民事行政審判違法行為監(jiān)督實(shí)證研究*

● 滕艷軍 /文

民事行政審判違法行為監(jiān)督制度自設(shè)立以來雖取得了一定的成績(jī)，但仍存在諸多問題和短板，其監(jiān)督作用尚未得到充分發(fā)揮。本文以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為依托，以問題為導(dǎo)向，對(duì)制度發(fā)展提出了相關(guān)意見和建議。

一、現(xiàn)狀分析：檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督基本情況

（一）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件受理情況分析

本文圖表中的相關(guān)數(shù)據(jù)均系根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告、新聞發(fā)布會(huì)及有關(guān)文章綜合整理得出，僅反映民事行政審判違法行為監(jiān)督相關(guān)事項(xiàng)的發(fā)展趨勢(shì)。

2017年-2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共計(jì)受理案件36040件，其中2017年受理16100件，2018年受理19940件，總體呈上升趨勢(shì)。從民事類案件與行政類案件受理對(duì)比情況來看，以2018年的數(shù)據(jù)為例，兩者比例約為15∶1，相差懸殊。從案件來源情況看，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、案外人舉報(bào)控告三項(xiàng)來源占比分別為80%、19%、1%左右，其中依職權(quán)發(fā)現(xiàn)比例畸高。

（二）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件審查結(jié)案情況分析

2017年-2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共計(jì)結(jié)案35060件，其中2017年結(jié)案15380件，2018年結(jié)案19680件，總體呈上升趨勢(shì)。從民事類案件與行政類案件結(jié)案對(duì)比情況來看，以2018年數(shù)據(jù)為例，兩者比例約為16∶1，總體上相差懸殊。從案件結(jié)案方式來看，檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督三種結(jié)案方式占比分別為90%、5%、4%左右，即絕大多數(shù)案件以檢察建議的方式結(jié)案。另外，通過交辦、轉(zhuǎn)辦、移送等其他方式結(jié)案的案件比例約為1%。

（三）民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議情況及采納率分析

檢察建議是民事行政審判違法行為監(jiān)督最主要的監(jiān)督方式。2014年-2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共發(fā)出檢察建議82250件，年均發(fā)出檢察建議16450件，其中以2016年為節(jié)點(diǎn)，總體上呈“V”字型發(fā)展趨勢(shì)。從民事類檢察建議與行政類檢察建議對(duì)比情況來看，五年中兩者比例約為16∶1，總體上相差懸殊。從法院采納情況來看，五年來民事類檢察建議與行政類檢察建議的采納率均超過89%，相較于民事行政裁判結(jié)果監(jiān)督而言，法院采納比例相對(duì)較高。其中，民事類檢察建議的采納率年均維持在93%左右，且變動(dòng)不大。行政類檢察建議的采納率呈逐年升高趨勢(shì)，變動(dòng)較為明顯。需要指出的是，在2016年民事類與行政類檢察建議數(shù)量為五年中最低的情況下，兩者的采納率卻為五年中最高，分別為93.46%、94.29%。

（四）四級(jí)檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比重分析

從民事行政審判違法行為監(jiān)督案件的層級(jí)分布來看，絕大部分案件集中于縣、區(qū)院。2016年-2018年，縣區(qū)院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例超過97%，市院、省級(jí)院與最高人民檢察院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例合計(jì)亦低于3%。三年來，在省級(jí)院和最高人民檢察院層面，提出民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議的數(shù)量?jī)H為6件，說明“高層次”違法行為監(jiān)督工作存在嚴(yán)重不足。值得一提的是，2018年底最高人民檢察院就人民法院在民事公告送達(dá)中存在的不規(guī)范問題向最高人民法院發(fā)出類案檢察建議，指出當(dāng)前人民法院在民事公告送達(dá)中存在的主要問題并提出建議，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

（五）民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序情況分析

從民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序的情況來看，絕大部分案件集中于一審程序，包括一審普通程序與簡(jiǎn)易程序。2017年-2018年，涉一審程序的民事審判違法行為監(jiān)督案件比例合計(jì)超過64%，涉二審程序、審判監(jiān)督程序、特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序等案件的比例合計(jì)約為36%。行政審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序的情況雖不明確，但亦主要集中于一審程序。

（六）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件涉各類監(jiān)督事由情況分析

民事行政審判違法行為監(jiān)督案件涉及的監(jiān)督事由主要包括送達(dá)違法、違反法定審理期限、應(yīng)當(dāng)立案而不立案、審理案件適用審判程序錯(cuò)誤、保全或先于執(zhí)行違法、裁判確有錯(cuò)誤但不適用再審程序糾正、調(diào)解違反自愿原則或協(xié)議內(nèi)容違法等。其中，涉及送達(dá)違法和違反法定審理期限的案件相對(duì)較多，以2018年檢察建議案件相關(guān)數(shù)據(jù)為例，涉及該兩項(xiàng)監(jiān)督事由的案件比例合計(jì)約為32.4%。

（七）民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類民事案由情況分析

民事審判違法行為監(jiān)督案件涉及的案由主要包括合同糾紛、婚姻家庭糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議糾紛、物權(quán)保護(hù)糾紛、人格權(quán)糾紛等。其中，涉及合同糾紛、婚姻家庭糾紛和侵權(quán)責(zé)任糾紛的案件相對(duì)較多，以2016年檢察建議案件相關(guān)數(shù)據(jù)為例，涉及該三項(xiàng)案由的檢察建議案件比例分別為52%、17.6%、12%，合計(jì)為81.6%。

二、問題檢視：民事行政審判違法行為監(jiān)督存在的主要問題

（一）民事行政審判違法行為監(jiān)督案源匱乏，案件線索有效發(fā)現(xiàn)機(jī)制有待建立

2013年-2017年，各級(jí)法院審結(jié)一審民事案件3139.7萬件、一審商事案件1643.8萬件、一審行政案件91.3萬件，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判程序中的違法情形提出檢察建議8.3萬件。換言之，2013年-2017年，檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議案件數(shù)僅為同期法院一審民事行政結(jié)案數(shù)的1.7%，這凸顯了檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督案源匱乏的問題。以2017年-2018年的案件受理數(shù)據(jù)為例，其中“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”比例高達(dá)80%，而各級(jí)院所謂“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”的方式，多數(shù)為從法院集中調(diào)卷審查，這種方式明顯違反了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第41條關(guān)于依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，“當(dāng)事人申請(qǐng)”和“案外人舉報(bào)控告”兩項(xiàng)的比例僅為20%。這說明：一方面說明當(dāng)事人或案外人對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督制度的知悉度不夠，而即使在知悉的情況下，當(dāng)事人亦往往采取隱忍的態(tài)度以期法官能夠保證和實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)利；另一方面說明檢察機(jī)關(guān)的案件線索發(fā)現(xiàn)渠道不暢通，尚未建立有效的線索發(fā)現(xiàn)和管理機(jī)制。

（二）民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足，監(jiān)督實(shí)效有待提升

在監(jiān)督實(shí)踐中，民事行政審判違法行為監(jiān)督糾正表面問題和工作瑕疵多，發(fā)現(xiàn)和糾正深層次違法問題不夠。比如對(duì)遲延開庭、合議庭成員審判過程中外出打電話、未按法定期限送達(dá)起訴狀副本或開庭傳票、訴訟程序已結(jié)束的案件超審限等違法情形提出書面監(jiān)督意見，監(jiān)督“性價(jià)比”并不高。民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)人監(jiān)督力度不夠。在2018年結(jié)案的19680件民事行政審判違法行為監(jiān)督案件中，涉及犯罪線索移送的案件僅60余件，數(shù)量和比例較小。二是對(duì)虛假訴訟監(jiān)督力度不夠。在2018年結(jié)案的民事行政審判違法行為監(jiān)督案件中，涉及虛假訴訟的案件不足300件，數(shù)量和比例亦相對(duì)較小。另外，與“深層次”違法行為監(jiān)督不足相伴隨的是檢察建議采納率虛高的問題。從圖表6可知，近年來民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議的采納率均超過90%，但如果監(jiān)督的問題多為表面問題，則該采納率并不能正確反映出監(jiān)督的實(shí)際效果。

（三）民事行政審判違法行為監(jiān)督發(fā)展不平衡問題嚴(yán)重，協(xié)調(diào)平衡發(fā)展問題有待解決

一是民事類與行政類審判違法行為監(jiān)督案件比例失調(diào)。雖然該受理比例客觀上受制于法院民事案件與行政案件數(shù)量的差異，但在一定程度上反映了行政審判違法行為監(jiān)督工作相對(duì)不足的問題。二是民事行政審判違法行為監(jiān)督案件層級(jí)比例失調(diào)。基層院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例畸高，分市院、省級(jí)院與最高人民檢察院同類案件比例畸低。雖然該層級(jí)比例客觀上亦受制于基層法院民事案件數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)，但在一定程度上反映了“高層次”民事行政審判違法行為監(jiān)督工作相對(duì)不足的問題。三是民事審判違法行為監(jiān)督案件涉案程序比例失調(diào)。從圖表5可知，涉一審程序民事審判違法行為監(jiān)督案件比例較高，涉二審程序、審判監(jiān)督程序、破產(chǎn)程序等案件的比例較低。例如2017年-2018年涉破產(chǎn)程序民事審判違法行為監(jiān)督案件僅為50余件，凸顯了在重點(diǎn)案件、重點(diǎn)程序中審判違法行為監(jiān)督不足的問題。

（四）民事行政審判違法行為監(jiān)督方法存在不足，監(jiān)督剛性有待增強(qiáng)

一是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重調(diào)查核實(shí)。在監(jiān)督實(shí)踐中，民事行政審判違法行為監(jiān)督以書面審查為主，對(duì)相關(guān)違法行為采取調(diào)查核實(shí)措施的相對(duì)較少。即使進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，亦主要采取調(diào)卷、詢問當(dāng)事人等與審判人員“非沖突式”措施，采取詢問審判人員、咨詢專業(yè)人員等措施較少。二是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重類案監(jiān)督。分市院、省級(jí)院與最高人民檢察院對(duì)監(jiān)督實(shí)踐中普遍存在的法院應(yīng)當(dāng)立案而不立案、合議庭組成人員違法、審理超期、未按規(guī)定送達(dá)法律文書、違法解除訴訟財(cái)產(chǎn)保全等違法行為監(jiān)督缺乏體系性的總結(jié)和歸納，發(fā)出的個(gè)案檢察建議多，類案檢察建議少。部分地區(qū)考評(píng)導(dǎo)向使得一些地區(qū)存在拆案、湊案現(xiàn)象，即以拆案、湊案的方式來應(yīng)對(duì)考核任務(wù)，難以取得良好的監(jiān)督效果。三是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重跟蹤監(jiān)督和跟進(jìn)監(jiān)督。對(duì)法院長(zhǎng)時(shí)間未回復(fù)的檢察建議未能及時(shí)跟蹤監(jiān)督，對(duì)法院未采納的檢察建議以及向相關(guān)部門移送的違法犯罪線索未能及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，在一定程度上導(dǎo)致檢察建議剛性不足。

（五）民事行政審判違法行為監(jiān)督能力不足，監(jiān)督規(guī)范化水平有待提升

目前民事行政審判違法行為監(jiān)督案件的辦理，仍然存在著不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題，這兩個(gè)問題均與監(jiān)督能力不足密切相關(guān)。另外，一些地區(qū)存在熟人心理和畏難情緒，存在不愿監(jiān)督的問題。特別是在基層院，法檢機(jī)關(guān)聯(lián)系更為緊密，熟人熟面的人情氛圍更為濃厚，導(dǎo)致監(jiān)督的積極性不高。有的地方甚至以互相支持為由，以民行部門少挑毛病來?yè)Q取法院對(duì)刑事案件不判無罪等。與監(jiān)督能力不足相伴隨的是監(jiān)督不規(guī)范的問題，部分檢察機(jī)關(guān)自身辦案程序不規(guī)范，導(dǎo)致案件質(zhì)量不高、效果不好。

三、對(duì)策建議：民事行政審判違法行為監(jiān)督提質(zhì)增效的路徑

（一）理念更新與實(shí)踐強(qiáng)化相結(jié)合，以新理念引領(lǐng)民事行政審判違法行為監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展

一是樹立精準(zhǔn)監(jiān)督的理念，通過優(yōu)化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)督，監(jiān)督一案促進(jìn)解決一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)地方、一個(gè)時(shí)期司法理念、政策、導(dǎo)向的問題。二是樹立雙贏多贏共贏的理念，注重與法院形成良性、互動(dòng)、積極的工作關(guān)系，使法律監(jiān)督在出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)上、在主觀和客觀方面都發(fā)揮促進(jìn)法院更全面依法規(guī)范司法的作用，共同維護(hù)司法公正，提高司法公信力。三是樹立以辦案為中心的理念，把對(duì)法院民事行政審判權(quán)行使活動(dòng)的監(jiān)督寓于辦案，落實(shí)在具體的案件辦理過程中，即在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案。四是樹立以人民為中心的理念，以當(dāng)事人、社會(huì)公眾實(shí)實(shí)在在的獲得感為目標(biāo)，充分運(yùn)用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，辦好不同類型的民事檢察監(jiān)督案件。

（二）傳統(tǒng)手段與科技借助相結(jié)合，完善民事行政審判違法行為案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

破解案件線索發(fā)現(xiàn)難題，有賴于傳統(tǒng)手段與新型科技手段相結(jié)合。在傳統(tǒng)手段方面，要從“坐堂問案”向“主動(dòng)出擊”轉(zhuǎn)變，主動(dòng)到政法委、信訪部門、人大、政協(xié)、律師事務(wù)所等單位部門走訪，了解群眾反映強(qiáng)烈的法院工作環(huán)節(jié)和重點(diǎn)人員。在接待當(dāng)事人來訪過程中有意識(shí)地了解承辦法官是否存在違法違紀(jì)情況，追蹤關(guān)注新聞媒體報(bào)道尋找線索，加強(qiáng)虛假訴訟、程序違法等案件中法官違法違紀(jì)的線索收集歸納。在科技借助方面，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)，不斷改進(jìn)12309檢察服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)功能，暢通和豐富人民群眾向檢察機(jī)關(guān)反映違法案件線索的信息網(wǎng)絡(luò)渠道，積極研發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)信息自動(dòng)抓取軟件和案件線索研判、智能分析和自動(dòng)篩選軟件，推進(jìn)案件線索收集和處理信息化。

（三）對(duì)事監(jiān)督與對(duì)人監(jiān)督相結(jié)合，破解民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足難題

民事行政違法行為監(jiān)督在本質(zhì)上是對(duì)法院行使公權(quán)力的監(jiān)督，但從監(jiān)督對(duì)象來看，涉及對(duì)事的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督兩方面?！皩?duì)人的監(jiān)督才是最有威懾力的監(jiān)督”［1］，也是具有較好監(jiān)督效果的“深層次”違法行為監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要積極探索與司法責(zé)任制相銜接的審判人員違法行為監(jiān)督機(jī)制，與法院共同防范和制裁審判人員職務(wù)違法行為。一是對(duì)經(jīng)過閱卷、聽取意見、調(diào)查核實(shí)等形式，確認(rèn)存在違法行為的，可以根據(jù)不同情況，向相關(guān)審判人員所在法院通報(bào)情況，提出糾正違法、更換承辦人、改進(jìn)工作或給予相應(yīng)處分的檢察建議。二是對(duì)同一審判人員承辦的案件，一定時(shí)期內(nèi)多次出現(xiàn)錯(cuò)案或者重大瑕疵，影響司法公正的，可以約請(qǐng)相關(guān)審判人員說明情況，視情況決定向其所在法院發(fā)出檢察建議，或者向相應(yīng)的法官懲戒委員會(huì)提出懲戒建議。三是加強(qiáng)對(duì)隱藏在錯(cuò)誤生效裁判和審判程序違法背后的審判人員違法行為調(diào)查、監(jiān)督、追責(zé)，主動(dòng)與相關(guān)單位或部門對(duì)接，及時(shí)移送職務(wù)犯罪案件線索。對(duì)此，最高人民檢察院已作出部署，“民事檢察將加大監(jiān)督力度，促進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)從審判程序錯(cuò)誤等輕微違法情形向?qū)徟腥藛T違紀(jì)違法等更深層次的違法行為延伸”。

（四）明確重點(diǎn)與平衡發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)民事行政審判違法行為監(jiān)督協(xié)調(diào)平衡發(fā)展

一是實(shí)現(xiàn)民事與行政審判違法行為監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。張軍檢察長(zhǎng)指出，在整個(gè)檢察工作中，行政檢察是“弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”“短板中的短板”。這一點(diǎn)不僅體現(xiàn)在行政訴訟結(jié)果監(jiān)督案件中，也體現(xiàn)在行政審判違法行為監(jiān)督案件中。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以民事檢察部門和行政檢察部門分設(shè)為契機(jī)，不斷加強(qiáng)行政檢察各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)民事檢察與行政檢察工作協(xié)調(diào)發(fā)展。二是在監(jiān)督層級(jí)方面實(shí)現(xiàn)四級(jí)院協(xié)調(diào)發(fā)展。按照民事訴訟監(jiān)督規(guī)律，不同層級(jí)檢察院民事檢察監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同，最高人民檢察院要引導(dǎo)省級(jí)和市級(jí)檢察院以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點(diǎn)、基層檢察院以審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督為重點(diǎn)，構(gòu)建各級(jí)檢察院各有側(cè)重、密切配合、全面履職的多元化民事檢察監(jiān)督格局。但應(yīng)當(dāng)指出，各級(jí)院明確發(fā)展重點(diǎn)并不等于省級(jí)院、最高人民檢察院可以放松對(duì)同級(jí)法院審判違法行為的監(jiān)督，近期輿論炒作的最高人民法院“丟卷”事件即就凸顯了提升審判違法行為監(jiān)督層次的重要性。三是審判違法行為監(jiān)督落后地區(qū)要采取措施加大監(jiān)督力度。實(shí)踐中有的省份重實(shí)體監(jiān)督而輕程序監(jiān)督、重結(jié)果監(jiān)督而輕過程監(jiān)督，導(dǎo)致審判違法行為監(jiān)督發(fā)展嚴(yán)重滯后。為破解這一問題，湖北省人民檢察院試行的“一案三查”辦案模式可資借鑒，即在審查抗訴案件中同時(shí)審查是否存在審判程序、執(zhí)行活動(dòng)違法。辦理審判人員違法行為監(jiān)督或執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督案件中，同步審查是否存在裁判錯(cuò)誤、是否存在司法人員違法犯罪。

（五）常規(guī)方式與新型方式相結(jié)合，確保民事行政違法行為監(jiān)督剛性和實(shí)效

一是做到個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮類案檢察建議的示范指導(dǎo)作用。既要加強(qiáng)對(duì)疑難、復(fù)雜、有影響力個(gè)案的監(jiān)督，并充分運(yùn)用好典型案例，加強(qiáng)對(duì)下業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促解決人民群眾反映強(qiáng)烈的司法不公問題，又要注重對(duì)類案中審判違法情形梳理分析研判，依法提出類型化監(jiān)督建議，推動(dòng)解決審判實(shí)踐中的普遍性問題。二是做到常規(guī)監(jiān)督與跟蹤問效相結(jié)合，不斷增強(qiáng)民事行政審判違法監(jiān)督的剛性保障。監(jiān)督意見提出后，應(yīng)當(dāng)跟蹤督促相關(guān)法院按照規(guī)定及時(shí)處理，并書面回復(fù)意見。要建立未被采納檢察建議評(píng)議制度，及時(shí)評(píng)估法院不采納的原因、理由、依據(jù)，定期進(jìn)行質(zhì)量分析，經(jīng)評(píng)議認(rèn)為確屬自身監(jiān)督質(zhì)量問題的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行整改糾正。對(duì)該采納不采納的，可通過上級(jí)院跟進(jìn)監(jiān)督、接力監(jiān)督，保障監(jiān)督意見取得實(shí)效。三是做到書面審查與調(diào)查核實(shí)相結(jié)合，進(jìn)而彌補(bǔ)民事行政違法行為監(jiān)督親歷性不足問題。受傳統(tǒng)辦案思維和方式所限，調(diào)查核實(shí)在民事行政訴訟監(jiān)督中并未受到足夠重視。對(duì)此，一方面應(yīng)加大調(diào)查核實(shí)在民事行政訴訟監(jiān)督中的適用力度和適用范圍，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。另一方面應(yīng)對(duì)調(diào)查核實(shí)的適用進(jìn)行規(guī)范，做到合法合理適用。

注釋：

［1］張雪樵：《把握新時(shí)代新要求 開創(chuàng)民事行政檢察新局面》，載《人民檢察》2018年第4期。