美國《公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)及其啟示*

陳燕申 陳思凱 李 昂

(1. 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,100037,北京；2. 美國普渡大學(xué)(西拉法葉)工程學(xué)院， 47907，西拉法葉； 3. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心，100037，北京//第一作者，研究員)

如何在城市軌道交通領(lǐng)域落實(shí)國家政策和法規(guī)要求，通過標(biāo)準(zhǔn)化工作保障乘客和系統(tǒng)的安全，是城市軌道交通安全建設(shè)的重要課題和緊迫任務(wù)。美國新近發(fā)布的《公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》(Compendium of Transit Safety Standards，以下簡為《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》)，為我國通過標(biāo)準(zhǔn)化和法制途徑建立城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系提供了實(shí)際案例，值得研究借鑒。

1 公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)與立法

2012年7月6日，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署法案《21世紀(jì)領(lǐng)先進(jìn)步法》(公法Pub.L. 112-14 Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP-21)，以下簡為“MAP-21”)。該法授權(quán)在法規(guī)49 U.S.C. § 5329《公共交通安全項(xiàng)目》(Public transportation safety program)[1]中納入新的綜合性內(nèi)容，即要求聯(lián)邦公共交通管理局(FTA)制定和執(zhí)行《國家公共交通運(yùn)輸安全計(jì)劃》(National Public Transportation Safety Plan)，以改善所有類型的公共交通系統(tǒng)的安全。該計(jì)劃內(nèi)容包括開發(fā)公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)[2]。

2015年11月4日，作為MAP-21的后續(xù)法，《美國地表固定線路交通法》(公法Pub. L. 114-94, Fixing America’s Surface Transportation (FAST) Act，以下簡為“FAST”)發(fā)布，進(jìn)一步要求確定和建立公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)。FAST對(duì)交通運(yùn)輸部長的要求是：① 審查公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)；② 咨詢、評(píng)估和建立附加的聯(lián)邦最低公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)(additional federal minimum public transportation safety standards)；③ 提出改善公共交通行業(yè)安全的系列建議。其中的公共交通安全標(biāo)準(zhǔn)包括：公交行業(yè)的最低安全性能標(biāo)準(zhǔn)，城市軌道交通安全性能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范(包括應(yīng)急和響應(yīng)計(jì)劃、培訓(xùn)項(xiàng)目、應(yīng)急演習(xí)方案，隧道、車站和車輛通風(fēng)系統(tǒng)功能的維護(hù)、測(cè)試和檢查程序，有效的廣播和安全通信，安全認(rèn)證，等等)，城市軌道交通及公共汽車的設(shè)計(jì)和管理操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[3]。從中可以看出，《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》的形成是一個(gè)復(fù)雜的法制過程。

根據(jù)FAST的要求，F(xiàn)TA編制了《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》。2016年5月17日起，進(jìn)行了30天的公開征求意見和數(shù)據(jù)分析，以及對(duì)安全監(jiān)管報(bào)告、事故調(diào)查報(bào)告和所列標(biāo)準(zhǔn)的有效性分析。2017年1月19日，F(xiàn)TA確認(rèn)了《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》的目錄和內(nèi)容，并報(bào)送聯(lián)邦公告辦公室。2017年5月17日，F(xiàn)TA正式發(fā)布了《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》。符合《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》的要求是獲得FTA資助的基本條件[4]。

2 《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》定義和分類

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》適用于所有的公共交通類型，而本文僅對(duì)涉及城市軌道交通的內(nèi)容進(jìn)行解讀。

2.1 城市軌道交通定義

符合《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》要求并由FTA資助的城市軌道交通包括以下9種制式[5]：

(1) 阿拉斯加鐵路(AR)：用于運(yùn)輸小轎車，不包括運(yùn)輸貨運(yùn)卡車；

(2) 纜車線路(CC)：由鋼纜拖曳的軌道交通；

(3) 通勤線路(CR)：從城區(qū)到郊區(qū)或從中心城市到相鄰城市郊區(qū)的客運(yùn)線路；

(4) 重軌線路(HR)：運(yùn)量大、速度高、加速度大并采用全封閉路權(quán)和高站臺(tái)的線路；

(5) 混合軌道線路(YR)：運(yùn)行在國家鐵路系統(tǒng)上，列車由柴油機(jī)車牽引，不符合FTA標(biāo)準(zhǔn)，需隨時(shí)避讓貨運(yùn)列車；

(6) 斜面纜車線路(IP)：在坡道上運(yùn)行的一種軌道交通，車廂地板和乘客座椅始終保持水平狀態(tài)；

(7) 輕軌線路(LR)：運(yùn)力低于重軌線路，為小編組(常為2節(jié))列車，路權(quán)共享或?qū)Ｓ?，采用低站臺(tái)或高站臺(tái)，由架空接觸網(wǎng)供電；

(8) 單軌/自動(dòng)導(dǎo)向系統(tǒng)(AGT)：不使用鋼輪，在專用導(dǎo)向軌道上行駛；

(9) 有軌電車(SC)：占用道路資源，與其他道路交通方式混合行駛。

2.2 分類分項(xiàng)組成

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》由分類、開發(fā)實(shí)體、類型和描述等部分組成。

2.2.1 分類

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》按技術(shù)對(duì)象層次分為類、子類和子功能類，共列出7類標(biāo)準(zhǔn)128項(xiàng)。其中：車輛標(biāo)準(zhǔn)36項(xiàng)；基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)項(xiàng)目56項(xiàng)；運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)29項(xiàng)；人員標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)；車輛標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)項(xiàng)目1項(xiàng)；車輛和基礎(chǔ)設(shè)施1項(xiàng)；基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)。

1個(gè)分類對(duì)應(yīng)1個(gè)或多個(gè)子類，1個(gè)子類對(duì)應(yīng)1個(gè)子功能類(標(biāo)準(zhǔn))或多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。以上7類安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步分為36個(gè)子類。

此外，《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》初稿在征求意見時(shí)還包括了資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急/事件管理標(biāo)準(zhǔn)，定稿時(shí)這2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒有成為類的內(nèi)容而成為其他分類的子類。

2.2.2 開發(fā)實(shí)體

標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)實(shí)體包括：

(1) 聯(lián)邦機(jī)構(gòu):如FTA、鐵路管理局(FRA)、交通運(yùn)輸部長辦公室、交通安全管理局(TSA)等；

(2) 標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)組織(SDO):如美國公共交通協(xié)會(huì)(APTA)、美國鐵路工程和維護(hù)協(xié)會(huì)(AREMA)、電氣電子工程師協(xié)會(huì)(IEEE)等；

(3) 州/州安全監(jiān)管機(jī)構(gòu):如紐約州、馬薩諸塞州、加利福尼亞州的公用設(shè)施委員會(huì)等；

(4) 行業(yè)：如負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸合作研究項(xiàng)目(TCRP)或負(fù)責(zé)規(guī)范制定和執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。

2.2.3 標(biāo)準(zhǔn)類型

標(biāo)準(zhǔn)類型包括：聯(lián)邦和州法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、指南和指引。其中的標(biāo)準(zhǔn)，一般是指一致性標(biāo)準(zhǔn)。《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》發(fā)布后，其所列文件被統(tǒng)稱為“安全標(biāo)準(zhǔn)”或“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，因而具有了政府法規(guī)或行政文件的屬性。

2.2.4 《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》組成

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中與城市軌道交通有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)組成如表1所示。

表1 美國城市軌道交通《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》示例

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分類統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 美國《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分類統(tǒng)計(jì)

表2中的法規(guī)，包括聯(lián)邦法規(guī)54項(xiàng)，以及加利福尼亞州、馬薩諸塞州、紐約州和紐約公交安全委員會(huì)法規(guī)25項(xiàng)。除法規(guī)外的其他項(xiàng)，每項(xiàng)可能包含多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，本文分別統(tǒng)計(jì)《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》直接指定采用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的數(shù)量，如表3所示。

表3 美國《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》直接采用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范數(shù)量

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中指定采用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范235項(xiàng)。按照標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)實(shí)體分為:ATPA標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范188項(xiàng);AREMA規(guī)范4項(xiàng)； IEEE標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范18項(xiàng);美國土木工程學(xué)會(huì)(ASCE)標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)；FTA規(guī)范2項(xiàng);TCRP規(guī)范19項(xiàng)。

3 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容組成

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》分類、層次和標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)代表了行業(yè)關(guān)注的安全內(nèi)容。

3.1 分類與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范解析

按照組成《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》的類—子類—子功能類這種分類方式，可以看出最終指向“標(biāo)準(zhǔn)描述”的具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的層次關(guān)系。舉例如下：

1.車輛標(biāo)準(zhǔn):共36項(xiàng)(類)。其中，法規(guī)22個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范14項(xiàng)(類)。例如：

1) 法規(guī)：車輛—設(shè)備—?dú)埣踩丝捎眯裕?9 CFR Part 38, Subpart C《快速軌道車輛和系統(tǒng)》，規(guī)定車輛和設(shè)備應(yīng)滿足的殘障人士可使用特性要求。由交通運(yùn)輸部長辦公室發(fā)布[8]。

3) 規(guī)范：車輛—材料—防火安全，F(xiàn)TA發(fā)布的指南《城市軌道交通車輛防火材料選擇規(guī)程》，規(guī)定用于車輛內(nèi)部的材料和產(chǎn)品的防火性能，建議改善的測(cè)試方法和準(zhǔn)則。

2.基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)項(xiàng)目:共56項(xiàng)。其中，法規(guī)30個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范26項(xiàng)。例如：

1) 法規(guī)：基礎(chǔ)設(shè)施—信號(hào)系統(tǒng)—自動(dòng)閉塞系統(tǒng)，F(xiàn)TA發(fā)布的法規(guī)49 CFR Part 236《信號(hào)和車輛控制系統(tǒng)、設(shè)備和裝置的安裝、檢查和維護(hù)保養(yǎng)監(jiān)管的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和命令》。

2) 標(biāo)準(zhǔn)：基礎(chǔ)設(shè)施—固定結(jié)構(gòu)—電氣系統(tǒng)、車站和導(dǎo)向軌，ASCE 21.3-08《自動(dòng)導(dǎo)向系統(tǒng)車輛 第三部分 電氣系統(tǒng)、車站和導(dǎo)向軌》[9]。

3) 規(guī)范：基礎(chǔ)設(shè)施—軌道—直接固定，TCRP 報(bào)告71第6卷《直接固定軌道設(shè)計(jì)規(guī)范、研究和材料》。

3.運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn):共29項(xiàng)。其中，法規(guī)23個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范6項(xiàng)。例如：

1) 法規(guī)：運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)—安全系統(tǒng)—應(yīng)急規(guī)劃，F(xiàn)RA法規(guī)49 CFR Part 239《旅客列車應(yīng)急準(zhǔn)備》，內(nèi)容包括應(yīng)急計(jì)劃、培訓(xùn)、測(cè)驗(yàn)、演練。

2) 標(biāo)準(zhǔn)：運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)—運(yùn)營規(guī)章和規(guī)程—運(yùn)營規(guī)程，APTA標(biāo)準(zhǔn)APTA-RT-OP-S-006-03《運(yùn)營控制中心》。

3) 規(guī)范：運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)—程序—應(yīng)急管理，F(xiàn)TA指南《城市軌道交通應(yīng)急準(zhǔn)備指南》，覆蓋應(yīng)急規(guī)劃的所有內(nèi)容，包括基礎(chǔ)設(shè)施、車輛、響應(yīng)協(xié)調(diào)、培訓(xùn)和培養(yǎng)公眾意識(shí)。

子虛射入黑棋之后，眾人發(fā)現(xiàn)，這一招竟然是大搖大擺，大刀闊斧，直撲向重圍中的白棋，寒光照鐵衣，險(xiǎn)象環(huán)環(huán)生，將白棋陷入了重重劫難之中。饒是一向淡定縹緲的子虛先生，在細(xì)研棋形之后，也面露一絲喜色，心想就是今夜積薪那小子自己跑過來，搔破頭皮，能應(yīng)出來的，無非也是這一手吧！

4.人員標(biāo)準(zhǔn):共4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，法規(guī)3項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范1項(xiàng)(類)。例如：

1)法規(guī)：人員標(biāo)準(zhǔn)—職責(zé)和工時(shí)—工作時(shí)間，F(xiàn)RA法規(guī) 49 CFR Part 228 Subparts B, C， D and E《職工工作時(shí)間》，包括需要執(zhí)行的安全關(guān)鍵任務(wù)、需要保存的記錄和雇主需提供睡覺區(qū)域等。

2) 規(guī)范：人員標(biāo)準(zhǔn)—培訓(xùn)和認(rèn)證—軌道維護(hù)培訓(xùn)，APTA規(guī)范 APTA-RT-RMT-RP-004-10《牽引供電維護(hù)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)》。

5.車輛標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)項(xiàng)目:僅APTA有1項(xiàng)(類),含46個(gè)城市軌道交通通信信號(hào)檢查和維護(hù)保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。例如：

1)標(biāo)準(zhǔn)：車輛標(biāo)準(zhǔn)—車輛接口/通信系統(tǒng)、信號(hào)和平交路口—通信信號(hào)檢查和維護(hù)，APTA標(biāo)準(zhǔn)APTA-RT-SC-S-005-02《線路鎖閉測(cè)試》。

2)規(guī)范：車輛標(biāo)準(zhǔn)—車輛接口/通信系統(tǒng)、信號(hào)和平交路口—通信信號(hào)檢查和維護(hù)，APTA規(guī)程 APTA-RT-SC-RP-003-02《信號(hào)系統(tǒng)融雪設(shè)備檢查和測(cè)試規(guī)程》。

6.基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn):僅有1項(xiàng)法規(guī)。即：基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)—輕軌交通—通用條例，加利福尼亞州法規(guī)《加利福尼亞公共設(shè)施委員會(huì)通用命令143-B》，監(jiān)管輕軌的車輛、速度、列車防護(hù)、歷史遺產(chǎn)有軌電車保護(hù)、路權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、牽引供電、火災(zāi)防護(hù)、安全敏感雇員、運(yùn)營規(guī)章、檢查、維保、安全事件報(bào)告等[10]。

7.車輛和基礎(chǔ)設(shè)施:僅有1項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。即：車輛和基礎(chǔ)設(shè)施—車輪/軌道—斷面， TCRP指南TCRP 報(bào)告7第5卷《城軌交通運(yùn)營中車輪緣爬出脫軌準(zhǔn)則和輪/軌斷面管理指引》。

3.2 主要安全標(biāo)準(zhǔn)

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中:基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)有56項(xiàng)，其中線路標(biāo)準(zhǔn)(24項(xiàng))和信號(hào)標(biāo)準(zhǔn)(17項(xiàng))為41項(xiàng)(占比接近3/4)；車輛標(biāo)準(zhǔn)36項(xiàng)，其中乘客設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)為24項(xiàng)(占比2/3)；運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)29項(xiàng)，其中規(guī)章和程序標(biāo)準(zhǔn)為18項(xiàng)(占比接近2/3)。線路、信號(hào)、車輛的乘客設(shè)備及運(yùn)營規(guī)章程序等標(biāo)準(zhǔn)占安全標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的64.8%，是安全標(biāo)準(zhǔn)的主體。

《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》顯示的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)中，每一項(xiàng)還可能包括多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，如采用APTA標(biāo)準(zhǔn)的車輛，與乘客電氣設(shè)備、乘客機(jī)械設(shè)備和乘客設(shè)備檢查維修有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)各有18項(xiàng)，與信號(hào)和通信系統(tǒng)的檢查維保有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有46項(xiàng)。即，《安全標(biāo)準(zhǔn)剛要》車輛相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)采用APTA標(biāo)準(zhǔn)的占APTA標(biāo)準(zhǔn)的53.2%，是自愿標(biāo)準(zhǔn)的主體。

4 法規(guī)中的標(biāo)準(zhǔn)

4.1 采用標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)

以美國聯(lián)邦政府發(fā)布的《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與促進(jìn)法案1995》(公法 104-113，簡稱“NTTAA”)為主體的多部法規(guī)規(guī)定，美國所有聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)在制定法規(guī)、采購以及其他涉及標(biāo)準(zhǔn)的工作中必須采用現(xiàn)行自愿一致性標(biāo)準(zhǔn)(VCS)，把標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)行政策目標(biāo)和行動(dòng)的工具，并以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定技術(shù)法規(guī)。法規(guī)采用的標(biāo)準(zhǔn)包括出版物、公開數(shù)據(jù)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、要求、手冊(cè)、指南、指引、技法、圖(式)等所有形式的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件。這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件,在因制定、修訂法規(guī)而被批準(zhǔn)納入法規(guī)后，都被稱為技術(shù)法規(guī)[11]。

4.2 安全法規(guī)(標(biāo)準(zhǔn))采用標(biāo)準(zhǔn)舉例

按照美國聯(lián)邦法規(guī)采用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為法規(guī)的內(nèi)容的規(guī)則，《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中的聯(lián)邦法規(guī)采用了相當(dāng)數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)。例如，49 CFR Part 238 .103 Fire Safety(防火安全)采用了9個(gè)ASTM International的防火標(biāo)準(zhǔn)及1項(xiàng)法規(guī)[12]。9個(gè)防火標(biāo)準(zhǔn)為：① ASTM D 3675-98《用于輻射熱源的表面柔性多孔材料的易燃性標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；② ASTM E 119-00a《建筑和材料防火標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；③ ASTM E 162-98《用于輻射熱源材料表面易燃性標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；④ ASTM E 662-01《固體材料產(chǎn)生的煙光密度標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；⑤ ASTM E 1354-99《使用氧消耗熱量計(jì)測(cè)量熱和可見煙霧釋放率標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；⑥ ASTM E 1537-99《軟墊家具防火標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；⑦ ASTM E 1590-01《床墊防火標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試方法》；⑧ ASTM E 648-00《地板涂層》；⑨ ASTM C 1166-00《窗密封圈、門孔、貼膜、車頂襯和座椅彈簧》。1項(xiàng)法規(guī)為14 CFR 25, Apendix F, Part I,(ventical test)《座椅柔軟性、坐墊套、窗簾、帷幔、墻紙和遮陽篷(透性氣測(cè)試)》。

NTTAA的規(guī)定和49 CFR Part 238 .103采用標(biāo)準(zhǔn)提示，《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中其他78項(xiàng)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定技術(shù)內(nèi)容時(shí)，肯定采用了相當(dāng)數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)，其也是城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容。

5 啟示

(1) 研究建立我國城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系是當(dāng)務(wù)之急。美國FTA用79項(xiàng)法規(guī)和235個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建立起城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系。235個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在列入《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》后成為具有行政效力的政府文件，有了“法”的屬性,是FTA行政執(zhí)法的依據(jù)。建立安全標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)復(fù)雜和長期的任務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)的制訂需要長期的研究積累，特別是安全標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布后還要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和時(shí)間考驗(yàn)。如《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中的APTA-PR-CS-RP-003-98《乘客設(shè)備限界圖制圖規(guī)程》是1998年發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)[13]，使用20年后，經(jīng)過審查和評(píng)估方列入安全標(biāo)準(zhǔn)。我國在城市軌道交通領(lǐng)域僅有幾個(gè)直接定義“安全”的標(biāo)準(zhǔn)，要落實(shí)健全安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的任務(wù)，現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量嚴(yán)重不足。美國的安全標(biāo)準(zhǔn)給我國的啟示是：建立我國城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)長期任務(wù)，不存在一蹴而就的捷徑;我國城市軌道交通現(xiàn)行百余項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)總量，僅是美國城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)的1/3。因此，構(gòu)建我國的安全標(biāo)準(zhǔn)體系任重道遠(yuǎn)，需要行政主管部門及時(shí)決策推進(jìn)。

(2) 確保城市軌道交通的安全是法規(guī)的責(zé)任?！栋踩珮?biāo)準(zhǔn)綱要》中的法規(guī)達(dá)61.7%，79項(xiàng)法規(guī)中有23項(xiàng)法規(guī)原本就是安全標(biāo)準(zhǔn)，如49 CFR Part 238 Subpart C《乘客設(shè)備安全標(biāo)準(zhǔn)》、49 CFR Part 213 Subpart A《線路安全標(biāo)準(zhǔn)》等。將保障乘客人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為“正當(dāng)目標(biāo)”，由技術(shù)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定是WTO/TBT規(guī)則和國際通行規(guī)則，而標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是實(shí)現(xiàn)“正當(dāng)目標(biāo)”的輔助手段和技術(shù)細(xì)節(jié)的補(bǔ)充。但這種補(bǔ)充仍然存在一定的含混性，特別是難以劃清法規(guī)職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充的界限。FTA將現(xiàn)有適用的安全法規(guī)(包括聯(lián)邦的和州的法規(guī))，以及作為補(bǔ)充和輔助安全的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括自愿標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和具有司法權(quán)的規(guī)范全部列入《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》，作為具有法規(guī)性質(zhì)的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，并由FTA發(fā)布，成為事實(shí)上的行政規(guī)章，承擔(dān)了技術(shù)法規(guī)的職責(zé)。我國沒有技術(shù)法規(guī)制度，行政法規(guī)也不規(guī)定技術(shù)內(nèi)容。我國現(xiàn)行《標(biāo)準(zhǔn)化法》用按照“協(xié)商一致”規(guī)則制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)替代技術(shù)法規(guī)，其屬于“標(biāo)準(zhǔn)”還是屬于“法”仍然模糊不清。這在人身健康和安全，以及與工程、技術(shù)緊密關(guān)聯(lián)的城市軌道交通領(lǐng)域是危險(xiǎn)的狀況，不符合WTO和國際規(guī)則。僅就《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》中79項(xiàng)法規(guī)來說，其內(nèi)容的廣泛性、技術(shù)性，以及詳細(xì)程度和篇幅，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國現(xiàn)行城市軌道交通的全部標(biāo)準(zhǔn)。建立技術(shù)法規(guī)制度，用法規(guī)規(guī)定最低安全標(biāo)準(zhǔn)，是《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》給予我國城市軌道交通安全建設(shè)最重要的啟示。

(3) 線路、通信信號(hào)、車輛中的乘客設(shè)備以及規(guī)章程序方面的標(biāo)準(zhǔn)是安全標(biāo)準(zhǔn)的主體。這些列入《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過法定審查、檢查、咨詢和評(píng)估程序提出的，反映了美國城市軌道交通的安全現(xiàn)狀。目前，我國城市軌道交通行業(yè)還沒有見到工程和技術(shù)系統(tǒng)關(guān)于安全標(biāo)準(zhǔn)的研究和成果，有針對(duì)性地開始安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)甚至還沒有起步，更談不上法定的安全(標(biāo)準(zhǔn))審查評(píng)估程序。目前的安全體系建設(shè)與我國城市軌道交通大國的地位和高速發(fā)展的勢(shì)頭以及日益嚴(yán)峻的安全形勢(shì)極不相稱。在我國走向城市軌道交通強(qiáng)國的征途上，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略時(shí)，安全和安全標(biāo)準(zhǔn)體系不是可以或缺的措施，而是能力和形象，盡快開展相應(yīng)的研究是形勢(shì)和政策的當(dāng)務(wù)之急。

(4) 應(yīng)建立全方位的安全標(biāo)準(zhǔn)化。美國的安全標(biāo)準(zhǔn)組成體現(xiàn)了全方位特點(diǎn)：

● 《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》來自于所有適用的標(biāo)準(zhǔn)源，包括聯(lián)邦法規(guī)和法律、州和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)各方都是安全標(biāo)準(zhǔn)的貢獻(xiàn)者和參與者；

● 《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》采用了所有形式的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件，包括聯(lián)邦法規(guī)及地方法規(guī)和規(guī)范，甚至研究報(bào)告等；

● 跨行業(yè)、跨領(lǐng)域采用標(biāo)準(zhǔn)，如采用鐵路法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、貨車和城際鐵路的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、跨行業(yè)組織(如AREMA、ASCE)的標(biāo)準(zhǔn)等，特別還采用跨專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。

我國城市軌道交通有強(qiáng)勢(shì)的行業(yè)管制傳統(tǒng)，極少有跨行業(yè)的法規(guī)，也極力避免跨行業(yè)制訂和使用標(biāo)準(zhǔn)；尤其是當(dāng)行業(yè)監(jiān)管職能發(fā)生變化時(shí)，相應(yīng)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都將面臨著被清理的厄運(yùn)。在與城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營密切相關(guān)的技術(shù)密集領(lǐng)域，安全及其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是長期的、不可中斷的、不斷積累的過程，任何“打斷”都是安全的損失?！鞍踩敲總€(gè)人的責(zé)任”當(dāng)解讀為:提高安全水平必定是在前人基礎(chǔ)上逐級(jí)遞增的過程，每個(gè)安全相關(guān)方都有遵循遞增安全水平的責(zé)任和義務(wù)，跨行業(yè)部門也要遵循這個(gè)規(guī)律，承擔(dān)消除行業(yè)隔閡的責(zé)任。

6 結(jié)語

我國城市軌道交通沒有專門和系統(tǒng)的安全標(biāo)準(zhǔn)(法規(guī))體系，安全政策仍然是“運(yùn)動(dòng)式”的檢查，安全管理采用 “落實(shí)責(zé)任單位和責(zé)任人”的方式，即便以不斷增加的高額人財(cái)物代價(jià)，也難以斷言能夠保證安全[14]。美國《安全標(biāo)準(zhǔn)綱要》給以的啟示是：建立城市軌道交通安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，是保證我國城市軌道交通安全建設(shè)長治久安的現(xiàn)實(shí)途徑，是在新時(shí)代依法治國的方略下應(yīng)積極推行的首要措施。