出租車行業(yè)規(guī)制研究

蔡懷柔

出租車是當(dāng)代重要的出行方式之一。但在出租車行業(yè)特許經(jīng)營，網(wǎng)約車又蓬勃發(fā)展的背景下，出租車司機(jī)罷運(yùn)、惡性競爭等行業(yè)問題不斷涌現(xiàn)且越演越烈，反映出了我國出租車行業(yè)本身固有的弊病和我國法律對該行業(yè)的規(guī)制乏力。文章以出租車經(jīng)營許可制度為切入點(diǎn)，分析當(dāng)前出租車服務(wù)行業(yè)存在的弊病，并提出改善建議，希望能給我國出租車行業(yè)提供有益幫助。

一、我國的出租車特許經(jīng)營制度概述

出租車服務(wù)是指按照乘客的意愿提供運(yùn)送服務(wù)并按行駛里程和時間收費(fèi)的客車。當(dāng)前政府對出租汽車市場實(shí)行市場準(zhǔn)入制度成為世界主流，即擬進(jìn)入出租汽車市場提供服務(wù)的人員和企業(yè)必須取得政府批準(zhǔn)才能進(jìn)行營業(yè)。傳統(tǒng)的出租車服務(wù)包括3種形式：巡游服務(wù)、站點(diǎn)候客和電召預(yù)約。我國出租車經(jīng)營模式為經(jīng)政府特許，經(jīng)營者取得有期限從事出租汽車行業(yè)經(jīng)營活動的權(quán)利，且經(jīng)營者要行使該權(quán)利應(yīng)要符合規(guī)定要求的客運(yùn)車輛、相應(yīng)的資金、經(jīng)營場所、管理人員和駕駛員，有與之配套的經(jīng)營管理制度。我國對于出租車行業(yè)的準(zhǔn)入和退出都做出了明確的規(guī)定，并在出租車行業(yè)的主體資質(zhì)和經(jīng)營者數(shù)量上做出了嚴(yán)格限制。筆者認(rèn)為對我國出租車行業(yè)適用特許經(jīng)營并不恰當(dāng)，行政特許的適用范圍是有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷企業(yè)的市場準(zhǔn)入，而出租車行業(yè)經(jīng)營并不涉及自然資源的開發(fā)利用，也不涉及有限資源的配置，政府對出租車行業(yè)的經(jīng)營許可實(shí)質(zhì)是對經(jīng)營者資質(zhì)的許可，不是對公共資源的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行許可。同時，出租車的經(jīng)營許可性質(zhì)并不事關(guān)我國國民經(jīng)濟(jì)命脈，出租車雖然是現(xiàn)代社會重要的出行方式，但本質(zhì)還是一種可替代性交通方式，對其實(shí)行特許經(jīng)營并無必要。

二、特許經(jīng)營下我國出租車行業(yè)呈現(xiàn)的行業(yè)弊端

（一）出租車企業(yè)壟斷經(jīng)營

我國當(dāng)前的出租車特許經(jīng)營模式通過政府拍賣、招標(biāo)出租車牌照的方式運(yùn)行，輔以公司化經(jīng)營，以限制經(jīng)營主體。通過對出租車行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入規(guī)制和經(jīng)營者數(shù)量規(guī)制，導(dǎo)致我國出租車的經(jīng)營權(quán)資源稀缺。出租車經(jīng)營公司作為壟斷集團(tuán)的既得利益者為了占據(jù)更大的市場份額，內(nèi)部也會形成壟斷集團(tuán)。出租車司機(jī)若要用出租車謀生，需要給經(jīng)營公司繳納高額份錢，司機(jī)利益得不到保障。而政府對出租車牌照實(shí)行總量控制，不再批準(zhǔn)新的營運(yùn)牌照，不僅使其他更優(yōu)秀的投資者無法進(jìn)入市場，也固化了行業(yè)準(zhǔn)入壁壘。出租車行業(yè)內(nèi)部惡性競爭的同時，又缺乏外部壓力，導(dǎo)致的惡果便是良性市場競爭不足，資源配置效率低下，最終整個出租車行業(yè)由幾個寡頭公司形成行業(yè)壟斷。在此背景之下，出租車公司憑借其行業(yè)壟斷地位，每月收取份錢，不承擔(dān)行業(yè)風(fēng)險，獲取高額利潤。而出租車司機(jī)自己負(fù)責(zé)郵費(fèi)、維修費(fèi)等費(fèi)用，和出租車公司地位極端不對等。

（二）出租車司機(jī)利益得不到保障

在公司化運(yùn)營體制下，獲取壟斷地位的出租車公司是最大的受益者。大多出租車司機(jī)無法或沒有能力單獨(dú)獲取運(yùn)營資格，他們要么通過自購車掛靠公司來運(yùn)營，要么通過交付保證金租用公司車輛來實(shí)施運(yùn)營，然后再每個月向所在公司交納相應(yīng)的管理費(fèi)用，就是俗稱的“份子錢”。出租車公司則通過從政府手中一次性“買斷”經(jīng)營權(quán)，并利用收取抵押金、承包費(fèi)等方式把投資和經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給司機(jī)，從而獲取高額利潤。司機(jī)除了要承受各種風(fēng)險外，還要承擔(dān)違章處罰、車輛維修等運(yùn)營費(fèi)用，這就出現(xiàn)了出租車司機(jī)高強(qiáng)度勞動卻收入水平低的情況。在我國的出租車行業(yè)，單車就是一個獨(dú)立的經(jīng)營主體，司機(jī)的收入一般是由基礎(chǔ)工資加提成構(gòu)成，公司為了獲得更大的利潤，通常會大幅度地壓縮基礎(chǔ)工資，而司機(jī)為了增加收入就不得不延長工作時間，有些司機(jī)工作時間長達(dá)10～12小時，各地頻頻出現(xiàn)司機(jī)“過勞死”事件。另外，維護(hù)出租車司機(jī)權(quán)益的行業(yè)協(xié)會在我國的組建率也不高，即使有也具有較濃厚的官方性、行政性色彩，日常運(yùn)營開支也仰仗出租車公司，協(xié)會管理人員也主要是出租車公司負(fù)責(zé)人或政府相關(guān)部門人員，而最應(yīng)該參與和受保護(hù)的廣大司機(jī)們卻被排擠在外。從一定程度上講，行業(yè)協(xié)會與出租車公司成為利益共同體，并未能真正踐行保護(hù)司機(jī)權(quán)益的初衷。

（三）運(yùn)價結(jié)構(gòu)不合理

我國出租車的運(yùn)價是由各地方政府作統(tǒng)一規(guī)定的，各地政府對出租車運(yùn)價作規(guī)定雖然利于各地因地制宜，但由政府調(diào)控運(yùn)價，不僅會導(dǎo)致運(yùn)價調(diào)整滯后、司機(jī)營運(yùn)成本提高、經(jīng)濟(jì)效力降低，最終受害的也會是消費(fèi)者。在運(yùn)費(fèi)中包含的等候費(fèi)、空車費(fèi)、過橋費(fèi)過路費(fèi)等一系列費(fèi)用由消費(fèi)者買單，既不合理也不符合價值規(guī)律。受城市客運(yùn)交通結(jié)構(gòu)多元化調(diào)整等影響，傳統(tǒng)出租車行業(yè)并不穩(wěn)定，出租車運(yùn)營成本也一再提高。以貴陽市為例，根據(jù)貴陽市發(fā)改委《貴陽市個體出租車分時段運(yùn)營成本審核報告》，2017年出租車單位載客里程成本為2.23元/公里，與2010年相比上漲0.12元/公里年運(yùn)營成本增加12116元。政府為了保護(hù)司機(jī)權(quán)益，相應(yīng)提高運(yùn)價，雖然司機(jī)利益得到兼顧，但不從運(yùn)價結(jié)構(gòu)本質(zhì)上去調(diào)整而把消費(fèi)者作為運(yùn)價結(jié)構(gòu)不合理的消極結(jié)果承擔(dān)者，從長遠(yuǎn)看來，不利于我國出租車行業(yè)的發(fā)展。

（四）監(jiān)管體制和手段僵化落后

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，人們的出行方式也得到了很大改變，網(wǎng)約車異軍突起。新興事物發(fā)展勢頭迅猛，出租車的監(jiān)管體制又十分落后。首先監(jiān)管部門在考察出租車經(jīng)營主體時，通常只片面考慮其主體資質(zhì)和資金實(shí)力，而缺乏對整個行業(yè)的科學(xué)合理引導(dǎo)監(jiān)督手段。其次，對出租車數(shù)量、經(jīng)營主體數(shù)量加以控制導(dǎo)致整個行業(yè)供給僵化，出租車數(shù)量增長趕不上城市人口增長的規(guī)模，司機(jī)收益低消費(fèi)者打車難問題同時凸顯。最后，監(jiān)管部門在社會輿論壓力下，缺乏進(jìn)行價格調(diào)整的激勵，導(dǎo)致通貨膨脹風(fēng)險最終由整個產(chǎn)業(yè)鏈條中談判能力最弱的司機(jī)承擔(dān)，從而導(dǎo)致出租車服務(wù)質(zhì)量每況愈下。

（五）網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車的沖突

在傳統(tǒng)出租車行業(yè)積弊日深，亟待改革的背景下，新興網(wǎng)絡(luò)約出租車企業(yè)異軍突起。隨著《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)暫行管理辦法》的發(fā)布，專車、私家車提供營運(yùn)服務(wù)合法化，網(wǎng)約車以其低廉的價格，適時的服務(wù)以及依托新新網(wǎng)絡(luò)平臺的方便逐漸博得消費(fèi)者青睞。網(wǎng)絡(luò)約車在方便出行的同時，也加劇了網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車的沖突，網(wǎng)約車的出現(xiàn)搶占了大量市場份額，且網(wǎng)約車司機(jī)大部分為私家車司機(jī)，這部分人不用繳納“份子錢”等，輕松賺取收入，加劇了網(wǎng)約車司機(jī)和傳統(tǒng)司機(jī)的摩擦，增加了社會的不穩(wěn)定因素。

三、政府對出租車行業(yè)的管制

（一）逐步取締出租車特許經(jīng)營，放寬市場準(zhǔn)入

前文所述中所知，出租車經(jīng)營沒有必要設(shè)立特別行政許可，且在出租車經(jīng)營特別許可下滋生了一系列不良影響。因此，對于出租車的管制要逐步取締特別許可，回歸一般許可。出租車經(jīng)營可有市場來決定，應(yīng)把可由市場競爭解決的事項交由市場來決定。減少公民辦事程序，減輕出租車司機(jī)負(fù)擔(dān)，提高出租車司機(jī)法律地位，減輕政府干預(yù)。

（二）完善相關(guān)立法

我國出租車行業(yè)規(guī)制亂象根源在于法律保障不足，因此必須完善我國相關(guān)立法，以完善的法律對出租車行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范和管理。我國出租車行業(yè)高位階立法缺失，行業(yè)管理主要依據(jù)一些部委規(guī)章、地方性法規(guī)、意見等，缺乏全國性、專門性的行業(yè)立法。當(dāng)前我國對于出租車行業(yè)管理的法律散見于《道路運(yùn)輸條例》、《出租汽車經(jīng)營管理服務(wù)規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)暫行管理辦法》等法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一的上位法進(jìn)行管理，在我國完善相關(guān)行政法律規(guī)范亟待解決。針對我國性地方立法而言，首要工作是清理不符合當(dāng)前社會發(fā)展趨勢的舊規(guī)章、舊法規(guī)，地方立法要回應(yīng)中央機(jī)構(gòu)的改革調(diào)整。同時，立法工作還應(yīng)當(dāng)重視完善出租車行業(yè)市場準(zhǔn)入制度和相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，在法規(guī)中設(shè)定對出租車行業(yè)違法違規(guī)行為的處罰規(guī)定，從立法上保證出租車行業(yè)運(yùn)營暢通，防止權(quán)力尋租。完善我國出租車行業(yè)監(jiān)管法律體系的工作任重道遠(yuǎn)，立法不僅要符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而且要符合行業(yè)發(fā)展趨勢，避免一事一法的發(fā)生。

（三）完善政府監(jiān)管體制

長期以來，政府對出租車行業(yè)的管制重心一直放在準(zhǔn)入管制、價格管制、和審批、收費(fèi)相關(guān)的項目上，不太重視其他的管制手段。政府采取的管制手段往往達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，這就要求政府發(fā)展多元的管制手段。如在數(shù)量管制上，可以依靠移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，了解一個城市的出租車供給和需求總量的匹配情況，從而不但可以更合理地估算城市的人車比，而且可以更加及時地針對實(shí)際人車比變化來進(jìn)行出租車牌照發(fā)放數(shù)量的調(diào)整。對出租行業(yè)進(jìn)行管制的根本目的是增加社會福利，政府對出租車行業(yè)進(jìn)行管制同時要引導(dǎo)行業(yè)的良性競爭，保證出租車司機(jī)的基本利益，提高司機(jī)福利。同時對出租車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和安全性進(jìn)行管制，為消費(fèi)者提供高質(zhì)、安全的出行服務(wù)。只有消費(fèi)者、出租車司機(jī)、出租車公司三者利益達(dá)到平衡，這個行業(yè)才能持續(xù)發(fā)展。

（四）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極作用

行業(yè)協(xié)會作為第三方機(jī)構(gòu)，長期以來利益同出租車公司掛鉤，未能發(fā)揮好其該有的作用。出租車司機(jī)在維護(hù)自身利益時難以通過正常渠道得到表達(dá)和維護(hù)，在與出租車公司以及管理部門抗衡時司機(jī)均處于劣勢地位。因此，需要建立和完善出租車行業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，并積極發(fā)揮司機(jī)方“代言人”——行業(yè)協(xié)會的作用，維護(hù)司機(jī)方的權(quán)益表達(dá)，增強(qiáng)其談判勢力，以此來平衡司機(jī)、公司以及政府規(guī)制部門之間的利益分配，達(dá)到解決糾紛的目的，保證出租車行業(yè)穩(wěn)定。要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極功能必須要做到：第一、保證司機(jī)可以通過繳納一定的會費(fèi)進(jìn)入行業(yè)協(xié)會；第二、協(xié)會應(yīng)當(dāng)制定明確的行業(yè)制度，規(guī)范行業(yè)、司機(jī)和公司的行為；第三、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為第三方協(xié)調(diào)者角色的作用，一方面促使乘客和司機(jī)協(xié)商溝通，發(fā)揮市場機(jī)制自我調(diào)節(jié)的作用。

四、結(jié)語

出租車市場的行業(yè)發(fā)展與活力，在公權(quán)力與市場的博弈中，展現(xiàn)著執(zhí)政當(dāng)局的執(zhí)政水平?；蛞允袌鰹榛A(chǔ)，或以政府為主導(dǎo)，各地根據(jù)本地的實(shí)際情況采取了不同的管理體制和措施。作為“城市的名片”，出租車身負(fù)重任，行業(yè)弊病亟待改革，可以通過完善的制度設(shè)計和有效的政府管制。政府管制是不完全的，不完全的管制所造成的成本可能比不完全市場形成的成本還要高。在大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的今天，政府應(yīng)該完善管制的方式，擯棄過多地行政干預(yù)手段，為出租車的經(jīng)營主體提供有力的制度保障，建立公平合理的機(jī)制，保證其有效實(shí)施，創(chuàng)造公平、公正的競爭環(huán)境。

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（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）