基于外部性理論的魚道長效運行管理機制研究

譚江濤，陳江紅，盛三化，石小濤，李 卓，王 琪

（三峽大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002）

1 研究背景

當(dāng)前，我國水利水電事業(yè)迅猛發(fā)展，水壩、水閘、水庫等工程阻斷了魚類的洄游產(chǎn)卵，長江流域2004年以后年平均魚苗產(chǎn)出量與2003年修建水利樞紐前相比驟減90%［1］。我國作為水資源大國，水利樞紐總數(shù)將近全世界總量的一半，卻只有不到1%的水利樞紐建立了過魚設(shè)施。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止上世紀(jì)80年代，我國建成魚道僅40余座［2］，目前我國已建成的魚道也只有80多座，其中可以正常運行的僅有23座［3］。當(dāng)前，我國大多數(shù)學(xué)者基于技術(shù)層面對魚道設(shè)計效率進行研究，李昌剛等［4］在研究中指出我國魚道設(shè)計中常見的問題主要表現(xiàn)為魚道位置選擇不恰當(dāng)、水力設(shè)計不合規(guī)、下行問題未解決以及對“梯-矩形綜合斷面”、垂直豎縫式魚道、水工模型實驗的應(yīng)用不足。曹慶磊等［2］詳細(xì)闡述了魚道的類型、特點和技術(shù)參數(shù)，并從魚道進口、魚道流速、魚道尺寸、魚道出口及一些其他條件研究了魚道的設(shè)計要點。李盛青等［3］通過對仿自然魚道設(shè)計的前期工作、魚道布置、水力學(xué)設(shè)計、誘魚補水系統(tǒng)等的研究，對魚道的建設(shè)和發(fā)展提出了建議。

相比較而言，很少有學(xué)者從管理層面對過魚設(shè)施的效率進行研究，已有的研究也只是基于個別案例［5］作了較為簡單的分析，并沒有給出實質(zhì)性的改進建議。近年來，我國也越來越重視魚類的洄游產(chǎn)卵問題，提倡效仿美國、加拿大、歐盟等一些發(fā)達(dá)國家建設(shè)長系列的過魚檢測系統(tǒng)［5］，并出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)明確水利水電單位應(yīng)當(dāng)自覺修建過魚、過船、過木等基礎(chǔ)設(shè)施，對相應(yīng)破壞行為采取救魚措施和其他補救措施［6］。但即便如此，我國絕大部分水利水電工程依然沒有修建魚道，即使修建了魚道的水利水電工程也很少達(dá)到魚類洄游的要求。

針對水利水電單位不建魚道和建成的魚道未能有效運行這兩個問題，本文基于外部性理論深入分析了我國魚道建設(shè)缺位及管理失效的原因，探討如何將魚道建設(shè)的外部性內(nèi)部化，并試圖構(gòu)建一套魚道長效運行的管理體系。

2 魚道建設(shè)缺位與管理失效的原因分析

2.1 魚道建設(shè)缺位原因分析我國從1958年規(guī)劃富春江時就提出需要修建魚道，并進行試驗研究，在經(jīng)歷了60多年的發(fā)展后，我國魚道的建設(shè)水平依然偏低，絕大部分樞紐工程沒有建設(shè)過魚設(shè)施。究其原因，主要表現(xiàn)為如下幾點：

一是不重視魚道建設(shè)。相關(guān)建設(shè)單位不能充分認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境與魚類保護的重要性，認(rèn)為沒有必要修建魚道，僅僅為了保護“幾條魚”而大規(guī)模投資實質(zhì)上是一種浪費行為，從而僅將魚道作為主體工程的一個附屬建筑。

二是技術(shù)發(fā)展不成熟。我國早期的魚道設(shè)計較多地借鑒了國外的建設(shè)經(jīng)驗，自身缺乏一套完整的建設(shè)體系，對魚道結(jié)構(gòu)和魚類生活習(xí)性研究較少，且沒有結(jié)合我國的實際情況，致使很多已建成的魚道不能滿足魚類洄游要求。例如，在水力設(shè)計方面主要通過過魚對象的體長來確定設(shè)計流速，技術(shù)達(dá)不到要求［4］。

三是魚道建設(shè)停滯期的影響。自葛洲壩水電站修建以后，廣泛建設(shè)增殖放流站（人工繁殖和放養(yǎng)）來解決珍稀魚類的過壩問題。在之后的20多年里，我國建設(shè)水利樞紐時很少再考慮修建過魚設(shè)施，也幾乎沒有繼續(xù)進行相關(guān)的技術(shù)研究，已建成的過魚設(shè)施因此被閑置或廢棄（如洋塘魚道）［2］。

2.2 魚道管理失效原因分析目前我國已建成的傳統(tǒng)魚道僅有80余座，但是真正有效發(fā)揮過魚作用的魚道卻微乎其微［3］，究其原因，主要有如下三點：

首先，缺乏科學(xué)的管理體系。沒有形成獎懲一體化機制，既沒有對造成魚類資源損失的行為予以懲罰，也沒有對積極建設(shè)魚道并科學(xué)管理的單位加以獎勵，作為盈利的水電工程主要目標(biāo)是發(fā)電，水利工程主要是防洪或者蓄水灌溉，所以當(dāng)魚道用水與發(fā)電、灌溉爭水時，出于自身利益考慮，水利水電單位就會關(guān)閉魚道，甚至修建魚道也僅僅是為了應(yīng)付檢查。

其次，魚道管理的相關(guān)責(zé)任主體職責(zé)權(quán)限不明確。過魚設(shè)施建設(shè)是補建的樞紐工程，不是主體工程的開發(fā)項目，通常是水利水電單位負(fù)責(zé)運行管理，但水利水電單位并不是其管理職能機構(gòu)，而相應(yīng)的漁業(yè)、環(huán)保等部門又不能參與過魚設(shè)施的監(jiān)督與管理，并且魚道管理范圍、義務(wù)人及權(quán)利人不明，因此導(dǎo)致魚道管理的錯位與缺失。例如，位于湘江一級支流洣水上的洋塘魚道，1980—1983年共過魚約216萬尾，但是自1984年以后由于缺乏有效管理，各職能部門不能各司其職，魚道內(nèi)大量泥沙淤積，鋼鐵銹蝕，玻璃破碎，混凝土也日益風(fēng)化，洋塘魚道基本停止運行［5］。

最后，魚道運行管理所需的經(jīng)費支出得不到保障。樞紐工程一般都由國家投資，魚道建設(shè)作為樞紐工程的一部分，其建設(shè)經(jīng)費往往被列入到主體工程中，在相應(yīng)工程建設(shè)投資中落實，但其運行管理經(jīng)費卻由管理單位或者當(dāng)?shù)卣袚?dān)。通常情況下，樞紐工程大多是基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程或者公益性工程等，工程本身缺乏效益，所以大量的魚道運行、維護、管理經(jīng)費很難得到保障。

3 魚道建設(shè)的外部性分析與管理的切入點

3.1 魚道建設(shè)的外部性分析庇古指出“經(jīng)濟外部性”產(chǎn)生的原因是當(dāng)甲對乙提供勞務(wù)時，使其他人丙獲得收益或遭受損失，甲卻沒有從受益者那里獲得報酬，也沒有對受損者支付補償。外部性可以分為正外部性和負(fù)外部性兩種，如果某種行為使第三方受益，但是行為方并沒有因此受到第三方的補貼，那么我們稱之具有正外部性，反之如果某種行為對第三方造成損害，但是行為方并沒有對其支付補償，那么我們稱之具有負(fù)外部性［7］。

水利工程在防洪、灌溉以及減少下游動植物被沖積等方面有正外部性，水電工程除了具備水利工程的外部性之外還有發(fā)電的正外部性，但是，這些水利水電工程卻因為對洄游性魚類的生存環(huán)境造成了巨大損害，阻斷了其洄游路徑，產(chǎn)生了巨大的負(fù)外部性，水利水電工程并沒有因為對魚類資源產(chǎn)生了負(fù)外部性而付出代價，因此遭受損失的第三方也沒有從收益者那里獲得補償。

魚道建設(shè)和成功運行雖然對魚類資源的可持續(xù)發(fā)展以及漁民等相關(guān)方面產(chǎn)生了正外部性，但是對于水利水電工程而言是負(fù)外部性，因為工程方必須投入大量的人力、物力和財力，但是并不會從建設(shè)魚道和成功運行魚道中獲得實際經(jīng)濟利益。

3.2 魚道建設(shè)與運行的外部性內(nèi)部化與管理的切入點如何實現(xiàn)魚道建設(shè)與運行的外部性內(nèi)部化？對于可以盈利的水電工程，應(yīng)該將水電工程破壞魚類生存環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)成本（包含魚道的建設(shè)和成功運行成本）納入到其發(fā)電成本的計算當(dāng)中，實現(xiàn)外部性內(nèi)部化；對于非盈利的水利工程，要實現(xiàn)外部性內(nèi)部化就需要將水利工程破壞魚類生存環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)成本（包含魚道的建設(shè)和成功運行成本）納入到其水利工程成本的核算中，并且把內(nèi)部化過程與行政獎懲聯(lián)系起來。

對于負(fù)外部性，庇古采取征收“庇古稅”的方法把政府作為治理外部性的主體，用政府的稅收、罰款等彌補社會成本與私人成本之間的差額［8］，補償經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，政府參與是目前最可行、最合理且經(jīng)濟的實現(xiàn)水利水電工程對魚類產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化的干預(yù)手段［9］，主要基于以下幾方面的原因：

一是政府作為行政機關(guān)，擁有行政權(quán)利。我國在現(xiàn)有的關(guān)于魚類保護的法律法規(guī)和部門規(guī)章中，對魚道設(shè)施的要求僅僅停留在需要建設(shè)的水平上，而沒有明確過魚設(shè)施的建設(shè)責(zé)任以及技術(shù)要求、管理要求和效果要求等［3］。政府以法律法規(guī)的方式確定魚道建設(shè)的組織管理方職責(zé)，促使水利水電單位加大對魚道管理的重視。

二是政府作為國家機構(gòu)，具有引導(dǎo)職能。當(dāng)前，魚道的建設(shè)和成功運行只會使得水利水電工程處于“無利可圖”的狀態(tài)。政府可以通過經(jīng)濟手段及行政手段引導(dǎo)水利水電單位自覺承擔(dān)起保護野生魚類資源的責(zé)任。

三是作為市場機制中有形的手，政府進行宏觀調(diào)控有利于促進資源優(yōu)化配置。馬歇爾于1890年首次提出了“外部經(jīng)濟”的概念，指出任何個人都不可能排他地消費資源［10-11］。因此，按照破壞者付費及保護者補償?shù)脑瓌t，政府需要充分發(fā)揮調(diào)控手段，注重基于市場的政策組合工具，綜合使用多種手段加強制度保障與政策建設(shè)，對沒有履行魚道過魚職責(zé)的水利水電單位加以懲罰，例如，征收庇古稅、環(huán)境稅等，也可以直接進行罰款。對認(rèn)真執(zhí)行魚道過魚的水利水電單位給予財政補貼、稅收減免等。

因此，本文構(gòu)建多主體共同參與魚道運行管理的動態(tài)一般均衡模型，在模型中分別設(shè)定了政府、公共社會組織、社會公眾以及水利水電單位角色（如圖1）。

圖1 魚道運行管理負(fù)外部性內(nèi)部化流程

4 魚道長效運行管理機制的構(gòu)建

4.1 完善過魚設(shè)施的相關(guān)法律法規(guī)雖然我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《水電水利建設(shè)項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價技術(shù)指南（試行）》以及地方性法規(guī)《福建省水產(chǎn)資源繁殖保護實施細(xì)則》等一系列法律法規(guī)，但是實踐證明，效果并不明顯，以上法規(guī)仍然需要在以下三個方面進一步完善：

一是通過立法強制水利水電單位建設(shè)魚道。雖然我國已經(jīng)制定了一系列關(guān)于生態(tài)保護、水權(quán)、大壩管理等的規(guī)范性文件，但是沒有建立專門針對魚道運行的管理機制，也沒有強制性法律規(guī)范明確提出影響魚類洄游產(chǎn)卵的水利水電單位必須建設(shè)有效的過魚系統(tǒng)以保障魚類的自然繁衍，且已有的規(guī)范性文件法律效力不高，因此迫切需要建設(shè)一整套完備的從上至下的法律體系。

二是推動魚道運行管理及漁民生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。根據(jù)2015年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的指導(dǎo)意見，一旦野生魚類資源遭受損害，賠償權(quán)利人應(yīng)該組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，主動就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商，達(dá)成賠償協(xié)議；未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟，從而把對魚類資源的負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁給了賠償義務(wù)人，實現(xiàn)了大壩建設(shè)的負(fù)外部性以及魚道建設(shè)的正外部性內(nèi)部化。

三是推動水電單位實施綠色電價機制。在制定綠色電價時，除包括原有的生產(chǎn)成本之外，還要包括環(huán)境成本和水生資源成本。水生資源成本是指為企業(yè)活動對水生物造成的影響而采取措施的成本，以及因企業(yè)執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)和要求所付出的其他成本。目前我國計劃制定相關(guān)法律法規(guī)將煤炭等化石能源的污染和健康損害納入到綠色電價的定價機制中，但是沒有把水電單位對野生魚類等生態(tài)資源的破壞也納入綠色電價的定價機制中，水電單位因發(fā)電而產(chǎn)生的生態(tài)成本也應(yīng)該納入到水電成本核算之中，進而建立起全面綠色電價機制，協(xié)調(diào)電力工業(yè)經(jīng)濟與魚類生存繁衍之間的關(guān)系。對于有效建設(shè)魚道并成功運行的水電單位，政府可以通過宏觀調(diào)控的方式給予一定的電價補貼（如表3），以實現(xiàn)電力工業(yè)和魚類資源可持續(xù)發(fā)展，破壞者和受益者付費的內(nèi)部化機制。

4.2 建立過魚設(shè)施的績效評價標(biāo)準(zhǔn)我國過魚設(shè)施的績效評價體系缺失。在我國真正投入使用的魚道很少，且缺乏過魚情況基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，沒有對各個水利水電工程過魚數(shù)量進行詳細(xì)的登記和監(jiān)測，更沒有形成一套完整的過魚設(shè)施績效評價體系。尤其是部分水利水電工程，投入大量的人力、物力、財力修建過魚設(shè)施，但由于后續(xù)缺乏監(jiān)督管理，魚道并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，帶來了魚道建設(shè)的不經(jīng)濟性。加快推進生態(tài)損害鑒定評估專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，完善過魚設(shè)施績效評價機制，是保障并促進魚道工程長效運行的重要措施。本文參考奧地利水生態(tài)專家Andreas Zitek博士［12］及Michael J Noonan等專家［13］的方法初步設(shè)置了過魚設(shè)施績效評價體系，將績效評價體系按其類型分為管理績效、社會經(jīng)濟績效、生物績效和技術(shù)績效。采用層次分析法通過專家評分設(shè)定判斷矩陣，然后進行一致性檢驗，若通過，則可以計算出各指標(biāo)權(quán)重。

本文選取漢江某水壩舉例說明，該水壩修建了一條400多米的魚道，可是魚類到了繁殖的季節(jié)，水壩每天會有大量的魚群洄游到壩下的發(fā)電機組泄水渠內(nèi)，因無法洄游到漢江上游產(chǎn)卵，泄水渠內(nèi)層層疊疊擠滿了各種魚類，因此引起過新聞媒介的關(guān)注。基于設(shè)置的績效評價體系，通過專家評分得出績效評價二級指標(biāo)的判斷矩陣，通過計算，CR=0.0660＜0.1，通過一致性檢驗，然后分別計算出各指標(biāo)權(quán)重（如表1）。同理，計算出其他層級指標(biāo)的權(quán)重，由于篇幅限制，各判斷矩陣省略，最終得出所有指標(biāo)的權(quán)重，并且筆者通過調(diào)研以及參照工程績效評價方法，確定了魚道項目績效評估指標(biāo)體系（如表2）。

將評價結(jié)果劃分為優(yōu)、良、合格、不合格以及失敗5個等級，對應(yīng)的分值分別是0.9、0.8、0.6、0.4、0分。案例中最終得分0.5861分，小于0.6分，績效評價為不合格。從指標(biāo)體系中可以看出專家們普遍認(rèn)為生物績效是魚道績效評價的重點，并且從績效評分來看，社會績效分?jǐn)?shù)偏低。

表1 績效評價判斷矩陣

表2 績效評估指標(biāo)體系

4.3 建立過魚設(shè)施的績效激勵機制有效的績效激勵機制是實現(xiàn)負(fù)外部性內(nèi)部化的有效途徑，我國在過魚設(shè)施運行管理上缺乏有效的激勵機制，沒有形成具體可行的獎懲一體化機制。依據(jù)2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的相關(guān)規(guī)定，水利水電單位應(yīng)該樹立環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)的意識，促使賠償義務(wù)人對遭受破壞的魚類資源進行生態(tài)補償。建立有效的績效激勵機制是實施生態(tài)補償?shù)闹匾疤?，獎懲主要包括行政獎懲和?jīng)濟獎懲。

如果利益相關(guān)者中的魚道設(shè)施管理部門沒有按照規(guī)定管理魚道，則水利水電單位就應(yīng)該受到相應(yīng)的懲罰。主要包括以下兩個方面：一是相應(yīng)的管理人員受到應(yīng)有的行政懲罰，包括警告、降級以及免職等；二是直接對水利水電單位不作為行為進行經(jīng)濟處罰。主要包括：①定額處罰，只要水電單位不作為，沒有有效地保護魚類洄游，一律加以罰款，此種處罰主要用于輕度不作為；②比例處罰，即處罰的金額與水電單位不作為程度（根據(jù)績效評價的最終得分確定）相關(guān)，不作為程度越高，處罰的金額越多；③混合處罰，即把第一類和第二類的處罰方式相結(jié)合，對嚴(yán)重破壞魚類洄游產(chǎn)卵的行為進行加成處罰，從而形成獎懲一體化體制機制。

如果利益相關(guān)者中魚道設(shè)施管理部門按規(guī)定修建過魚設(shè)施并有效管理，水利水電單位應(yīng)該受到相應(yīng)的獎勵，獎勵包括行政獎勵和經(jīng)濟獎勵，其中經(jīng)濟獎勵主要包括四方面：一是財政撥款，政府通過專項通道對有效過魚的水利水電單位予以撥款，并指定撥款的用途，實現(xiàn)?？顚Ｓ谩＿@樣進行有效的管理不會損害水利水電單位自身利益，相反還會給水利水電單位帶來良好的聲譽。利益權(quán)衡下，水利水電單位就更樂意主動進行魚道管理；二是稅收返還，政府按照規(guī)定向有效過魚的水利水電單位返還稅款。三是財政貼息，政府可以對于有效執(zhí)行過魚的水利水電單位給予銀行貸款利息補貼；四是政府對魚道管理部門劃撥非貨幣性資產(chǎn)，比如較先進的過魚設(shè)備等。

本文通過績效評價最終得分以及累計年數(shù)對水電工程單位相關(guān)人員及部門給予必要的行政和經(jīng)濟獎懲，由于水利工程是非盈利單位，對水利工程單位主要以行政獎懲為主（如表3）。本文所提出的獎懲體系，只是從管理學(xué)的角度設(shè)計一種改進魚道運行管理的考核評價辦法，供相關(guān)單位參考。

表3 獎懲體系

5 結(jié)論

基于外部性理論以及“誰破壞誰付費”原則，水利水電單位應(yīng)該為水利水電工程產(chǎn)生的負(fù)外部性付費，使其產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化。本文主要分析了當(dāng)前情況下我國大多數(shù)水利樞紐不修建魚道以及對建成的魚道缺乏有效管理的原因，并以政府參與管理作為提升管理效率的切入點探討如何將大壩、水庫建設(shè)產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化。

實現(xiàn)負(fù)外部性內(nèi)部化，需要規(guī)范水利水電單位的主體責(zé)任，構(gòu)建我國魚道的長效運行管理機制，通過立法強制水利水電單位建設(shè)魚道，立足國情與地方實際推動魚道運行管理及漁民生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)建設(shè)，將水電單位發(fā)電對魚類造成的損害納入到綠色電價的定價機制中；其次要完善過魚設(shè)施績效評價體系，做好績效考核管理，完善對過魚數(shù)量的監(jiān)測系統(tǒng)；最后政府發(fā)揮調(diào)控手段根據(jù)績效評價結(jié)果對過魚情況加以獎懲，真正實現(xiàn)誰破壞誰付費。這一系列舉措對優(yōu)化過魚設(shè)施管理、提高魚道管理效率意義深遠(yuǎn)，對形成友好生態(tài)、保護自然的理念，實現(xiàn)人和自然友好相處、和諧發(fā)展具有重要意義。