走向共建共治共享的社區(qū)治理格局

閻星 陳藝

基層治理是新時代國家治理的重要課題。社會穩(wěn)定的基石要從最基礎(chǔ)做起。抓住了社區(qū)治理，就抓住了城市治理的基礎(chǔ)根本。社區(qū)具備提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會融合、應(yīng)對社會風(fēng)險的重要功能。從治理的角度看，這些矛盾和沖突為作為基層單元的社區(qū)治理提供了空間和契機。新時代背景下，成都將社區(qū)發(fā)展治理作為城市的基礎(chǔ)工作，探索由維穩(wěn)型的經(jīng)驗治理，轉(zhuǎn)向人本型的社區(qū)治理，以社區(qū)治理創(chuàng)新引領(lǐng)社會治理新常態(tài)，加快構(gòu)建符合特大城市特點和規(guī)律的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，形成有成都特色、又具普適價值的創(chuàng)新路徑，是成都以高度的政治自覺、思想自覺和行動自覺推動習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在成都落地落實，更是進(jìn)一步形成生動成都實踐的重要任務(wù)。

成都是一個擁有2000多萬人口的超大型城市，過去10年，成都常住人口年均凈增50萬左右，相當(dāng)于每年新增一個中等城市人口規(guī)模。城市化的急劇發(fā)展所誘發(fā)的一系列社會矛盾和問題，使成都的社會治理面臨諸多風(fēng)險壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：城市空間形態(tài)與社會結(jié)構(gòu)深刻變革，呈現(xiàn)出人口高集聚性、要素高流動性、管理高風(fēng)險性。

社區(qū)治理是國家治理現(xiàn)代化的時代命題

（一）順應(yīng)新時代國家治理

新時代背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的基本單元以及居民生活的共同體，是構(gòu)建全民共建共享社會治理格局的重中之重。社區(qū)的治理能力與治理水平，直接影響著基層社會的穩(wěn)定發(fā)展和全面深化改革目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

2017年6月，中共中央和國務(wù)院專門針對社區(qū)治理發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出要把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“共建共享的幸福家園”。習(xí)近平總書記反復(fù)指出，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人”“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”。

黨的十九大報告又將加強社區(qū)治理體系建設(shè)作為新時代社會治理和社區(qū)治理的戰(zhàn)略任務(wù)提高到一個新的歷史高度，提出“要打造共建共治共享的社會治理格局”，要求“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”，并把“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”作為2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，構(gòu)筑并展現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新體系與新藍(lán)圖。

（二）加快推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

城市發(fā)展到一定程度后，將不再僅僅是人類群體生活的一個地理空間載體，它會越來越多的依托城市而衍生出來區(qū)域性生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟和文化價值觀念等諸多方面的公共事務(wù)交織為一體。隨著城市發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，許多社會矛盾集中于城鄉(xiāng)基層，城市治理難度與復(fù)雜程度越來越大。面對大量社會失范行為和社會沖突，以強制性手段直接介入、剛性管制的沖突維穩(wěn)治理模式，旨在使公共沖突盡快平息，致使許多社會矛盾只能得到表層緩和，而無法得到徹底解決。社區(qū)治理強調(diào)突破以行政命令、行政動員為核心的行政化治理方式的慣性，將分布和活躍在社會基層各領(lǐng)域的多元主體吸納到公共治理實踐中來，直接面對多樣化、差異化的意愿和訴求，形成以賦權(quán)、協(xié)商、參與為核心的民主治理方式，協(xié)調(diào)不同的利益訴求并凝聚為社區(qū)的共同利益。

當(dāng)前，成都的城市治理已經(jīng)進(jìn)入到了以“補短板”為重點的城市精細(xì)化治理新階段，城市發(fā)展需要考慮協(xié)調(diào)不同利益主體的需要，轉(zhuǎn)向有更廣泛共識基礎(chǔ)和更有可持續(xù)性的城市發(fā)展目標(biāo)。成都市提出“創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展治理，是為了應(yīng)對這個城市的快速發(fā)展，也是為了應(yīng)對城市快速擴張之后治理經(jīng)驗和治理能力完全不適應(yīng)城市快速躍升之后的需要”“抓住了社區(qū)治理，就抓住了城市治理的基礎(chǔ)根本”“由維穩(wěn)型的經(jīng)驗治理轉(zhuǎn)向人本型的社區(qū)治理”。成都以“重視基層、大抓基層”的鮮明導(dǎo)向，作出推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的重大決策部署，并在全國率先設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，在社區(qū)治理創(chuàng)新上已經(jīng)邁出了率先探索的步伐。城市管理由維穩(wěn)型的經(jīng)驗治理轉(zhuǎn)向人本型的社區(qū)治理構(gòu)成了成都轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

（三）人民群眾共享改革發(fā)展成果

新時代背景下，均等化公共服務(wù)、關(guān)懷弱勢群體和改善民生成為社會治理的重點內(nèi)容。社區(qū)發(fā)展治理與群眾衣食住行、醫(yī)療養(yǎng)老、體育文化、生活環(huán)境息息相關(guān)。十九大報告反復(fù)強調(diào)“堅持以人民為中心”，社區(qū)治理的目標(biāo)指向在于通過加強和創(chuàng)新社區(qū)治理，讓發(fā)展成果更好地為百姓所共享，更大程度地滿足更多人對美好生活的需要，有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時期基層出現(xiàn)的各類問題和矛盾。

成都牢牢把握“社會治理的核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”的要求，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、直面社會治理難題，把推進(jìn)特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作重心放在社區(qū)，建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)，堅持問題導(dǎo)向、著眼破解難題，推動“五轉(zhuǎn)”，通過實施“五大行動”、構(gòu)建“五個體系”，建設(shè)“五個社區(qū)”，作為提升市民生活幸福感、建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的具體路徑，就是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，切切實實讓“市民有感受，城市有變化”，讓居民對美好生活的向往在社區(qū)落地生根。

“以人民為中心”構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局

（一）以社區(qū)黨建為引領(lǐng)的主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化

成都以黨建為引領(lǐng)，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“一核多元、合作共治”城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制，凝聚民心、集聚智慧、匯聚力量、福祉百姓。一是健全完善區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)機制、組織體系、工作機制，完善凝聚群眾機制，不斷發(fā)揮基層治理引領(lǐng)作用與優(yōu)勢，增強黨的影響力凝聚力和向心力。二是健全“全覆蓋”組織網(wǎng)絡(luò)，建立規(guī)范運行機制，創(chuàng)新“多形式”有效載體，完善“全方位”保障體系，發(fā)揮基層黨組織政治引領(lǐng)和服務(wù)群眾功能，突出黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。三是匯集“多元主體、多元平臺、多元服務(wù)”的多元共治合力，廣泛凝聚自治組織、經(jīng)濟組織、社會組織、駐區(qū)單位、居民個人等治理主體合力，逐步構(gòu)建起多元共治的現(xiàn)代社區(qū)治理體系和社區(qū)良性社會生態(tài)，增強社區(qū)自治和服務(wù)功能，提升社區(qū)發(fā)展治理能力。

（二）以基層政府為主導(dǎo)的權(quán)責(zé)關(guān)系明晰

成都完善以職能歸位為重點的聯(lián)動推進(jìn)機制，逐步構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代社區(qū)治理體系和社區(qū)良性社會生態(tài)，增強社區(qū)自治和服務(wù)功能，提升社區(qū)治理能力。一是優(yōu)化市、區(qū)（市）縣兩級城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會的職能配置，構(gòu)建完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、社治委牽頭、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作格局。二是厘清基層行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)職能邊界，按照重心下移、資源下沉的要求，推進(jìn)社區(qū)還權(quán)賦能，構(gòu)建“政社互動”新模式，推動社區(qū)“減負(fù)增效”。三是首創(chuàng)社區(qū)公共財政制度，“賦”予社區(qū)居民自治能力，保障居民自治良性運轉(zhuǎn);普遍推行社區(qū)公共服務(wù)事項準(zhǔn)入制度、政府購買公共服務(wù)制度，在一定程度上實現(xiàn)了政府職能“歸”位。四是深化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理體制改革，促進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的職能轉(zhuǎn)變，強化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）公共服務(wù)和社會管理職能，健全以居民為主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)營造，持續(xù)推動社區(qū)治理新一輪發(fā)展變革。

（三）以協(xié)同共治為內(nèi)核的運作機制創(chuàng)新

在推進(jìn)過程中，成都堅持“還權(quán)、賦能、歸位”的核心理念，推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)，創(chuàng)新高效管理機制，提升基層社區(qū)活力。這些具有有實踐價值的基層治理經(jīng)驗取得了較好的成效，在全國居于領(lǐng)先地位。一是以村（社區(qū)）、院落（小區(qū)）自治等為基礎(chǔ)的“小單元治理”機制從居民自治的角度搭建起社區(qū)、院落雙層自治組織體系，作實了民主決策，促進(jìn)了居民參與院落事務(wù)、社區(qū)事務(wù);將應(yīng)該由居民自主事務(wù)的管理決策“權(quán)”交還給居民，實現(xiàn)了“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。二是“民生與民主互促共贏”特征的新型農(nóng)村治理機制通過創(chuàng)新村級專項資金民主管理機制，實現(xiàn)了村級專項資金的“民主議定、民主監(jiān)督、民主評議”，同時也利用專項資金改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提升了農(nóng)民對公共服務(wù)的滿意度。三是以“三社聯(lián)動”為特征的基層多元共治機制通過強化以政府購買服務(wù)為牽引、居民需求為導(dǎo)向，通過城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢，培育城鄉(xiāng)社區(qū)多元服務(wù)主體，關(guān)注和響應(yīng)社區(qū)居民內(nèi)生需求，并將聯(lián)動效應(yīng)推廣到社區(qū)養(yǎng)老、社會救助、精準(zhǔn)扶貧等更多民生領(lǐng)域，激發(fā)基層社會活力，鼓勵社會組織快速發(fā)展;同時，引導(dǎo)居民組織化的參與社區(qū)公共事務(wù)，挖掘社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，建立起人與社區(qū)的緊密聯(lián)系，讓社區(qū)和鄉(xiāng)村可記憶、有溫暖。

（四）以社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化供給為目標(biāo)的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性改革

成都市通過制定完善社區(qū)服務(wù)體系的政策法規(guī)，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的完善及各類服務(wù)內(nèi)容的拓展。近年來，全市出臺了《成都市中心城區(qū)社區(qū)綜合體規(guī)劃》《成都市社區(qū)用房建設(shè)規(guī)范》《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)健康有序發(fā)展實施意見》《成都市深化社區(qū)志愿服務(wù)的實施方案》《成都市關(guān)于加快社區(qū)商業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等有助于完善社區(qū)服務(wù)體系的政策法規(guī)，促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)設(shè)施的完善及各類服務(wù)內(nèi)容的拓展。各類社區(qū)服務(wù)的供給趨于標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，社會治理和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范有效提升了社會治理精細(xì)化水平。成都市按照每百戶居民不低于30平米標(biāo)準(zhǔn)，依托黨群服務(wù)中心的核心功能，本著方便群眾、親民適用、因地制宜的理念，推進(jìn)設(shè)施提檔升級。全市社區(qū)服務(wù)設(shè)施綜合覆蓋率達(dá)到90%以上，每百戶居民擁有的社區(qū)服務(wù)設(shè)施面積超過30平方米，城市社區(qū)服務(wù)站面積達(dá)到400平方米以上，涉農(nóng)及建制村社區(qū)服務(wù)站面積達(dá)到500平方米以上，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)服務(wù)中心面積達(dá)到800平方米以上。

圍繞便民利民提升綜合服務(wù)功能，以“市民云服務(wù)平臺”為核心，精簡和整合信息應(yīng)用平臺和服務(wù)終端，實現(xiàn)一次錄入、一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦、數(shù)據(jù)通用。整合社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)等功能，打造社區(qū)綜合體，實現(xiàn)服務(wù)設(shè)施的資源整合、功能復(fù)合，構(gòu)建起覆蓋全域的15分鐘社區(qū)生活服務(wù)圈;志愿服務(wù)進(jìn)一步制度化，群眾性互助服務(wù)蓬勃開展。通過公共服務(wù)精準(zhǔn)供給保障和改善民生，服務(wù)事項進(jìn)一步清晰，服務(wù)流程進(jìn)一步規(guī)范，群眾需求得到更加精準(zhǔn)的滿足。