我國留用地安置制度探索與反思

高雅薇　頓詩萌

[提要] 近年來，我國城市化建設步伐不斷加快，城郊和近郊農村的工業(yè)化進程也逐步加快，農村集體用地被征用于現(xiàn)代化城市建設。在征地過程中，采取原始的完全化貨幣補償制度已不足以滿足被征地農民的長久生計，留地安置作為對傳統(tǒng)單一型貨幣安置的有效補充在全國范圍內進行實踐探索。本文通過對改革開放以來的留用地制度的政策梳理，分析我國各地市實地安置情況，并對目前的留地安置模式進行總結，提出問題和建議。

關鍵詞：征地補償;留用地安置;土地征用

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月19日

一、我國留用地制度政策梳理

留用地安置是指政府在征收土地時，將部分農轉用土地按照一定比例安排給被征地農民集體或農戶進行開發(fā)經營，以期提高農民的非農業(yè)收入，為失地農民帶來長期穩(wěn)定收益，是對被征地農民進行安置的一種措施。我國留地安置制度的發(fā)展大致分為三個階段：

第一階段，留用地制度逐步確立階段。1986年《中華人民共和國土地管理法》對征地補償進行早期規(guī)定，是土地利用與規(guī)劃、農村集體土地征收或征用最重要的法律依據(jù)。在兩年后的《關于報國務院批準的建設用地審查報批工作有關問題的通知》中第一次對留地安置進行法律定義，確定了該模式的合法性和政策性。在2003年的《國土資源部關于加強城市建設用地審查報批有關問題的通知》中國家逐漸認識到單純的貨幣補償方式不應該作為對被征地農民群眾進行安置補償?shù)奈ㄒ淮胧?/p>

第二階段，留用地制度被國家重視并推行試點。從2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于印發(fā)關于完善征地補償安置制度的指導意見的通知》中可以看出國家政策已經開始偏向地方，政府應結合自身實情對失地農戶進行非貨幣補償，該決定實際上是國家對地方實施留地安置政策的引導和暗示。通過2006年的《關于調整報國務院批準城市建設用地審判方式有關問題的通知》，留地安置政策被國土資源部正式承認是經過全國各地實踐經驗被證明的較為成功的安置政策之一。2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的實行，意味著留地安置已經從區(qū)域探索上升為國家層面對被征地農民進行補償?shù)闹饕胧?，并鼓勵在全域進行試點管理。

第三階段，通過試點經驗，對留用地制度進行完善。2010年的《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》中國家和地方開始關注留地安置政策試點，并結合實際對政策進行完善，要求進一步明確留地安置方法的適用范圍是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，留用地的權屬為國有。2013年國家通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將失地農民的安置方式和政策期待提到國家發(fā)展路線的高度，這在一定程度上決定了留地安置政策未來對我國土地政策發(fā)展的重要影響。隨著2015年《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京大興區(qū)等33個試點縣市區(qū)行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》的頒布，留地安置政策正式被國家法律法規(guī)倡導施行，已成為一次性資金補償?shù)暮戏ㄑa充。

二、我國留用地安置政策的實踐

留地安置模式最初出現(xiàn)于改革開放時的深圳。20世紀80年代，深圳特區(qū)成立，城市處于快速擴張時期，城市建設資金短缺，深圳政府為了更好地解決財政無法支持征地補償資金這一難題，規(guī)定給被征地農村集體經濟組織以被征土地百分之五作為自留地，由集體經濟組織自行進行非農業(yè)項目開發(fā)以及安置房建設。這樣既減輕了政府對失地農民安置補償?shù)慕洕摀?，也為農村集體經濟組織提供充分的自留地。在城市化和工業(yè)化的背景下，留地安置實現(xiàn)失地農民與政府分享農用地增值受益，從而解決了被征地農民的長遠生計問題，為深圳特區(qū)未來經濟的持續(xù)增長打下了穩(wěn)定的根基。20世紀90年代，東南沿海的部分地區(qū)通過自己的不斷探索，找到了適合自身發(fā)展的留地安置模式。

（一）溫州模式：留用地經營權歸個人所有。溫州市采用的留地安置模式是允許個體戶對補償留用地進行買賣與開發(fā)。這樣一來，留用地的最后使用者并不是農村集體或個人而是外來投資者。2003年溫州房地產市場升溫，留用地安置指標被開發(fā)商爭搶。2008年，為了緩解留用地的分配沖突，溫州市修訂了《溫州市市區(qū)征收農民所有土地管理辦法》，取消第二產業(yè)留用地不再供給第三產業(yè)，轉為供給第三產業(yè)安置用房。溫州模式缺乏對土地的統(tǒng)一規(guī)劃和布局，造成單位土地個體開發(fā)的局面，影響城市整體的規(guī)劃建設，既不能節(jié)約利用土地也不能享受土地集中開發(fā)帶來的規(guī)模效應。

（二）福州模式：從留土地實物向貨幣化轉變。2006年前后，福州市嘗試采用貨幣化的留地安置模式，將實物留地指標化。依據(jù)土地市場價格折算其市場價值，等額或額外對被征地農民進行補償。2008年福州市明文規(guī)定，自2006年以后的留用地，原則上按照100萬元/畝的標準給予貨幣補償，不予留地。貨幣化留地雖然是對留地安置政策的一種探索和創(chuàng)新，但是對變現(xiàn)后資金的支出方向缺乏相應規(guī)定和監(jiān)督，一些村集體經濟組織將資金用于社保、購買收益有保障的物業(yè)等實現(xiàn)長期分紅，或者將留用地貨幣補償款轉為定期存款形式，實現(xiàn)收入保值增值。但也存在部分村干部肆意揮霍，出現(xiàn)基層腐敗問題，給社會穩(wěn)定造成不良影響。

（三）杭州模式：多種方式經營留用地。杭州政府對留地安置政策的實施方式是將被征用地以村為單位集體化、股份制改造和集中開發(fā)。通過“撤村建居”實現(xiàn)傳統(tǒng)村集體經濟組織轉變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)型土地股份合作社，傳統(tǒng)“村民”轉變?yōu)楝F(xiàn)代“股民”。留用地的經營開發(fā)主要分為三種模式：農村集體自建、集體出租、留用地折價入股進行招商引資。這樣集體使用土地的模式造成杭州被征用土地開發(fā)項目多為高級的商業(yè)項目，有利于城市的規(guī)劃建設管理。

（四）廈門模式：“金包銀”模式。1991年，政府按照“島內按被征用土地的10%的面積，島外按被征用土地的15%的面積”為島內未被征地的農民預留留用地補償指標。2005年，廈門政府發(fā)布廈委[2005]36號，將這一指標改為“按2003年末農業(yè)人口基數(shù)預留人均15平方米發(fā)展用地”，并且做到“三明確”：明確土地用途為工業(yè)區(qū)配套生產生活設施;明確留用地的土地產權為經征地程序的國有經營性土地使用權，而不再是“先預留、再轉性”;明確股權量化到個人。到2006年，廈門政府從指導原則、規(guī)劃審批、項目建設、土地利用、經營管理五個方面對“金包銀”做出了具體的指導意見，“金包銀”模式開始正式成為廈門市島外農村征地補償?shù)淖钪饕Ｊ健?/p>

廈門采用的“金包銀”模式，可有效地解決工業(yè)發(fā)展和農民失地之間的矛盾，被征地農民可以入股“金邊”企業(yè)，提高被征地農民的征地補償，保障被征地農民長遠生計。就地城鎮(zhèn)化也有利于弱化城鄉(xiāng)二元壁壘，改善鄉(xiāng)村內部環(huán)境，打造美麗鄉(xiāng)村。

三、現(xiàn)存問題

（一）適用范圍有局限。留地安置需具備一定的基礎和條件，要選擇城市規(guī)劃穩(wěn)定、經濟發(fā)展水平較高的地方進行，對經濟較為落后地區(qū)難以發(fā)揮作用。對于舊城改造項目以及城市近郊工業(yè)化的土地征收較為合適。對于遠郊區(qū)而言，在留用地上進行二三產業(yè)開發(fā)的風險性大，開發(fā)的增值空間小，留底安置難以起到保障作用。

（二）部分留用地不符合規(guī)劃，難以落實。土地征收一般是分期分批實施，導致留用地塊較分散，難以進行統(tǒng)一規(guī)劃;留用地要滿足城市規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、農民意愿這“三重期待”，符合條件的土地資源十分有限。而且，發(fā)達地區(qū)的留用地指標緊缺，要優(yōu)先滿足重點項目用地的需要，安置項目難以及時開工。

（三）安置周期長，情緒波動大。留地安置周期較長，見效慢，要經過復雜的用地審批手續(xù)。從辦理審批到經營獲利，一般需要經過2～5年過渡。期間被征地農民的經濟利益難以得到有效保障，因此會對留地安置產生高度關注，容易對土地征收工作產生不滿情緒，失去原有生活的目標和方向，產生情緒波動。

（四）資產經營管理存在問題。市場化的留地安置對被征地農戶的經濟條件和經營能力都有一定的要求，一般需要地方經濟組織具有較強的管理能力。在地方實踐過程中，有的集體經濟組織成立了有限公司，在征地拆遷過程中和過程后對集體利益進行緊密維護。但是，也存在因農戶經濟條件較差，集體經濟組織管理水平較低引起的失地農民生活難以保障以及內部矛盾難以協(xié)調的情況。甚至出現(xiàn)個別村干部私自處置留用地，損害群眾利益的個別情況。

（五）供地方式合法性有待商榷。留用地一般都在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，不宜再保留集體所有性質。但留用地又是政府對失地農民進行的定向優(yōu)惠和補償措施。按照現(xiàn)行經營性用地的公開出讓方式無法確保村集體組織能競得土地使用權，而且建設規(guī)費和級差地租會增加留用地的取得成本，違背了留底安置的初衷。

四、建議

（一）積極推動留地安置立法，提升留地安置法律效力層級。目前，我國的《土地管理法》正在修改完善階段，留地安置的探索也有二十余年。隨著留地安置適用范圍的日益廣泛，有必要在修改相關法律時對留地安置試點所反映出的普遍性問題做出原則性的規(guī)定，為留地安置在全國范圍的推廣奠定合法基礎，提升留地安置的法律效力層級。

（二）逐步編制留用地專項規(guī)劃，防止造成留用地落實難。為了保證留地安置發(fā)揮積極作用，國土資源部門要定期編制留用地專項規(guī)劃并且聯(lián)合發(fā)改部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門監(jiān)督留用地落實情況，避免“打白條”現(xiàn)象。在編制規(guī)劃時，要及時與城市規(guī)劃部門溝通，避免產生因不符合城市規(guī)劃而造成留用地落地難的問題。及時公開留用地專項規(guī)劃，接受失地農民和輿論監(jiān)督，提高政府公信力以及留用地效率。

（三）發(fā)揮中央和地方的積極性，統(tǒng)籌推進留地安置差別化管理。一方面要在中央層面出臺關于留地安置的規(guī)范性文件，對留用地性質、供應、用途、審查等方面做出規(guī)定，減少實施中出現(xiàn)的違法用地、土地資源浪費等情況;另一方面地方政府可以從實際出發(fā)，因地制宜的對規(guī)定作細則說明，兼顧留用地管理的差異性。

（四）建立健全留用地經營風險防范機制，摸索有效的監(jiān)督機制。留用地的規(guī)劃、經營使用和收益等各個環(huán)節(jié)都要有監(jiān)管機制，有效的監(jiān)管是防止留用地不合法使用和流轉、解決收益分配不公的好方式。監(jiān)督的主體包括政府部門和被安置村村民，政府部門的介入應該以建立健全經營風險的防范措施和資金的使用制度為目標，建立健全相關的監(jiān)督管理制度、具體的操作規(guī)程和辦法，并嚴格執(zhí)行。被安置村村民的監(jiān)督要以地方政府為媒介，同時成立專門的“留用地村民監(jiān)督委員會”，委員會的成員由民主選舉產生。另外，要不斷創(chuàng)新和完善村務和財務管理體制，摸索出有效的監(jiān)督方式。

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