政府購(gòu)買公共服務(wù)中的政社協(xié)同機(jī)制與對(duì)策研究

謝燕裕

[摘要]文章研究了政府在向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)中，政府與社會(huì)組織之間的協(xié)作問(wèn)題。在理論層面的探索上，結(jié)合上海古美街道辦的例子，進(jìn)行研究分析。認(rèn)為要構(gòu)建政社協(xié)同機(jī)制必須基于三方面的努力，第一是政府層面：政府要設(shè)立專門的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府購(gòu)買事項(xiàng)；構(gòu)建政府職能協(xié)同監(jiān)督機(jī)制；支持社會(huì)組織的發(fā)展。第二是監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)：公共服務(wù)項(xiàng)目的效果要發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用。第三是社會(huì)組織層面：社會(huì)組織要建立交流機(jī)制和實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源渠道的多元化，保持自身的獨(dú)立性。

[關(guān)鍵詞]政社協(xié)同；公共服務(wù)；公共服務(wù)契約式購(gòu)買模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912014

1背景

改革開放四十年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變。社會(huì)結(jié)構(gòu)由原先的一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，人民的公共需求也逐漸多元化，特別是計(jì)劃生育的實(shí)施使我國(guó)快速進(jìn)入老齡社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)需求與供給之間的矛盾不斷升溫。種種跡象表明傳統(tǒng)的全能型政府隨著環(huán)境的變化，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。政府開始逐漸轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了更好地提供公共服務(wù)，地方政府開始探索政府與社會(huì)組織共同提供社會(huì)服務(wù)的模式，為解決社會(huì)公共服務(wù)的需求提供了有效的解決途徑。

2文獻(xiàn)綜述

21國(guó)外研究文獻(xiàn)綜述

美國(guó)學(xué)者 Young 研究認(rèn)為政府和非營(yíng)利組織之間的存在三種關(guān)系：一是作為政府的補(bǔ)充獨(dú)立運(yùn)作；二是在伙伴關(guān)系中作為政府的補(bǔ)充工作；三是與政府建立相互問(wèn)責(zé)的對(duì)立關(guān)系。美國(guó)學(xué)者吉德倫、克萊默和賽拉蒙將政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系總結(jié)為四種：一是政府主導(dǎo)模式。政府在資金和服務(wù)資源的配給中占據(jù)主導(dǎo)地位。二是非營(yíng)利組織主導(dǎo)模式。非營(yíng)利組織在資金和服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。三是雙重模式。界于政府主導(dǎo)和非營(yíng)利組織主導(dǎo)模式之間。四是合作模式。政府和非營(yíng)利組織共同開展公共服務(wù)。Karin Bryntse基于瑞典、英國(guó)和德國(guó)地方當(dāng)局購(gòu)買技術(shù)服務(wù)的實(shí)證研究，探討了公共服務(wù)采購(gòu)中采購(gòu)功能的性質(zhì)。認(rèn)為采購(gòu)過(guò)程是互動(dòng)的，購(gòu)買公共服務(wù)要與服務(wù)用戶進(jìn)行互動(dòng)。提出公共采購(gòu)應(yīng)該被視為制度體系的一部分。

22國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述

中國(guó)學(xué)者在研究我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)題，主要集中在兩個(gè)視角，第一個(gè)維度是研究國(guó)外購(gòu)買公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒意義，第二個(gè)維度是研究國(guó)內(nèi)地方實(shí)踐過(guò)程中探索的成功經(jīng)驗(yàn)以及存在的問(wèn)題。

第一，基于國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)研究。韓麗榮、盛金、高瑜彬認(rèn)為我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展，其次是要制定專門的政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)以及對(duì)購(gòu)買的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的篩選。彭浩提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，其次要進(jìn)行公共服務(wù)改革，完善制度設(shè)計(jì)，探索多元化的公共服務(wù)購(gòu)買方式；最后要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高生產(chǎn)率。張汝立、陳書潔總結(jié)出了政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的規(guī)律，并指出了我國(guó)政府財(cái)政資金投入不足、戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的合作慣性影響了政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展。第二，基于國(guó)內(nèi)地方實(shí)踐的研究。王名、樂(lè)園等學(xué)者指出公共服務(wù)購(gòu)買要發(fā)揮它的最大效果必須發(fā)揮社會(huì)組織和政府雙方的優(yōu)勢(shì)，建立起公開透明的競(jìng)爭(zhēng)程序，保持社會(huì)組織的獨(dú)立性，建立起政府與社會(huì)組織之間的契約關(guān)系。蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁從公共財(cái)政體系的視角出發(fā)在總結(jié)了我國(guó)在公共服務(wù)購(gòu)買的狀況下，認(rèn)為購(gòu)買公共服務(wù)要大力推進(jìn)契約式購(gòu)買模式，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)購(gòu)買的范圍；其次是要有完整的購(gòu)買的規(guī)范，明確購(gòu)買雙方的職責(zé)、健全公開透明的購(gòu)買流程、建立多元的監(jiān)督機(jī)制完善法律法規(guī)，立足社會(huì)地方實(shí)踐完善購(gòu)買程序，培育社會(huì)組織。

3文獻(xiàn)評(píng)述

在政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)實(shí)際操作中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了許多切實(shí)可行的對(duì)策，他們的研究豐富了政府購(gòu)買公共服務(wù)這一領(lǐng)域的理論，然而我們研究學(xué)者們的研究卻大都集中在政策層面上，對(duì)于如何構(gòu)建多方協(xié)調(diào)配合的購(gòu)買機(jī)制卻少有涉及。因此本文嘗試構(gòu)建起政府與多方機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以期促進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展。

4政府購(gòu)買公共服務(wù)模式：以上海G街道研究為例

41上海古美街道購(gòu)買公共服務(wù)中的政社協(xié)同模式

2016年上海閔行區(qū)古美街道辦為了更好地提供公共服務(wù)，于2010年成立了上海閔行古美路街道社會(huì)組織服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)組織服務(wù)中心）。社會(huì)組織服務(wù)中心作為中介組織，承接了政府轉(zhuǎn)移的部分公共職能，作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的購(gòu)買方，秉承“公益凝聚你我，服務(wù)創(chuàng)造和諧”的宗旨，負(fù)責(zé)調(diào)查社區(qū)居民的公共服務(wù)需求，引進(jìn)和培育社會(huì)組織。為社區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織提供政策咨詢、信息交流、從業(yè)培訓(xùn)、評(píng)估指導(dǎo)等全方位服務(wù)的職能。此外，還負(fù)責(zé)承接街道辦事處各項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目的投標(biāo)、監(jiān)督和社會(huì)組織資格條件的審查。目前社會(huì)組織服務(wù)中心內(nèi)入駐了23家社會(huì)組織，提供養(yǎng)老、公共安全教育、青少年文化培育、志愿服務(wù)、心里健康服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容。

42公共服務(wù)項(xiàng)目的確定與購(gòu)買流程

街道辦委托浦東新區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會(huì)調(diào)查社區(qū)的民生需求，在每年的12月15號(hào)前確定需要購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，并將這些項(xiàng)目提交給委托方，委托方制訂好項(xiàng)目招標(biāo)目錄及招標(biāo)計(jì)劃后，會(huì)在社會(huì)組織服務(wù)中心網(wǎng)站公布。招標(biāo)的流程包括：制定招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)項(xiàng)目、接收投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、結(jié)果公示、發(fā)布中標(biāo)通知八個(gè)環(huán)節(jié)。一般而言從發(fā)布到簽到合同最少需要30天的時(shí)間。

43項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督

政府的監(jiān)督。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)組織在項(xiàng)目運(yùn)行中的合同監(jiān)督。政府層面的監(jiān)督主要通過(guò)三個(gè)維度來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，一是合同內(nèi)容的監(jiān)督，政府負(fù)責(zé)審核合同文本的內(nèi)容。二是對(duì)社會(huì)組織在執(zhí)行合同過(guò)程中的執(zhí)行情況，在項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中，政府會(huì)收集社會(huì)組織運(yùn)行狀況，對(duì)發(fā)現(xiàn)不履行合同協(xié)議的狀況及時(shí)上報(bào)分管部門，并且追究違約社會(huì)組織的責(zé)任。三是通過(guò)資金的分期支付來(lái)達(dá)到監(jiān)督的目的。政府的支付分三個(gè)階段，第一個(gè)階段在合同簽訂時(shí)支付總金額的20%，第二個(gè)階段在中期檢查評(píng)估通過(guò)后支付總金額的50%，第三個(gè)階段在項(xiàng)目末期評(píng)估通過(guò)后支付總金額的30%。

第三方的監(jiān)督。一是委托方的監(jiān)督。政府將需要招標(biāo)的項(xiàng)目委托給委托方后，委托方組織對(duì)承接的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估分為兩個(gè)階段，第一階段在項(xiàng)目實(shí)施的6個(gè)月后，評(píng)估承接方實(shí)施的效果、目標(biāo)以及被服務(wù)對(duì)象的滿意度、階段的目標(biāo)完成情況。第二個(gè)階段的評(píng)估在項(xiàng)目完成后，對(duì)項(xiàng)目完成情況的評(píng)估。委托方評(píng)估后將報(bào)告提交給街道辦，對(duì)于不合格的項(xiàng)目，委托方將讓其進(jìn)行整改。二是社會(huì)組織服務(wù)中心的評(píng)估，評(píng)估分為三個(gè)階段，第一階段是事前評(píng)估，對(duì)社區(qū)居民的需求進(jìn)行調(diào)查，并且反饋給街道辦。第二階段是事中評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容與委托方的內(nèi)容接近，主要評(píng)估項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的效果，與被服務(wù)對(duì)象的滿意程度。第三個(gè)階段為事后評(píng)估，對(duì)承接方的工作進(jìn)行驗(yàn)收并且評(píng)估社會(huì)影響和效果。

44經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

多方參與，規(guī)范購(gòu)買流程。古美路街道辦在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，通過(guò)成立社會(huì)組織服務(wù)中心，建立政府與社會(huì)組織的中介組織，將轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織集中起來(lái)，集中公布信息，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的投標(biāo)。其次政府通過(guò)委托第三方組織，調(diào)查社區(qū)居民的需求，從而提供有針對(duì)性的服務(wù)，并且委托方還負(fù)責(zé)為要政府購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)及監(jiān)督，在這個(gè)過(guò)程中，政府只需要確定購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目及對(duì)承接方的項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行合同方面的監(jiān)督，這個(gè)過(guò)程減少了政府機(jī)構(gòu)中的官僚因素的影響。多方參與的機(jī)制，配合合同制的實(shí)施，社會(huì)組織在承接公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)有了一定的標(biāo)準(zhǔn)可循，在一定程度上避免了項(xiàng)目?jī)?nèi)容遭遇“額外內(nèi)容”的尷尬性，并且提高了社會(huì)組織的獨(dú)立性，有利于激發(fā)社會(huì)組織的創(chuàng)造力、積極性。

多方監(jiān)督評(píng)估，加強(qiáng)評(píng)估的客觀性。在公共服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買與實(shí)施的過(guò)程，街道辦引入多方監(jiān)督機(jī)制，明確分工，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。政府作為公共服務(wù)的購(gòu)買方，并對(duì)合同的執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督，確保承接的社會(huì)切實(shí)履行合同規(guī)定，對(duì)合同執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)偏差的社會(huì)組織進(jìn)行糾正。其次政府委托獨(dú)立第三方組織對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行作出評(píng)估，政府本身不參與到評(píng)估當(dāng)中，最后社會(huì)組織服務(wù)中心也對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估。三方監(jiān)督各自分工，相互獨(dú)立，增強(qiáng)了評(píng)估的客觀性，其次是三方之間的相互配合能對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行做出客觀的評(píng)價(jià)，有利于及時(shí)糾正項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的偏差。

統(tǒng)一管理社會(huì)組織，降低信息不對(duì)稱的影響。社會(huì)組織服務(wù)中心將具備承接公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織集中起來(lái)，審核它們的資格條件，并發(fā)布招標(biāo)信息。入駐的社會(huì)組織可以第一時(shí)間了解到政府的相關(guān)政策，減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的負(fù)面影響。另外，服務(wù)中心為各個(gè)社會(huì)組織搭建了一個(gè)交流的平臺(tái)，有利于社會(huì)組織之間的交流與學(xué)習(xí)，提升社會(huì)組織的業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)社會(huì)組織更好地發(fā)展。

5構(gòu)建政社協(xié)同機(jī)制

51政府層面的構(gòu)建

明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。政府在公共服務(wù)的提供中既可以是生產(chǎn)者，也可以是提供者，政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中必須對(duì)需要購(gòu)買的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行明確的界定。一般而言政府有固有職能即提供純公共物品的功能，如制定法律、提供國(guó)防、進(jìn)行宏觀調(diào)控等，另一種職能是提供準(zhǔn)公共物品，如提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務(wù)。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，購(gòu)買的項(xiàng)目必須從準(zhǔn)公共產(chǎn)品中挑選。政府要制定和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)邊界的文件，讓政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為有法可依。

建立負(fù)責(zé)購(gòu)買公共服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，地方政府往往會(huì)臨時(shí)成立專門負(fù)責(zé)購(gòu)買的機(jī)構(gòu)，這些成立的機(jī)構(gòu)在無(wú)形中增加了政府管理層級(jí)、擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)編制，浪費(fèi)了行政資源。要合理解決這個(gè)問(wèn)題必須在法律的框架下建立專門負(fù)責(zé)公共服務(wù)購(gòu)買的機(jī)構(gòu)。成立的部門可以負(fù)責(zé)制定政府夠買的公共服務(wù)項(xiàng)目編錄，核定政府購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算、合同簽訂、統(tǒng)一發(fā)布招標(biāo)通知，及時(shí)向社會(huì)公眾公布相關(guān)事項(xiàng)等職能。

大力推進(jìn)合同制、競(jìng)爭(zhēng)制購(gòu)買模式。第一，推進(jìn)合同制模式。政府要完善合同管理，對(duì)于可以具體衡量的項(xiàng)目，可以采用“任務(wù)導(dǎo)向”模式，將衡量的指標(biāo)、作出準(zhǔn)確的規(guī)定。對(duì)于無(wú)法用具體指標(biāo)進(jìn)行衡量的項(xiàng)目，采用“結(jié)果導(dǎo)向”的管理模式，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的最終結(jié)果作出規(guī)定。政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中要逐步推進(jìn)合同制的購(gòu)買，明確購(gòu)買雙方的義務(wù)、權(quán)利、責(zé)任等內(nèi)容，將委托-代理的關(guān)系貫穿到合同實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。第二，政府要遵循公開透明的招標(biāo)過(guò)程、制定合理的準(zhǔn)入門檻，提高社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)力。

積極培育和發(fā)展社會(huì)組織。相對(duì)于其他組織而言，社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位，政府要積育社會(huì)組織的發(fā)展，可以設(shè)立專項(xiàng)基金支持社會(huì)組織的發(fā)展，在社會(huì)組織稅收優(yōu)惠上有所傾斜，減少社會(huì)組織的稅收負(fù)擔(dān)。

52監(jiān)督層面的構(gòu)建

建立科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制包括兩方面：一是要建立政府部門間的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，政府部門內(nèi)要明確分工，合理劃分職責(zé)。民政部負(fù)責(zé)制定服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目，招標(biāo)信息發(fā)放等內(nèi)容。財(cái)政部監(jiān)督購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的資金使用狀況等。二是要發(fā)展獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于評(píng)估社會(huì)組織項(xiàng)目的完成效果，政府不應(yīng)該涉入其中，而是要由第三方獨(dú)立的組織進(jìn)行獨(dú)立、客觀的評(píng)估，保證評(píng)估結(jié)果的客觀性。

發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府要引導(dǎo)媒體及民眾進(jìn)行監(jiān)督，這樣能有效地對(duì)購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)行監(jiān)督，提升民眾的參與感。

53社會(huì)組織層面的構(gòu)建

搭建社會(huì)組織交流平臺(tái)?？梢詫⒁欢ǚ秶鷥?nèi)社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)定期分享交流經(jīng)驗(yàn)的方式，提高社會(huì)組織參與購(gòu)買政府服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)能力和承接能力。其次通過(guò)與小型社會(huì)組織合作承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目的方式，實(shí)現(xiàn)大型社會(huì)組織帶動(dòng)小型社會(huì)組織的成長(zhǎng)，促進(jìn)小型社會(huì)組織的發(fā)展壯大。

拓展資金來(lái)源。社會(huì)組織要擺脫依附政府的潛在傾向，就必須實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的獨(dú)立，不能完全靠承接政府的公共服務(wù)項(xiàng)目生存。第一，社會(huì)組織要積極拓寬組織運(yùn)營(yíng)的資金來(lái)源，包括吸引私營(yíng)企業(yè)的捐贈(zèng)，承接政府機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目等方式來(lái)保障自身資金運(yùn)作的穩(wěn)定性。第二，社會(huì)組織要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上認(rèn)為社會(huì)組織不能盈利的思想觀念，社會(huì)組織本身可以盈利，但盈余的資金只能用于組織的發(fā)展而不能用于成員間的分紅。

6結(jié)論

隨著社會(huì)的迅速發(fā)展，構(gòu)建起一個(gè)多方合作的政社協(xié)同機(jī)制越來(lái)越重要，如何保證政府、第三方組織、社會(huì)組織協(xié)調(diào)配合，顯得十分關(guān)鍵，這需要政府、社會(huì)、第三方評(píng)估組織、社會(huì)組織之間的有效協(xié)調(diào)，如圖1所示。

圖1政社協(xié)同機(jī)制

本文認(rèn)為要構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)政社協(xié)同機(jī)制，在政府層面必須建立專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，建立部門間的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，做到各司其職，其次要及時(shí)向社會(huì)公眾公布信息，讓民眾了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基本狀況。在監(jiān)督監(jiān)管方面政府要委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，其次是要發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督的力量，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。在社會(huì)組織層面，社會(huì)組織之間要加強(qiáng)聯(lián)系交流，不斷完善自身的建設(shè)，拓寬資金來(lái)源，保持組織的獨(dú)立性。

參考文獻(xiàn)：

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