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    中國國家公園發(fā)展機制探析

    2019-06-01 07:35:00張易虎楊鈺亭潘凌云
    智富時代 2019年4期
    關鍵詞:國家公園發(fā)展機制探究分析

    張易虎 楊鈺亭 潘凌云

    【摘 要】中國正在建立一個國家公園系統(tǒng)的初始階段。本文擬對國家公園,自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)國內(nèi)研究的基礎上,國外的國家公園體系的發(fā)展,近年來結合。提出了中國國家公園發(fā)展機制的探究及分析。

    【關鍵詞】國家公園;發(fā)展機制;探究分析;自然保護地

    一、國家公園發(fā)展總述

    人們對國家公園的認識以及對國家公園的做法開始于1872年,在美國,黃石公園是第一個國家公園。國家公園的發(fā)展是人類文明的積累到一定程度所產(chǎn)生的對自然的一種保護思想,從那時起,這種思想的基礎上自然原始景觀的保護具有世界,這導致了新的世界性的自然保護運動的興起,200多個國家和地區(qū)的自然保護和可持續(xù)發(fā)展與機構的發(fā)展相結合的概念還處于規(guī)劃和國家公園的實踐中得到了充分的證實。

    由于經(jīng)濟發(fā)展水平和管理水平等一系列客觀原因,中國不同于一些發(fā)達國家國家公園的發(fā)展趨勢。為了經(jīng)濟效益,該國的大部分景區(qū)資源都注重旅游業(yè)的發(fā)展,而不是關注生態(tài)環(huán)境。

    通過獲取國家公園的相關文獻,國內(nèi)學者已經(jīng)考慮了許多管理系統(tǒng)和頂層設計的探索性理論。它們可分為主張美國國家公園管理體系移植的"垂直管理"學派與所有權和經(jīng)營權分離的“二權分離”派。

    一些學者還注重國家公園立法。他們認為,為了避免因各部門和地方政府當前的“公地悲劇”,一個系統(tǒng)的法律制度必須形成,通過立法,政策制定和規(guī)劃。金融和財政手段來維護國家公園的整體發(fā)展和各方的利益。此外,越來越多的學者開始在最近幾年關注。他們認為,人類與自然資源和歷史景觀的內(nèi)在聯(lián)系,除了保護的完整性和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性,我們還需要尊重歷史文化與自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性,它們在社會發(fā)展過程中具有一定的服務功能的維持的作用。

    二、中國國家公園發(fā)展歷程

    (一)以云南為先例

    中國國家公園的探索和概念引入,最早興起于云南省。1996年,云南省率先引入美國國家公園這一理念,對基于國家公園建設的新型的保護地模式的探索研究,不斷地進行概念的討論和分析。2006年,云南省政府率先作出對國家公園的建設的戰(zhàn)略規(guī)劃,并列入"探索建立新的生態(tài)保護模式的國家公園"變成了云南省生態(tài)環(huán)境保護的工作措施。2007年,普達措國家公園正式成立。這是第一個中國國家體制下的“國家公園”。經(jīng)中國大陸林業(yè)部門批準。審批方為國家林業(yè)局,主管部門為云南省林業(yè)廳。2008年,國家林業(yè)局根據(jù)自然保護區(qū)的條件,發(fā)展國家公園建設,云南省被批準為中國國家公園建設試點省。

    (二)重要政策分析

    中共十八屆三中全會(2013年11月9日)通過的“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議”明確提出“國家公園體制”是國際概念首次進入中國的最高水平。在政策文件中,這意味著生態(tài)資源的保護,利用和可持續(xù)發(fā)展受到進一步關注。

    (2014年4月)云南省人民政府,國家林業(yè)局和世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)共同主辦了中國首個“國家公園建設研討會”。會議進一步闡釋說明了建立國家公園體制的發(fā)展意義,沈國舫以"依據(jù)中國國情建設有中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系"為主題,闡述了我國自然保護地的現(xiàn)狀以及存在的問題。由此可見,關于中國國家公園的發(fā)展對策在會中得到了進一步的交流,政府主體日趨多樣化。

    三、中國國家公園發(fā)展機制的探析

    (一)以國家公園為主體框架,注重經(jīng)濟生態(tài)效益相協(xié)調(diào)統(tǒng)一

    我國現(xiàn)目前所存在的自然生態(tài)保護與合理利用之間出現(xiàn)了非常嚴重的空缺,絕大部分自然生態(tài)保護地只注重其經(jīng)濟效益,忽視生態(tài)效益;而注重生態(tài)效益的自然保護地經(jīng)濟發(fā)展滯緩,保護體制不健全,管理不通暢,導致了各個類別的生態(tài)保護區(qū)分級混亂、地區(qū)與地區(qū)之間相互交叉、管理權系所屬分散,沒有形成統(tǒng)一化集中管理。

    鑒于此,國家公園的首要任務是,保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原始性,在此基礎上,統(tǒng)一規(guī)劃管理,滿足其部分商業(yè)價值,取締其過度開發(fā),逐步與國家的幫扶政策相結合,使得當?shù)厝嗣袢罕娛芤妗?/p>

    以國家公園為主體,國務院國家公園管理局在國家層面建立,整合現(xiàn)有資源,逐步將其劃分為自然保護區(qū),自然遺跡,物種和棲息地,自然公園和社區(qū)自然保護區(qū)。金字塔結構解決了自然保護區(qū)留下的歷史問題。中央政府縱向管理當?shù)刭Y源,生態(tài)資源和重要動物植物國有化,構建國家生態(tài)安全屏障,促進生態(tài)治理體系與全面建設小康社會的整合。

    (二)完善運營機制,頂層設計保護其順利實施

    國家公園不同于嚴格的自然保護區(qū),許多西方國家的國家公園都有特許經(jīng)營體系。例如,加拿大的國家公園使用特許經(jīng)營模式根據(jù)成本補償定價原則確定住宿和餐飲價格,并收取適當?shù)馁M用。從分階段的地方勘探,到引入體制機制的頂層設計,到全國試點建設,每一步都是切實可行的。

    通過一系列國家政策,保護國家公園體制機制建設的順利完善,針對當前文化資源供應不足,旅游消費又處于轉型期,迫切的要求我們像規(guī)范化、合理化的國家公園體制轉變,建設讓人民受益,讓人民認可的具有國際影響力的中國國家公園機制。

    (三)法律機制的保障

    研究制定有關國家公園的法律體系,對責任缺失的主體進行問責到底,從法律層面明確規(guī)定其主體,合理規(guī)劃中央與地方之間的職責,明確總體規(guī)劃、試點規(guī)劃、國家公園基礎設施的建設建立,從法制層面保障其順利實施。

    以西方國家為首的美國,瑞士和西班牙建立了完整的國家公園體系。例如,西班牙于1916年通過了“國家公園法”,并相繼出臺了一系列法律政策,可以看出,國家公園的發(fā)展過程是不斷完善立法的過程。

    (四)建立解決沖突機制

    即使我們對國家公園體制機制做出了相對清楚的界定,但在特別的情境中,當行動主體涉及到具體的利益分歧時,會產(chǎn)生不同主體對同一規(guī)則概念的不同理解,這種理解會誘發(fā)糾紛和沖突,因此,在沖突解決機制的建立過程中,不僅僅要遵循客觀需要而被規(guī)定和設計,更要在建立過程中,使多方主體參與進來進行討論。國家公園的內(nèi)部裁決機構可以由各個“中心層”代表組成,由相關部門或機構認可,當然,裁決機構的權威性以及各主體之間的共同認同,才是解決沖突的必要條件,因此,當涉及到重大利益沖突時,可訴諸于更高級別的裁決機構,例如:法院、特殊行政機關等。

    (五)增強公眾參與

    西班牙作為早期最早效仿美國國家公園體制的歐洲國家,在其發(fā)展過程中,不斷的加強其公眾參與。這給了中國很好的啟發(fā)。我們應該鼓勵社區(qū)共同管理。政府和當?shù)厣鐓^(qū)共同管理自然保護區(qū),并定期向公眾發(fā)布自然保護區(qū)和國家公園,了解其具體情況。這基本上是正確的。國家公園的發(fā)展在監(jiān)督,保護當?shù)厝嗣竦臋嗬行Ц纳茋夜珗@的公共監(jiān)督和管理方面發(fā)揮了一定的作用。

    四、總結

    國家公園是全球生態(tài)保護地的一種類型,其優(yōu)勢是建立在自然保護地系統(tǒng)的基礎上所開展的兼顧生態(tài)資源保護和適度開發(fā)利用的的系統(tǒng)機制,協(xié)調(diào)統(tǒng)籌人地資源矛盾,解決新時代中國生態(tài)發(fā)展的必然要求,最后,實現(xiàn)生態(tài)資源的保護與利用雙贏的目標。國家公園體系的建立是一個能解決中國目前風景名勝資源的“公地悲劇”的關鍵。中國即將利用其頂層設計的保障力和帶動力,完整的體系結構,完善的管理,完善的制度和合理的機制最有前途的國家公園體系迎來。它不應該在"公開"或"私有"的糾纏,而應該考慮更多的許多利益相關者,與中國目前的問題和國情,通過對國際上成功的國家公園管理經(jīng)驗的分析相結合,不斷探索國家公園開發(fā)系統(tǒng)。

    【參考文獻】

    [1]馬允.論國家公園“保護優(yōu)先”理念的規(guī)范屬性——兼論環(huán)境原則的法律化[J].中國地質大學學報(社會科學版),2019(01):91-108.

    [2]王佳慧.國家公園制度視角下的社區(qū)治理參與強化分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2019(06):158-159.

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