中現(xiàn)階段確實(shí)無(wú)法完成的工作相應(yīng)經(jīng)費(fèi)可留到日后使用，避免做多做少一個(gè)價(jià)；另一方面又要充分保障作業(yè)單位利潤(rùn)空間，只有成果質(zhì)量越高越符合要求，才能得到更高的利潤(rùn)。二是為避免財(cái)政資金重復(fù)浪費(fèi)，立項(xiàng)前應(yīng)充分征求當(dāng)?shù)販y(cè)繪數(shù)據(jù)管理部門的意見，對(duì)已能滿足項(xiàng)目精度要求的測(cè)量控制網(wǎng)、現(xiàn)狀地形圖及地籍圖，不再重復(fù)測(cè)量。三是項(xiàng)目評(píng)標(biāo)采用綜合評(píng)分法，合法合理設(shè)置得分條件，避免低價(jià)中標(biāo)帶來的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

4.1.3采用新技術(shù)思路

2017年8月，寧德市古田縣開展了三維立體不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作，依托正在開展的地籍房屋調(diào)查工作，采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量新技術(shù)，以三維立體影像數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)圖件開展權(quán)籍調(diào)查。傾斜攝影測(cè)量航飛采用六旋翼無(wú)人機(jī)，搭載慣導(dǎo)和五鏡頭傾斜專業(yè)相機(jī)系統(tǒng)，同時(shí)從一個(gè)垂直、四個(gè)傾斜等五個(gè)不同的角度采集影像[6]。經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)演示的觀看和咨詢得知，該項(xiàng)目采用的三維傾斜航空攝影測(cè)量成果可滿足圖解宗地界址點(diǎn)的精度要求，內(nèi)業(yè)就可以初步測(cè)算房屋分層建筑面積，投入時(shí)間、人力及物力成本遠(yuǎn)低于外業(yè)測(cè)量。

建議寧德市后期調(diào)查工作采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量新技術(shù)，利用三維立體影像數(shù)據(jù)圖解調(diào)查區(qū)內(nèi)院落現(xiàn)狀外圍點(diǎn)位和房屋墻角點(diǎn)并計(jì)算面積。在完成外業(yè)權(quán)屬調(diào)查和指界的基礎(chǔ)上，對(duì)已登記和符合登記的宗地界址點(diǎn)采用野外數(shù)字測(cè)量進(jìn)行核實(shí)，其上房屋確實(shí)無(wú)法入戶測(cè)量的，直接采用內(nèi)業(yè)圖解成果；對(duì)不符合登記的宗地及房屋按現(xiàn)狀直接采用內(nèi)業(yè)圖解成果，這樣既滿足了成果要求，又能節(jié)約成本。

4.2 重點(diǎn)突出權(quán)屬調(diào)查

分類調(diào)查、突出重點(diǎn)，權(quán)屬調(diào)查在前，以行政部門為主，成立業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組；測(cè)繪在后，以作業(yè)單位為主，依據(jù)批準(zhǔn)的技術(shù)方案開展工作。權(quán)屬調(diào)查成果是界定界址點(diǎn)的依據(jù)，更是不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)屬來源，考慮到現(xiàn)有成果嚴(yán)重缺失權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)，行政部門應(yīng)重點(diǎn)突出權(quán)屬調(diào)查工作。界址點(diǎn)測(cè)量可以采用解析和圖解兩種方法，但如果未完成權(quán)屬調(diào)查指界工作，就無(wú)法設(shè)定界址點(diǎn)，討論采用哪種方法測(cè)量都毫無(wú)意義。

行政部門要提高認(rèn)識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)權(quán)屬調(diào)查的責(zé)任。一是明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）三級(jí)工作機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)人員具體責(zé)任分工，定期加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是提前宣傳到位，以利益為導(dǎo)向，宣傳政策的意義及后續(xù)登記發(fā)證抵押的好處。三是聯(lián)合自然資源、住建及規(guī)劃等相關(guān)業(yè)務(wù)部門，牽頭搜集調(diào)查區(qū)內(nèi)登記和相關(guān)審批材料，摸清調(diào)查區(qū)實(shí)情、戶情及歷史遺留問題等，以縣級(jí)以上人民政府的名義組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門制定《處理意見》，理順外業(yè)權(quán)屬調(diào)查問題，做到宅基地和農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書應(yīng)發(fā)都發(fā)，達(dá)到工作目的。四是針對(duì)農(nóng)村外出務(wù)工的問題，在完成現(xiàn)狀調(diào)查測(cè)量和基本權(quán)屬判定的基礎(chǔ)上，選在重要節(jié)日外出人員返鄉(xiāng)時(shí)，由行政部門業(yè)務(wù)小組補(bǔ)充開展權(quán)屬指界確認(rèn)工作。

4.3 以不動(dòng)產(chǎn)登記為導(dǎo)向規(guī)范調(diào)查成果

開展農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作，是為了摸清家底和服務(wù)不動(dòng)產(chǎn)登記，對(duì)已登記的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)地核實(shí)變化情況及上圖管理；對(duì)未發(fā)證但符合登記條件的進(jìn)行主動(dòng)登記；對(duì)不符合登記的進(jìn)行造冊(cè)管理。各地實(shí)際問題不一，但工作最終目的都是為了登記發(fā)證及摸清家底，做好調(diào)查成果與不動(dòng)產(chǎn)登記的有效銜接尤為重要。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目在制作標(biāo)書和簽訂合同、制定技術(shù)實(shí)施方案和成果驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)以摸清家底、滿足不動(dòng)產(chǎn)登記為導(dǎo)向，結(jié)合國(guó)家及省里要求和法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及地方實(shí)際問題，明確調(diào)查內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)、技術(shù)路線、成果內(nèi)容及登記材料組織申報(bào)等。

成果驗(yàn)收合格后應(yīng)及時(shí)導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)啟用，保持成果現(xiàn)勢(shì)性，有實(shí)際測(cè)量地籍圖的應(yīng)在控制網(wǎng)、圖根網(wǎng)通過省質(zhì)監(jiān)站驗(yàn)收后及時(shí)啟用，統(tǒng)一日常變更測(cè)量的測(cè)繪基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)批準(zhǔn)權(quán)屬與實(shí)地調(diào)查不一致，又暫時(shí)無(wú)法處理的，建議先在矢量圖形庫(kù)中按實(shí)測(cè)圖形上圖，編制不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)，在實(shí)測(cè)圖層上根據(jù)批準(zhǔn)權(quán)屬范圍展繪權(quán)屬圖層，在屬性結(jié)構(gòu)表中備注存在問題，實(shí)際不動(dòng)產(chǎn)登記貼圖以不同顏色區(qū)分合法與異議部分界址線。

不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證應(yīng)堅(jiān)持“試點(diǎn)先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面鋪開”的原則，農(nóng)房發(fā)證審核不能刻板地按照城市房屋發(fā)證的條件，而應(yīng)本著尊重歷史，從地方實(shí)情出發(fā)，在符合土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃等控制指標(biāo)前提下，權(quán)屬來源缺失由村委確認(rèn)、四至承認(rèn)、村里公告予以確認(rèn)，審批材料能省則省、能補(bǔ)應(yīng)補(bǔ)，確保證書應(yīng)發(fā)盡發(fā)。通過不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息更加完備、準(zhǔn)確、可靠，根據(jù)準(zhǔn)確有效的信息進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)交易，保障交易安全[7]。

4.4 確保調(diào)查成果質(zhì)量

一是合理選擇作業(yè)單位，保障技術(shù)力量。結(jié)合地方實(shí)際工作情況，考慮成果后期整改及與不動(dòng)產(chǎn)登記工作的銜接問題，盡量選擇本省內(nèi)或與本地長(zhǎng)期合作類似項(xiàng)目的作業(yè)單位，可以在公開招投標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過設(shè)定投標(biāo)必要條件和加分項(xiàng)目等合法合規(guī)方式來選擇作業(yè)單位；為避免中標(biāo)單位存在掛靠問題，合同中應(yīng)明確要求投標(biāo)單位遞交的標(biāo)書中項(xiàng)目人員必須與實(shí)際進(jìn)場(chǎng)人員完全一致，行政部門可在實(shí)際工作開展中定期點(diǎn)名審核；為保證作業(yè)單位技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平，應(yīng)要求其定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核工作。

二是引入有資質(zhì)的第三方監(jiān)理，保障進(jìn)度質(zhì)量?？紤]到行政部門業(yè)務(wù)技術(shù)力量薄弱的問題，建議在項(xiàng)目工作中預(yù)留一定經(jīng)費(fèi)用于引入有資質(zhì)的第三方，全程參與制定標(biāo)書、確定合同內(nèi)容、審批技術(shù)實(shí)施方案、監(jiān)督工作進(jìn)度、組織成果驗(yàn)收及跟蹤后期整改等全程工作。

5 結(jié)語(yǔ)

本文以寧德市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作為例，立足實(shí)際工作，采取調(diào)查、咨詢及分析等方法，從行政機(jī)構(gòu)、農(nóng)民、作業(yè)技術(shù)單位等參與者的視角，分析研究山區(qū)地方在實(shí)踐工作中遇到的問題，結(jié)合所收集的各地典型的解決方法，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，期望能為類似寧德市的山區(qū)地方農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查提供一定的借鑒。當(dāng)然，各地情況不可能完全一樣，還是要立足實(shí)際，以問題為導(dǎo)向提出解決方案。現(xiàn)農(nóng)村地籍和房屋工作距離國(guó)家要求完成的時(shí)間期限已經(jīng)過半，各地進(jìn)度也已經(jīng)過半，是時(shí)候該考慮調(diào)查成果現(xiàn)勢(shì)性應(yīng)用、不動(dòng)產(chǎn)登記及與兩權(quán)抵押關(guān)系等問題了，期望各地及相關(guān)專家學(xué)者能在實(shí)踐中探索更多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，確保按國(guó)家部署時(shí)間完成任務(wù)、成果能用，為深化農(nóng)村土地改革夯實(shí)基礎(chǔ)。