行政處罰法上的“一事不再罰”原則研究述評

摘 要：“一事不再罰”是行政處罰法上的重要原則之一，但是對于其含義目前仍有爭議。文章從立法進(jìn)程、學(xué)理討論入手對于針對這一議題的現(xiàn)有研究性行了簡要梳理和述評。

關(guān)鍵詞：行政處罰；一事不再罰；述評

一事不再罰作為行政處罰法中的一項重要基本原則，自1996年頒布生效后，學(xué)理界對此眾說紛紜。雖然條款中規(guī)定了“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！奔春唵我?guī)定了僅限于罰款這一種處罰種類上，但仍不能解決我們行政處罰實務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)的公權(quán)力被濫用，多重處罰現(xiàn)象的發(fā)生。國家的處罰手段應(yīng)當(dāng)符合程序正當(dāng)和比例原則。因此，就需要對行政處罰法中的一事不再罰進(jìn)行更進(jìn)一步的歸納和解釋，何為一事？何為不再罰？明確“一事”和“不再罰”成為了定義“一事不再罰”的首要關(guān)鍵。

一、國外的研究動態(tài)

（一）美國法上的“一事不再罰” 原則?！耙皇虏辉倭P” 原則在美國法中體現(xiàn)為“雙重危害禁止原則”，來自于《美國聯(lián)邦法》第五條修正案規(guī)定“任何人不得因同一罪行遭受兩次生命或身體的危害?！?/p>

但此規(guī)定僅僅只在刑罰上適用，美國堅持三權(quán)分立的傳統(tǒng)及正當(dāng)程序法律要求，懲罰一直以來都是司法機(jī)關(guān)掌控，因此受理的案件只有刑事和民事兩種，凡是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的案件全部經(jīng)由民事程序?qū)徖?，行政機(jī)關(guān)無處罰權(quán)，雖然經(jīng)過后來一段時間的發(fā)展，授權(quán)行政機(jī)關(guān)部分可以科處金錢罰的權(quán)力，但是行政機(jī)關(guān)作出的處罰也只是暫時的、非終局性的，處罰的執(zhí)行還是需經(jīng)過法院。因此美國法院多數(shù)判例都明顯將民事和刑事分門別類，更傾向于將行政處罰認(rèn)定為刑罰。對于民事上的再處罰，也不違反“雙重危害禁止原則”，所以“禁止雙重危險原則”的規(guī)定，也沒有在美國的行政實務(wù)中發(fā)揮出很大的效果，行為人可能因此受刑事和民事的雙重處罰。

（二）德國法上的“一事不再罰” 原則。德國的“一事不再罰”雖然主要適用于刑事處罰中，但其規(guī)定在德國的基本法第103條“任何人在一般刑事法律中不得基于同一行為多次受罰?！币虼司哂袘椃ㄎ浑A，同樣適用于行政領(lǐng)域，在1969年刑法典第二次修訂時，將“違警罪”中一部分罪名轉(zhuǎn)為違反秩序，意味著“一事不再罰” 原則在行政法中的適用同樣具有影響力。

但“一事不再罰”原則在違反社會秩序中也并不是完全適用，德國《社會秩序違反法》中第八十四條第一款規(guī)定：“已經(jīng)確定判決的罰款或法院對違反秩序行為或犯罪行為已作出確定判決時，統(tǒng)一行為不得再以犯罪行為追訴。”第二款規(guī)定：“對違反秩序行為已作出確定判決時，同一行為不得再以犯罪行為追訴?！边@兩條條款雖然說明了對于法院已經(jīng)作出的違反秩序的處罰的生效判決，不得再以刑罰追訴；對于已經(jīng)作出的刑罰處罰的生效判決，不得再以違反秩序追訴，但該條款并未說明對于行政機(jī)關(guān)作出的違反秩序處罰，能否再被法院以刑罰追訴，這其實也是適用一事不再罰原則的限制?？偠灾?，如果是法院作出的生效判決，則適用”一事不再罰”原則，若果是行政機(jī)關(guān)作出的違反秩序處罰，則不受此原則限制，仍可以被追訴刑事責(zé)任。

二、我國行政處罰法上的“一事不再罰”原則

（一）立法進(jìn)程。在我國起草《行政處罰法》之時，行政法學(xué)界就對”一事不再罰”原則進(jìn)行過廣泛的討論，因其存在很大的分歧，在起草時也是幾經(jīng)修改。

第一次的《行政處罰法》（試擬稿）第十四條規(guī)定：“對違法行為人的同一違法行為，不得以同一事實和理由，給予兩次以上的處罰?！贝藯l款不僅嚴(yán)格限制了行政機(jī)關(guān)不得以同一事實理由進(jìn)行種類不同的處罰，還同時限制了具有不同管轄的行政機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行重復(fù)處罰，但這種“一棒子打死”的條款遭到了許多的反對意見。

之后在《行政處罰法》（征求意見稿）第十條規(guī)定了“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上罰款的行政處罰”做出了相應(yīng)修改，此條款在（試擬稿）的基礎(chǔ)上，將“同一事實和理由”改為了“同一事實和同一依據(jù)”說明了不得依據(jù)同一法律規(guī)范進(jìn)行重復(fù)處罰，并且將后面的“處罰”限制為僅限于罰款處罰。雖然在一定程度上可以防止重復(fù)處罰中最常見的重復(fù)罰款問題，但是卻不能很好的防止不同行政機(jī)關(guān)分別依據(jù)不同的法律法規(guī)來進(jìn)行重復(fù)處罰，因此此條款在限制行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)力方面太過于狹隘。

再后來的《行政處罰法》（草案）第二十二條規(guī)定：“對違法當(dāng)事人的同一違法行為不得給予兩次以上的行政處罰。”雖然將罰款又重新擴(kuò)大為行政處罰，但是卻刪除了“同一事實和同一依據(jù)”，使得一個行為人在具有違法行為時，不管你依據(jù)的事實和理由相不相同，都不得對其作出第二次處罰，這就會出現(xiàn)例如一個法人因為重大違法事實應(yīng)當(dāng)被吊銷營業(yè)執(zhí)照，可是已經(jīng)受過罰款處罰，就不得再對其進(jìn)行吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰，這使得”一事不再罰”原則無法適應(yīng)我國當(dāng)下的行政體制，造成沖突。

所以最后在1996年10月1日頒布實施的《行政處罰法》第二十四條中規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”最終，立法者在現(xiàn)有的行政體制下，選擇了折中的做法，將“不再罰”的內(nèi)容限制在了問題最嚴(yán)重的罰款上，待未來行政處罰法修訂時，在做出相應(yīng)的修改。

從我國《行政處罰法》第二十四條規(guī)定可以看出，我國《行政處罰法》在表述上沒有突出“同一事實和同一依據(jù)”，并把不予“兩罰”限制在“罰款”這一行政處罰種類上。以上規(guī)定只是解決了我國“一事不再罰”原則中的“不再罰”問題，但對于如何正確把握“一事不再罰”原則的核心問題，即何謂“一事”，卻沒有明確闡述。

（二）一事不再罰原則的“一事”。對此，目前學(xué)術(shù)界對“一事”有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)法規(guī)構(gòu)成說認(rèn)為一個違法行為違反了了同一類同一性質(zhì)的法律法規(guī)即構(gòu)成“一事”，對同一行為被不同性質(zhì)的法律法規(guī)所規(guī)制，由最先處罰的行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)。簡而言之，就是指個人、組織的某一違反同一行政法律規(guī)范的行為，只能有一個行政機(jī)關(guān)作出處罰，它包含兩層意思：第一層意思一個行為已經(jīng)受到行政機(jī)關(guān)的處罰，不得以同樣的事實和理由在依法作出處罰；第二層意思，同一個應(yīng)受處罰的行政違法行為不能由不同機(jī)關(guān)依照同樣的法律規(guī)范進(jìn)行處罰。

第二種觀點(diǎn)構(gòu)成要件說認(rèn)為行政違法的行為應(yīng)當(dāng)相似于刑法的犯罪行為構(gòu)成，也就是一個行政違法應(yīng)為應(yīng)當(dāng)具備主體、主觀、客體、客觀中的若干個要件。行為人的違法行為，只要符合行政違法行為的構(gòu)成要件，就可以認(rèn)為存在一個行政違法行為，即從構(gòu)成要件上出發(fā)，斷定行為人的行政違法行為，類似的觀點(diǎn)有四要件說，三要件說，二要件說。朱新力教授主張的觀點(diǎn)，認(rèn)為構(gòu)成要件說雖然相對抽象，但原理性強(qiáng)，能夠真正在理論上界定一事，可惜持有此類觀點(diǎn)的學(xué)者大多只是做了簡單定義，具體的構(gòu)成要件，仍無法細(xì)說。朱新力教授主張以構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)，即能充分滿足一次構(gòu)成要件的事實就是一事，能充分滿足兩次構(gòu)成要件的事實為二事，以此類推。

學(xué)者們對每種觀點(diǎn)持有不同的意見，筆者認(rèn)為，“一事”應(yīng)當(dāng)為一個違法事實，即行為人的一個事實上的違法行為，而并非違反一個法律規(guī)范或一個行政管理關(guān)系?！耙皇隆睉?yīng)當(dāng)是指獨(dú)立的一事，客觀上的一事。所謂“獨(dú)立”，是指違法事實不依賴于其他事實能單獨(dú)存在；“客觀”，是指違法事實不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。

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作者簡介：陳智輝，杭州電子科技大學(xué)人文與法學(xué)院，2015級本科生。