PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的應(yīng)用及優(yōu)化研究

黃偉　李文新

摘要：在地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)加大背景下，PPP模式的推出有利于控制地方政府債務(wù)膨脹、緩解財(cái)政資金緊張狀況，也可促使地方政府轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)債務(wù)及綜合治理能力。文章在闡述地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及危害基礎(chǔ)上，剖析PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)及存在問(wèn)題，最后從秉持內(nèi)涵發(fā)展、嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目無(wú)序增長(zhǎng)、健全法律體系、加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)管、促使政府角色轉(zhuǎn)換、完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制等方面提出優(yōu)化PPP模式的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；PPP模式

一、地方性政府債務(wù)現(xiàn)狀及影響

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

地方政府債務(wù)是指在某一時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人由于以往支出大于收入形成的赤字總和，其發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是總體規(guī)模過(guò)大、增長(zhǎng)速度加快，償債壓力增大。在2014～2015年的還債高峰期，地方政府到期債務(wù)總余額高達(dá)2.4億元。二是地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度較高。據(jù)2014年《土地財(cái)政依賴(lài)度排名報(bào)告》披露，浙江、天津等地土地財(cái)政依賴(lài)度高達(dá)67.635%和65.736%，最低的山西也達(dá)23.843%，單一的還款來(lái)源增大了償債風(fēng)險(xiǎn)。三是債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配嚴(yán)重，總體債務(wù)期限偏短，長(zhǎng)期資金占用較多，借短用長(zhǎng)矛盾突出，加大了債務(wù)期限風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債務(wù)過(guò)重的影響

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年年底，我國(guó)政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，其中中央和地方政府債務(wù)余額分別為13.48萬(wàn)億和16.47萬(wàn)億元。過(guò)高的債務(wù)負(fù)擔(dān)加大了地方政府的償債信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。特別是一些財(cái)源不足的偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理和內(nèi)部控制，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重。其次，地方政府債務(wù)會(huì)增加中央財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府債務(wù)缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防御機(jī)制，又不存在破產(chǎn)清算，一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只能由中央財(cái)政兜底，中央財(cái)政有限的援助與日益增長(zhǎng)的地方債務(wù)矛盾日益突出。最后，過(guò)重的地方政府債務(wù)增大了宏觀調(diào)控難度。特別是近年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度加大，土地出讓收入減少，在土地財(cái)政依賴(lài)度較高的地市償債風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，有可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)。

二、PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀及優(yōu)勢(shì)分析

（一）PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀

PPP模式（public private partnership）指政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)向社會(huì)提供公共物品或服務(wù)，是公私資本之間以利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為前提形成的合作關(guān)系。PPP模式自21世紀(jì)初引入中國(guó)以來(lái)，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等大型建設(shè)項(xiàng)目中，在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、彌補(bǔ)政府建設(shè)資金不足、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2017年報(bào)》顯示，截至2017年年底全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目7137個(gè)、投資額10.8萬(wàn)億元，同比凈增項(xiàng)目2864個(gè)、凈增投資額4.0萬(wàn)億元。市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資額居前三位，分別為31983億、30306億和10759億元，合計(jì)占同口徑全國(guó)總投資額的72.2%。

很多地方政府都PPP模式作為債務(wù)治理的重要舉措，甚至將化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為引入PPP項(xiàng)目的重要?jiǎng)右?，?cái)政部2014年發(fā)布的相關(guān)文件也將化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入PPP項(xiàng)目政策目標(biāo)，并將地方融資平臺(tái)的部分公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP合作項(xiàng)目，客觀而言，PPP項(xiàng)目的推行一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)壓力。

（二）PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的優(yōu)勢(shì)分析

1. PPP模式有利于緩解短期內(nèi)地方財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

以PPP為項(xiàng)目基礎(chǔ)，可以有效改善政府的收入支出現(xiàn)金流、緩解當(dāng)期現(xiàn)金支出壓力，降低當(dāng)期存量債務(wù)，特別是與政府其他債務(wù)形式相比，PPP項(xiàng)目融資實(shí)可以通過(guò)跨期調(diào)度機(jī)制緩解地方政府長(zhǎng)短期債務(wù)資金的錯(cuò)配問(wèn)題，有效降低短期內(nèi)的財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，也有利于防范存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. PPP項(xiàng)目有利于強(qiáng)化地方政府的內(nèi)部控制和預(yù)算管理

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，公共資產(chǎn)需要納入政府預(yù)算以及資產(chǎn)負(fù)債表中。從預(yù)算管理角度，政府須按合約規(guī)定給予社會(huì)資本方一定的報(bào)酬或費(fèi)用，這就促使政府在編制年度預(yù)算時(shí)必須充分考慮、留出充足的支付空間，從而督促政府合理負(fù)債、避免出現(xiàn)財(cái)政幻覺(jué)。在資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，PPP模式秉持政企分開(kāi)的管理理念，將資產(chǎn)管理權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)年限和技術(shù)等事項(xiàng)有著明確約定，加強(qiáng)了合同的剛性約束和正常執(zhí)行。

3. PPP模式有利于提升公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，降低長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

較之于一般市政項(xiàng)目，以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享為根本原則的PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)，也能有效提升項(xiàng)目的預(yù)期收益。特別是到項(xiàng)目后期伴隨著收益增多，政府分成和財(cái)政收入增加，可增強(qiáng)地方政府長(zhǎng)期償債能力。

三、PPP模式在地方政府債務(wù)治理運(yùn)用中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目良莠不齊，規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快

在政府財(cái)政部門(mén)的強(qiáng)力推動(dòng)下，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，PPP模式在我國(guó)獲得井噴式發(fā)展。在4年多時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量從零飆升至7000多個(gè)，總投資額超過(guò)11萬(wàn)億元。反觀PPP模式的發(fā)端地英國(guó)，自推行后的20多年間，總共完成700多個(gè)項(xiàng)目，總投資不超過(guò)6000億元。盲目跟風(fēng)造成無(wú)序增長(zhǎng)，為部分地方政府借PPP模式打造政績(jī)工程、變相舉債等亂象埋下伏筆。另外，在PPP項(xiàng)目激增背景下，一些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期需要政府付費(fèi)給社會(huì)資本方，一些存在可行性缺口的項(xiàng)目還需政府補(bǔ)助，此類(lèi)隱性債務(wù)造成地方政府未來(lái)的償債壓力和潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府造假包裝PPP項(xiàng)目套取國(guó)家財(cái)政資金或變相舉債

近幾年隨著地方政府舊融資平臺(tái)被相繼取締或規(guī)范運(yùn)營(yíng)，在債務(wù)余額不斷攀升及土地財(cái)政收入增速放緩的背景下，不少地方政府通過(guò)包裝或造假PPP項(xiàng)目變相舉債、融入資金歸還到期債務(wù)，背離了PPP項(xiàng)目初衷，加劇了債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2018年新疆共225個(gè)虛假PPP項(xiàng)目被清退出庫(kù)，另有219個(gè)被勒令整改，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)444個(gè)，占該省上年末PPP項(xiàng)目總量的88.8%，涉及資金達(dá)4573億元。全國(guó)范圍內(nèi)被清退項(xiàng)目數(shù)及涉及投資額也創(chuàng)歷史新高。這些退庫(kù)的假PPP項(xiàng)目，并不具備PPP的實(shí)質(zhì)要件，而是政府生拉硬扯，目的在于打造政績(jī)工程、助推固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)、變相舉債或套取國(guó)家資金，降低了政府資金的使用效益和效率，也損害了政府的公信力和社會(huì)形象。

（三）PPP項(xiàng)目監(jiān)管缺失，利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全

PPP作為新型投融資管理模式在我國(guó)屬新生事物，相關(guān)理論儲(chǔ)備和治理機(jī)制趕不上實(shí)踐創(chuàng)新步伐，目前尚未建立起完善的監(jiān)督管理機(jī)制，造成PPP項(xiàng)目普遍缺乏完善的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，項(xiàng)目運(yùn)行中存在監(jiān)管漏洞。另外，作為PPP模式運(yùn)營(yíng)核心的責(zé)權(quán)利分擔(dān)機(jī)制并未有效體現(xiàn)，政府和社會(huì)資本利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模糊不清或存在嚴(yán)重不對(duì)等，造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期的利益糾紛和風(fēng)險(xiǎn)隱患，降低了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，也增大了地方政府長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP模式缺乏相關(guān)政策支持、組織保障和法律法規(guī)約束

當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展缺乏相關(guān)的配套政策支持引導(dǎo)、組織保障和法律法規(guī)約束，造成無(wú)序發(fā)展、亂象叢生。以新疆自治區(qū)為例，在土地財(cái)政依賴(lài)度較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)固定資產(chǎn)投資依賴(lài)度大及債務(wù)規(guī)模大的背景下，PPP模式近年來(lái)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解地方政府債務(wù)壓力的首選方式，但由于缺乏相關(guān)的政策引導(dǎo)和法律法規(guī)約束，造成了PPP模式井噴式無(wú)序增長(zhǎng)，很多項(xiàng)目人工成本及機(jī)械設(shè)備費(fèi)用劇增，既不利于項(xiàng)目后續(xù)的正常運(yùn)作和盈利回報(bào)，也投下了政府債務(wù)危機(jī)的陰影。另一方面，地方政府在PPP項(xiàng)目中尚未完成角色轉(zhuǎn)換、未能提供必要的政策支持和制度組織方面的保障是造成部分PPP項(xiàng)目被清理整頓的主要原因。新疆兩個(gè)PPP示范項(xiàng)目（垃圾分類(lèi)處理焚燒及5A級(jí)景區(qū)立體停車(chē)庫(kù)項(xiàng)目），即因環(huán)評(píng)問(wèn)題被停止推進(jìn)。

四、完善PPP治理模式，優(yōu)化地方政府債務(wù)治理的對(duì)策建議

（一）秉持內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量效益優(yōu)先理念，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目無(wú)序增長(zhǎng)

針對(duì)地方政府盲目跟風(fēng)、大躍進(jìn)式開(kāi)展PPP項(xiàng)目造成的規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、質(zhì)量良莠不齊等亂象，必須從思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，牢固樹(shù)立質(zhì)量效益理念，以?xún)?nèi)涵式發(fā)展替代粗放外延式增長(zhǎng)，謹(jǐn)防PPP項(xiàng)目的功能異化。特別注意避免將PPP項(xiàng)目作為擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模引擎而導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)泡沫化，杜絕通過(guò)PPP項(xiàng)目變相舉債等加杠桿行為導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)合理進(jìn)行PPP項(xiàng)目的可行性論證，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目的規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，將其增速控制在與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方債務(wù)相適應(yīng)的范圍之內(nèi)，確保規(guī)模合理增長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)可控。

（二）健全PPP模式的相關(guān)法律體系

建立健全PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)是有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。為此必須建立健全PPP投融資模式的相關(guān)立法工作。政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目審核時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照中央政府相關(guān)法律法規(guī)文件執(zhí)行，將潛在風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)；其次，要對(duì)以往PPP項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的法律問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)匯總，剖析原因，逐個(gè)逐步完善；再次，各政府部門(mén)要統(tǒng)一政令、協(xié)調(diào)行動(dòng)，避免首鼠兩端、政出多門(mén)情況，從法律層面保障PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。

（三）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管

這是有效化解地方政府債務(wù)的必經(jīng)之路。在推進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中，政府的職責(zé)不僅體現(xiàn)在協(xié)議簽署環(huán)節(jié)，更要體現(xiàn)在督促合同履行并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管。為此，相關(guān)政府部門(mén)需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行季度或年度的定期審查，相關(guān)合作企業(yè)必須定期上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)程以及相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告等。應(yīng)建立健全完善的PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入退出機(jī)制及績(jī)效監(jiān)管等環(huán)節(jié)，在PPP模式中引入激勵(lì)機(jī)制，將監(jiān)管工作質(zhì)量與相關(guān)負(fù)責(zé)人員經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤，以提升監(jiān)管效率，保障PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行。

（四）完成政府角色轉(zhuǎn)換和組織保障，完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制

這是有效化解地方政府債務(wù)的重中之重。完善組織保障可以促使PPP項(xiàng)目的良性運(yùn)行，地方政府應(yīng)逐步健全和完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，應(yīng)大力培養(yǎng)政府和社會(huì)資本方的市場(chǎng)主體意識(shí)和現(xiàn)代契約精神，政府與私人資本之間需要明確各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并劃清風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的界限。如政府與私人資本可以通過(guò)成立有限責(zé)任公司的形式，根據(jù)事先約定的出資比例來(lái)約定責(zé)任義務(wù)和利益分配機(jī)制，以此來(lái)有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）