國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管研究

朱永娟 陳茜 佟佳慧 徐淑梅

【摘 要】國有企業(yè)境外資產(chǎn)存量巨大，未來規(guī)模還將不斷擴(kuò)張，因此，國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管仍然是當(dāng)前需要思考的重要問題。論文在分析國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，指出防止“惡意流失”、降低“亂作為”和“不作為”的行為和防范海外投資風(fēng)險是境外資產(chǎn)監(jiān)管的目標(biāo)，由此提出一些可借鑒的舉措，以保障國有企業(yè)境外資產(chǎn)的效率與效益。

【Abstract】The stock of overseas assets of state-owned enterprises is huge， and the scale of which will expand continuously in the future. Therefore， the supervision of overseas assets of state-owned enterprises is still an important issue to be considered at present. Based on the analysis of the oversea assets supervision of state-owned enterprises， the paper points out that the objectives of oversea assets supervision are to prevent "malicious loss"， "disorderly act" and "omission" and to prevent the risk of oversea investment. And some measures for reference are put forward to ensure the efficiency of overseas assets of state-owned enterprises.

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)；境外資產(chǎn)；監(jiān)管

【Keywords】state-owned enterprises； overseas assets； supervision

【中圖分類號】F276.1 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2019）03-0042-02

1 引言

2018年10月24日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議《國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》和《國務(wù)院關(guān)于2017年度金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告》。報告指出：截至2017年，全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額183.5萬億元，其中境外總資產(chǎn)16.7萬億元。由此可見，龐大的國有企業(yè)境外資產(chǎn)存量對資產(chǎn)監(jiān)管提出了更大的挑戰(zhàn)。而且在“一帶一路”倡議下，境外投資規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，境外國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的難度也在日益增加。十八大以來，監(jiān)事會通過對67家中央企業(yè)的793個境外項目進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)各類問題和風(fēng)險共2648項，涉及資產(chǎn)總額和合同額分別約為2.55萬億和4900多億美元。審計署對2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況顯示，抽查的10戶央企的93項境外業(yè)務(wù)，其中有62項不同程度地存在未按程序報批等問題，其中的10起重大違紀(jì)違法問題，造成國有權(quán)益損失142.7億元。國資委為了加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，先后出臺了《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（2011）、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（2011），更新了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（2017），同時還在制定系列的監(jiān)管實施細(xì)則，目的就是為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范中央企業(yè)境外投資行為，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)境外國有資產(chǎn)保值增值。

2 國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的目標(biāo)

劉建麗（2017）[1]在文章中特意區(qū)分了國有資產(chǎn)惡意流失和正常的投資損失。這是因為任何投資都有風(fēng)險，即便是在審慎考察的基礎(chǔ)上，國際化投資也可能遭遇失敗。如果一味地強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，一旦投資收益率不佳，就扣上“國有資產(chǎn)流失”的帽子，會導(dǎo)致國有企業(yè)在好的投資機(jī)會面前裹足不前，禁錮企業(yè)的國際化發(fā)展思維和創(chuàng)新意識，不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展和過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移?！皭阂饬魇А笔莻€別高管以向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、隱匿利潤、為移居海外做鋪墊為目的而進(jìn)行的海外投資活動造成的資產(chǎn)流失。因此，海外投資監(jiān)管的首要目標(biāo)應(yīng)該是彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，防止國有資產(chǎn)惡意流失。

其次，根據(jù)委托代理理論，國有企業(yè)境外資產(chǎn)存在著三級委托代理關(guān)系：國資委、國內(nèi)集團(tuán)公司和境外下屬機(jī)構(gòu)（如子公司）。由于國內(nèi)集團(tuán)公司與境外下屬機(jī)構(gòu)通常在地理上有較遠(yuǎn)距離，加之多層委托代理關(guān)系會造成監(jiān)管與被監(jiān)管對象信息不對稱，大大增加了監(jiān)管成本，降低了溝通效率，造成國有企業(yè)在海外投資中的過度投資和缺乏審慎性的投資行為。這些投資行為往往低估了海外投資風(fēng)險，或未對海外投資風(fēng)險進(jìn)行全面考察，導(dǎo)致投資損失（張虎和余穩(wěn)策，2017）[2]。另外，近年來，隨著外部監(jiān)管的加強(qiáng)以及巡視工作的深入，國有企業(yè)海外投資呈現(xiàn)出“少投”或“不投”的傾向，以“不作為”代替“亂作為”的發(fā)展趨勢，這會造成企業(yè)錯失很多原本具有盈利價值的投資機(jī)會，減少企業(yè)利潤。因此，應(yīng)完善激勵機(jī)制，降低“亂作為”和“不作為”的行為動機(jī)。

再次，將國有資產(chǎn)惡意流失和正常的投資損區(qū)加以區(qū)分，能夠大大減少國有企業(yè)在海外投資時的顧慮[3]。這是由于一部分海外投資失敗并非由于決策者的 “亂作為”或“不作為”，而要?dú)w因于對外投資和國際化經(jīng)營經(jīng)驗的缺乏。境外資產(chǎn)運(yùn)營面臨著較為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境與法律環(huán)境，從而造成較低的風(fēng)險識別與評估能力，最終影響境外資產(chǎn)的安全性與效益性。因此，企業(yè)投資效率低下的問題無法單純通過加強(qiáng)外部監(jiān)督而解決[4]。海外投資風(fēng)險防范也成為國有企業(yè)對外投資監(jiān)管的重要目標(biāo)。

3 加強(qiáng)國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的舉措

根據(jù)國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的目標(biāo)，提出加強(qiáng)國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的具體措施。

3.1 完善治理結(jié)構(gòu)，提高制度規(guī)范性

通過外部監(jiān)督約束和公司治理的優(yōu)化推動國際化投資的科學(xué)性與可靠性內(nèi)部控制和治理體系的完善是外部監(jiān)督的基礎(chǔ)。完善海外投資的決策流程和內(nèi)部監(jiān)督體系，保證海外投資遵循科學(xué)、規(guī)范的決策流程，推進(jìn)企業(yè)國際化投資的流程化和科學(xué)化水平，規(guī)避過度投資和投資不足[5]。由當(dāng)前中央向國有企業(yè)派駐巡視組和審計人員的方式，逐步過渡到在企業(yè)建立獨(dú)立監(jiān)事制度，由中央派出的審計人員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)派出的工作人員擔(dān)任獨(dú)立監(jiān)事，并由獨(dú)立監(jiān)事?lián)?dāng)監(jiān)事會主席，實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管的有效連接（劉建麗，2017）。獨(dú)立監(jiān)事制度能夠起到對事中和事后的監(jiān)督作用，而事前監(jiān)督還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。上市公司董事會框架下的獨(dú)立董事制度具有較好的治理作用，能夠充當(dāng)事前監(jiān)督的重要角色。所以建議由監(jiān)管部門向國有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)派駐獨(dú)立董事，充實董事會的戰(zhàn)略、審計、提名和薪酬等各個專門委員會，提高董事會的獨(dú)立性。

3.2 防范投資風(fēng)險，完善服務(wù)全面性

完善服務(wù)主要在于建立海外投資風(fēng)險警示和投資擔(dān)保體系。在海外投資風(fēng)險防范方面，企業(yè)需要加強(qiáng)項目可行性分析、資本預(yù)算和風(fēng)險評估。政府可以從投資風(fēng)險警示與責(zé)任等方面提供引導(dǎo)，提升國有企業(yè)規(guī)避海外投資風(fēng)險的能力。在規(guī)范決策體系的基礎(chǔ)上，風(fēng)險防范的工具才能更好地發(fā)揮作用。因此，為確保資產(chǎn)保值增值，戰(zhàn)略投資委員會要強(qiáng)化對境外資產(chǎn)投資的集體決策。還要注重企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)評價體系的完善，區(qū)分與投資目標(biāo)相符的有效投資，對國有資產(chǎn)價值增值進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，對國企高管進(jìn)行導(dǎo)向性評價，激勵他們更專業(yè)地進(jìn)行對外投資。

3.3 依據(jù)外部審計，提升監(jiān)管獨(dú)立性

引入外部監(jiān)督體系，包括獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、第三方審計機(jī)構(gòu)和社會輿論等。獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和第三方審計的目的是保障監(jiān)督的獨(dú)立性，防止公有產(chǎn)權(quán)的異化行為[6]。由于海外投資審計力量較為薄弱，政府可以購買第三方審計，使其在審計機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下參與國有企業(yè)的審計，而且可以借助海外會計師事務(wù)所的服務(wù)，提高審計效率。社會公眾輿論監(jiān)督可以提供更廣泛和多角度的監(jiān)督，成為外部監(jiān)督的有效補(bǔ)充。

4 結(jié)論

國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管要在做好制度建設(shè)的同時，引入外部獨(dú)立監(jiān)事和獨(dú)立董事，完善治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制力度，提升風(fēng)險防范意識以提高決策的科學(xué)性，建立與國際結(jié)果的市場化高管評價與激勵機(jī)制以提高管理者的積極性，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的巡視和設(shè)計為基礎(chǔ)輔以外部監(jiān)管做補(bǔ)充，以保障國有企業(yè)境外資產(chǎn)的效率與效益。

【參考文獻(xiàn)】

【1】劉建麗.國有企業(yè)海外投資監(jiān)管的目標(biāo)與制度設(shè)計[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革， 2017（6）：111-115.

【2】張虎，余穩(wěn)策.內(nèi)部治理因素與委托代理因素對境外國有資產(chǎn)流失的影響[J].經(jīng)濟(jì)體制改革， 2017（6）： 161-165.

【3】趙莉梅. 我國境外國有資產(chǎn)流失風(fēng)險形成的原因及防范[J]. 對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)，2018（9）：77-80.

【4】周煊. 中國國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管問題研究——基于內(nèi)部控制整

體框架的視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2012（1）： 131-140.

【5】劉建麗. 國有企業(yè)海外投資監(jiān)管的目標(biāo)與制度設(shè)計[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革， 2017（6）： 111-115.

【6】張虎，余穩(wěn)策. 內(nèi)部治理因素與委托代理因素對境外國有資產(chǎn)流失的影響[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革， 2017（6）：163-167.