WTO農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的演變和中國發(fā)展

吳嘉鑫

（廣東金融學院 法學院，廣州 510521）

在WTO烏拉圭回合談判中，各成員最終在農(nóng)產(chǎn)品議題上達成了共識，并簽訂了具有歷史性意義的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》確定了削減農(nóng)產(chǎn)品非關(guān)稅壁壘的目標，并想以此貫徹禁止數(shù)量限制這一WTO基本原則。但是基于發(fā)展中國家保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場以及發(fā)達國家保護敏感農(nóng)產(chǎn)品的需要，直接加快關(guān)稅化進程在短期內(nèi)是不太現(xiàn)實的。故在后續(xù)談判中，各成員創(chuàng)新性地引入關(guān)稅配額制度，既作為保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的重要措施，也作為促進農(nóng)產(chǎn)品市場準進的重要手段。

1 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的歷史沿革

關(guān)稅配額制度，是指對規(guī)定數(shù)量（即承諾配額量）內(nèi)進口的農(nóng)產(chǎn)品征收較低的關(guān)稅，當進口商品超過規(guī)定數(shù)量后，則征收較高的關(guān)稅。在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中，關(guān)稅配額制度是主要議題之一，各成員主要圍繞著關(guān)稅配額是否增發(fā)、進口國關(guān)稅配額管理制度、未使用關(guān)稅配額的再分配問題展開了漫長而又艱難的談判。

1.1 關(guān)稅配額的配額內(nèi)關(guān)稅

由于《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并沒有要求各成員應(yīng)當采用何種計稅方法計算配額內(nèi)關(guān)稅，所以在關(guān)稅配額的使用上各國采用的計稅方法種類繁多。發(fā)展中國家多采用從價稅，而發(fā)達國家則大量使用從量稅、復(fù)合稅、選擇稅、季節(jié)關(guān)稅等非從價稅。非從價稅隱匿性強，可大大提高進口國的農(nóng)產(chǎn)品保護水平，但是不管是哪種計稅方法，都存在配額內(nèi)關(guān)稅水平較高的狀況。如采用選擇稅計算法的挪威，對其大部分農(nóng)產(chǎn)品稅目采用的是“從價計稅344%計算或者以37.61挪威克朗/kg計算，以最高者為準”的計算辦法，而挪威的最惠國待遇關(guān)稅水平遠比其配額內(nèi)關(guān)稅低。

因而在多次談判中，關(guān)稅配額內(nèi)的關(guān)稅水平一直是農(nóng)業(yè)談判中關(guān)注的焦點。有些成員主張要削減配額內(nèi)關(guān)稅，但是有些成員則不同意削減，甚至主張禁止設(shè)置關(guān)稅上限；有些成員希望配額內(nèi)關(guān)稅削減為零，而一些成員則反對配額內(nèi)關(guān)稅為零，認為保留配額內(nèi)關(guān)稅有利于縮小配額內(nèi)和配額外關(guān)稅水平的差距，有利于最終實現(xiàn)單一的關(guān)稅化[1]。在2008年《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》中也有削減配額內(nèi)關(guān)稅的規(guī)定，對于發(fā)達國家成員，所有配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少50%或降至10%的關(guān)稅稅率，以較低的關(guān)稅為準。發(fā)展中國家成員的配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)行水平基礎(chǔ)上減少15%，SVEs（小型脆弱經(jīng)濟體）的配額內(nèi)關(guān)稅應(yīng)在現(xiàn)行水平基礎(chǔ)減少7.5%。但由于各方分歧太大，削減配額內(nèi)關(guān)稅的方案最終沒有達成共識。

關(guān)稅配額內(nèi)關(guān)稅水平較高的現(xiàn)象可能會打擊該國農(nóng)產(chǎn)品進口貿(mào)易的積極性，從而影響了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的使用。2018年，WTO農(nóng)業(yè)委員會在對各成員關(guān)稅配額使用情況進行例行審查時，發(fā)現(xiàn)關(guān)稅配額內(nèi)關(guān)稅水平較高是關(guān)稅配額使用率不高的最主要原因。因此，在接下來的農(nóng)業(yè)談判中，各成員應(yīng)該會繼續(xù)關(guān)注配額內(nèi)關(guān)稅問題。

1.2 關(guān)稅配額增發(fā)問題

關(guān)于關(guān)稅配額是否增發(fā)這一問題，一些成員認為應(yīng)該擴大配額量，最終目標是實現(xiàn)關(guān)稅化；一些成員認為基于國內(nèi)消費量來擴大配額量更有意義；一些成員認為應(yīng)該以最新的國內(nèi)消費量來計算配額量；其他成員反對以任何形式減少關(guān)稅配額量[2]。

之所以有成員主張基于國內(nèi)消費量來計算關(guān)稅配額的意見，更多是針對類似中國這樣的農(nóng)產(chǎn)品消費大國。中國作為農(nóng)產(chǎn)品消費大國和主要農(nóng)業(yè)進口國，農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長，基于國內(nèi)消費量來計算配額量可以使中國增發(fā)更多的關(guān)稅配額。但增大關(guān)稅配額也有很多反對意見，他們擔心配額數(shù)量的膨脹會使得關(guān)稅配額制度實行的目標即實現(xiàn)單一關(guān)稅被忽略，因而反對增發(fā)[3]。

在農(nóng)業(yè)談判成員形成的第一稿減讓協(xié)議中提出，發(fā)達成員的關(guān)稅配額量擴大到國內(nèi)消費總量的10%，實施期為5年；發(fā)展中成員的關(guān)稅配額量擴大到國內(nèi)消費總量的6.6%。如果有1/4產(chǎn)品的配額量能夠擴大到國內(nèi)消費總量的12%(8%)，允許發(fā)達成員(發(fā)展中成員)其他1/4產(chǎn)品的配額量可以只擴大到國內(nèi)消費總量的8%(5%)。但各成員并沒有在減讓協(xié)議上達成共識。在巴厘島會議上，各集團對關(guān)稅配額是否增發(fā)問題繼續(xù)存在很多分歧，最終沒有對增發(fā)關(guān)稅配額達成共識。

關(guān)稅配額量的增發(fā)涉及進口農(nóng)產(chǎn)品的市場準入，可能會危及本國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的安全與穩(wěn)定，因此農(nóng)產(chǎn)品競爭力較差的國家對關(guān)稅配額增發(fā)持謹慎態(tài)度，巴厘島會議上各國最終沒有就關(guān)稅配額的增發(fā)問題達成共識。

1.3 關(guān)稅配額管理制度問題

中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度是指中國根據(jù)入世承諾和WTO的有關(guān)規(guī)定，對進口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請、分配活動與其他相關(guān)活動進行管理與調(diào)配的制度。科學合理的關(guān)稅配額管理制度可以促進農(nóng)產(chǎn)品的市場準入，保證農(nóng)產(chǎn)品進口貿(mào)易市場的公平競爭。反之，則可能出現(xiàn)配額的私自倒賣等不良現(xiàn)象，甚至可能誘使企業(yè)為獲得配額向管理機構(gòu)行賄，從而導致配額管理機構(gòu)的權(quán)力尋租。因此，如何規(guī)范各成員關(guān)稅配額的管理制度一直是農(nóng)業(yè)談判的重點議題之一。

日內(nèi)瓦談判中，農(nóng)業(yè)談判主席根據(jù)大部分成員的意見，制定了《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》。修正案主要對關(guān)稅配額管理制度做出了以下規(guī)定：第一，預(yù)設(shè)關(guān)稅配額的申請，只能由一個行政機構(gòu)擔當；第二，農(nóng)產(chǎn)品進口國對于關(guān)稅配額制度的規(guī)范應(yīng)該在制度實施前90日前發(fā)布，如果涉及配額的申請事項，應(yīng)當在開放配額申請90日之前發(fā)布具體申請事項辦法；第三，農(nóng)產(chǎn)品進口國應(yīng)當公布關(guān)稅配額使用率；第四，在不是基于商業(yè)原因?qū)е碌年P(guān)稅配額不足的情況下，農(nóng)產(chǎn)品進口國應(yīng)當要求持有一定關(guān)稅配額許可的私人企業(yè)將所持有的配額分配給其他進口商，若采用國別分配關(guān)稅配額的方式，應(yīng)當要求該國家將所持有的配額分配給其他進口商。這些規(guī)定在巴厘島一攬子協(xié)定中得到了確認。

同時，在關(guān)稅配額使用率較低的情況下，WTO也對該國關(guān)稅配額管理制度提出了一些要求。2014年巴厘島一攬子協(xié)定中規(guī)定在關(guān)稅配額未完成機制啟動后，關(guān)稅配額使用率連續(xù)兩年保持在65%以下，或者在此期間未向農(nóng)業(yè)委員會通知關(guān)稅配額使用率，其他成員可通過農(nóng)業(yè)委員會要求該成員采取具體行動修改關(guān)稅配額的管理制度。各成員之所以在關(guān)稅配額使用率過低的情況下會要求其修改關(guān)稅配額管理制度，主要是因為在實踐中，關(guān)稅配額使用率不高與該成員的管理制度過于嚴苛或者不透明有關(guān)，如瑞士采用許可證拍賣制度分配關(guān)稅配額，增加了配額申請人的交易成本。

1.4 關(guān)稅配額未完成機制

關(guān)稅配額未完成機制，是指成員在關(guān)稅配額使用率方面未達到標準時，其他成員可以請求WTO農(nóng)業(yè)委員會啟動對該成員的關(guān)稅配額管理進行干預(yù)的制度。關(guān)稅配額使用情況直接關(guān)系到關(guān)稅配額制度實際運行效果，影響到農(nóng)產(chǎn)品的市場準入水平，因此對關(guān)稅配額未完成機制對關(guān)稅配額制度的運作有一定的必要性。

在2006年《WTO農(nóng)業(yè)談判草案》規(guī)定，①如果任何一年關(guān)稅配額使用率低于85%，未使用的配額部分應(yīng)該附加到下一年關(guān)稅配額中；如果超過兩年關(guān)稅配額使用率低于85%(除了在前款的情況下額外附加的關(guān)稅配額)，配額外關(guān)稅稅率應(yīng)該削減至配額內(nèi)關(guān)稅稅率水平，直至每年進口量達到或超過成員國時間表的確定水平。此后成員國應(yīng)該選擇應(yīng)用關(guān)稅或按需分配的方式管理關(guān)稅配額；②如果超過兩年關(guān)稅配額使用率低于80%，則配額外稅率應(yīng)降至配額內(nèi)稅率，直至配額內(nèi)外進口額相等為止或符合關(guān)稅配額適用標準，且在符合以上標準之前，應(yīng)當選擇應(yīng)用關(guān)稅管理關(guān)稅配額，并在后續(xù)任何一年關(guān)稅配額使用率繼續(xù)降至80%以下時，配額外的關(guān)稅再次降至配額內(nèi)稅率，直至關(guān)稅配額使用率符合或者超過關(guān)稅配額使用標準。③如果超過兩年關(guān)稅配額使用率低于75%，則在第二年關(guān)稅配額必須以先到先得的方式管理關(guān)稅配額。

《農(nóng)業(yè)模式草案修正案(第四版)》，對此又做出了一些調(diào)整，規(guī)定關(guān)稅配額的首年進口國若未完成配額或低于65%時，其他成員可以通過農(nóng)業(yè)委員會尋求進口方的合理解釋；在未完成機制觸發(fā)之后，進口方需要和相關(guān)利益方進行密切磋商，或是在期限內(nèi)將配額完成率升至65%以上，否則進口方將在接下來的幾年內(nèi)隨時面臨相關(guān)利益方的特殊措施，直到將未完成機制的要求履行完畢，包括可以要求進口國修改關(guān)稅配額管理制度。在2013年巴厘島會議上，各成員繼續(xù)關(guān)注關(guān)稅配額未完成機制，并確認了《農(nóng)業(yè)模式草案修正案（第四版）》中的關(guān)于關(guān)稅配額未完成機制的絕大部分內(nèi)容。

從烏拉圭回合到多哈回合，關(guān)稅配額未完成機制一直是各成員重點關(guān)注的內(nèi)容，但同時也是存在爭議較多且難以調(diào)和的議題，因此從2006年WTO農(nóng)業(yè)談判草案到巴厘島一攬子協(xié)定，存在著未完成機制的要求和標準放低的現(xiàn)象，這當然是各方利益妥協(xié)的結(jié)果。而且關(guān)稅配額使用率不高存在多種原因，盡管進口成員的關(guān)稅配額管理制度可能會對關(guān)稅配額的使用產(chǎn)生不利影響，但是不能排除關(guān)稅配額使用率不高屬于市場因素，一味歸咎于進口成員的配額管理是不合理的。

在啟動未完成機制后，未使用的關(guān)稅配額需要進行再分配則是其中的一個具體措施。2006年WTO農(nóng)業(yè)談判草案中就有提及這一規(guī)定，但是在后續(xù)的談判文件或者法律文件中就沒有再次規(guī)定這一點，這是因為未使用配額是否再分配也是各成員的分歧點。一些國家認為成員國在使用配額時應(yīng)繼承上一期的未使用配額，或者提高配額外關(guān)稅以阻止配額外進口，直到配額用完為止，這種觀點多為發(fā)展中國家持有，他們能獲得發(fā)達國家的未使用配額并且獲得配額承諾上的特殊差別待遇；而發(fā)達國家一般則認為，配額未完成是市場因素影響下的自然結(jié)果，與下一期配額無關(guān)，不能被轉(zhuǎn)換或者繼承[4]。在巴厘島會議上，盡管各成員未就未使用配額再分配問題達成共識，但是卻一致認可進口國需要保證未完成的關(guān)稅配額量在進入下一程序時不受到比“絕對必要的限度”更嚴苛的約束。

但是，關(guān)稅配額未完成機制的啟動實踐則不盡如人意。根據(jù)巴厘島會議文件規(guī)定，在進口成員未通知配額使用率或者配額使用率低于65%時，其他成員可以會在此機制下提出疑慮。但是截至目前，沒有任何成員請求啟動過這種機制。

2 中國關(guān)稅配額實施現(xiàn)狀

中國在加入世貿(mào)組織的議定書中確定對小麥、玉米、大米、豆油、棕櫚油、菜子油、食糖、棉花、羊毛等10種農(nóng)產(chǎn)品實施關(guān)稅配額，2006年，我國按照入世承諾取消了豆油、棕櫚油、菜子油等食用油的關(guān)稅配額。目前我國仍然對小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛實施關(guān)稅配額制度。在關(guān)稅配額數(shù)量方面，我國承諾的關(guān)稅配額量巨大，并遠超其他國家。同時，在關(guān)稅配額的配額內(nèi)關(guān)稅方面，我國采用的是從價計稅的計算方法，符合大宗農(nóng)產(chǎn)品量大價優(yōu)的特點，而且稅率大部分僅有1%。可以看出，一方面，中國的入世承諾是極為苛刻的，另一方面，中國在促進農(nóng)產(chǎn)品市場準入方面是很有誠意的。

2.1 中國關(guān)稅配額的承諾數(shù)量

在關(guān)稅配額的產(chǎn)品分類方法上，我國對實施關(guān)稅配額管理的同一類農(nóng)產(chǎn)品的總量進行承諾，具體為：小麥9 636 000 t，玉米7 200 000 t，大米5 320 000 t，食糖 1 945 000 t，棉花 894 000 t，羊毛287 000 t。

在WTO農(nóng)業(yè)談判歷程中，許多成員主張增發(fā)關(guān)稅配額，第一稿減讓模式中曾提出，發(fā)達成員的關(guān)稅配額量擴大到國內(nèi)消費總量的10%，實施期為5年；發(fā)展中成員的關(guān)稅配額量擴大到國內(nèi)消費總量的6.6%。如果有1/4產(chǎn)品的配額量能夠擴大到國內(nèi)消費總量的12%(8%)，允許發(fā)達成員(發(fā)展中成員)其他1/4產(chǎn)品的配額量可以只擴大到國內(nèi)消費總量的8%(5%)。盡管直到巴厘島會議，各成員也未就增發(fā)關(guān)稅配額問題達成共識，但從農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的發(fā)展趨勢看，關(guān)稅配額的增發(fā)問題仍然是未來農(nóng)業(yè)談判的熱點問題之一。同時，雖然關(guān)稅化進程的不斷推進，第一稿減讓模式也仍然可能重新回到談判桌。因此，有必要根據(jù)第一稿減讓模式的配額增發(fā)模型對目前中國關(guān)稅配額的承諾數(shù)量進行考察。

根據(jù)表1所列的六種產(chǎn)品近四年消費量數(shù)據(jù)，可以簡單得出現(xiàn)有配額占農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)消費總量的比重，小麥占比為8.3%，玉米占比為5.1%，大米占比為2.9%，棉花占比為12.4%，食糖占比為20.0%，羊毛占比為34.9%。其中小麥、棉花、食糖和羊毛都符合該草案標準，其中食糖、羊毛、小麥和棉花的占比均超過了8%，且產(chǎn)品種類占到2/3。按草案規(guī)定，其余1/4的產(chǎn)品配額量可以只擴大到國內(nèi)消費總量的5%，因此中國的玉米也符合標準，僅有大米不符合標準。

表1 2014—2017年農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)消費量

2.2 中國關(guān)稅配額的使用情況

表2 中國2010—2017年關(guān)稅配額使用率

由表2數(shù)據(jù)可知，中國的食糖、羊毛和棉花在近8年的配額使用率基本達到100%；大米的配額使用率以較快的速度穩(wěn)步上升，且在近3年均超過65%；小麥的配額使用率總體呈現(xiàn)上升的趨勢，但是還未達到65%的標準；玉米的使用率則較不穩(wěn)定，且在近3年呈現(xiàn)下降趨勢，在近8年中基本沒有達到65%的標準。同時，在2011—2012年間，大米、玉米和小麥的配額使用率均呈現(xiàn)翻倍增長的現(xiàn)象，這主要是國內(nèi)市場和國際市場行情波動所致。如2012年大米的使用配額同比增長了396.15%，而大米總進口量也急劇增長，2012年全年共進口236.7萬t，同比增長296.0%，因此配額內(nèi)進口量的激增更多是因為大米市場行情的影響，而與配額本身的管理關(guān)系不大。

根據(jù)巴厘島協(xié)定，關(guān)稅配額未完成機制啟動的標準之一是在規(guī)定關(guān)稅配額的首年，關(guān)稅配額使用率低于65%，以此標準作為參考，則中國目前6個實施關(guān)稅配額制度的農(nóng)產(chǎn)品，達標的有食糖、羊毛、棉花、大米，未達標的有小麥、玉米，且從最新數(shù)據(jù)看，小麥在未來幾年可能達標。

同時，因為我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額承諾量巨大（6個農(nóng)產(chǎn)品承諾量均是排名第一）所以在使用率的情況上有必要和其他同樣農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額承諾量較大的國家相比較。日本（小麥關(guān)稅配額承諾量排名第二）2016年的小麥關(guān)稅配額使用率是95%；韓國（玉米關(guān)稅配額承諾量排名第二）2014年的玉米關(guān)稅配額使用率是100%；日本（大米關(guān)稅配額承諾量排名第二）2016年的大米關(guān)稅配額使用率是99%；美國（棉花關(guān)稅配額承諾量排名第二）2015年所有棉花稅目商品的關(guān)稅配額使用率均不到10%；歐盟（食糖關(guān)稅配額承諾量排名第二）在2016年所有稅目的食糖關(guān)稅配額平均使用率為86.4%（2017年10月1日開始取消對食糖實施關(guān)稅配額。）；目前中國羊毛關(guān)稅配額量占WTO總承諾量的絕大多數(shù)，超過97.6%，其他國家的配額使用率數(shù)據(jù)參考價值不大，故不進行比較。

通過數(shù)據(jù)的對比，可以發(fā)現(xiàn)除了美國外的其他成員的關(guān)稅配額使用率都達到了很高的水準，盡管中國的糖類、棉花和羊毛均完全使用完配額，但小麥和玉米關(guān)稅配額使用率仍未達到WTO的標準，有可能會觸發(fā)未完成機制，應(yīng)當予以注意。

3 中國關(guān)稅配額制度的改革的若干建議

在博鰲亞洲論壇2018年年會上，習總書記表示中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。同時，習總書記在十九大報告中也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，致力發(fā)展農(nóng)業(yè)。這意味著我國對開放水平將進一步提高，且我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力也會隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，逐步增強，不僅滿足內(nèi)需，還會走出國門。而農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度作為保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場和提高農(nóng)產(chǎn)品市場準入水平的制度，其所發(fā)揮的作用也將越來越明顯，應(yīng)該及時調(diào)整我國在國內(nèi)層面和國際層面的關(guān)稅配額對策。

3.1 國內(nèi)層面

3.1.1 調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額相關(guān)規(guī)則

目前，調(diào)整我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的法規(guī)主要包括國務(wù)院制定并發(fā)布《貨物進出口管理條例》（以下簡稱“管理條例”）以及國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）和商務(wù)部在2003年聯(lián)合制定并發(fā)布的農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法（以下簡稱“暫行辦法”），時隔十余年，該規(guī)章仍在適用，難免會存在立法技術(shù)的不足和規(guī)范與現(xiàn)行WTO規(guī)定存在沖突的情況，應(yīng)當及時調(diào)整。

第一，國內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當與巴厘島協(xié)定相適應(yīng)。在巴厘島協(xié)定中，對于關(guān)稅配額的管理上做出了具體的規(guī)定，而管理條例和暫行辦法并沒有及時跟進修改，如暫行辦法規(guī)定，商務(wù)部、發(fā)改委分別于申請期前1個月在官網(wǎng)及其他媒體上公布關(guān)稅配額分配的申請條件。這規(guī)定與巴厘島協(xié)定所要求的“開放配額申請前90日之前發(fā)布”還存在一定差距。

第二，國內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當與我國在關(guān)稅管理體制上的新改動和新決策相適應(yīng)。在暫行辦法中第五條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額為全球配額。基于制定該部門規(guī)章時，我國尚沒有使用國別配額，因此暫行辦法的制度符合當時的國情和實際規(guī)定。但是隨著我國對外開放水平逐步提高，我國已經(jīng)與許多國家或地區(qū)簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，在關(guān)稅減讓部分也采用了國別配額的關(guān)稅配額。因此在法規(guī)層面，也應(yīng)及時跟進我國關(guān)稅制度的改革。

第三，國內(nèi)的現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)當提高立法技術(shù)水平。目前，規(guī)定關(guān)稅配額的法律文件中存在規(guī)定不明確或者不同效力位階法律間的適應(yīng)性問題。如在管理條例中，規(guī)定受理申請的部門一般為一個部門。這里存在兩種解釋，一是所有實施關(guān)稅配額管理的產(chǎn)品的配額申請受理工作由一個部門負責，二是每個實施關(guān)稅配額管理的產(chǎn)品的配額申請受理工作分別由一個部門負責。

如果采用第一種解釋，那么管理條例的規(guī)定與其制定時農(nóng)業(yè)談判的大部分成員的意見相符合，也符合后來制定的巴厘島一攬子協(xié)定。但是根據(jù)暫行辦法的規(guī)定，商務(wù)部負責受理食糖、羊毛、羊條的關(guān)稅配額申請，發(fā)改委負責受理小麥、玉米、大米、棉花的關(guān)稅配額申請。但根據(jù)法規(guī)的效力位階，發(fā)改委和商務(wù)部制定的暫行辦法屬于部門規(guī)章，而國務(wù)院制定的管理條例屬于行政法規(guī)，部門規(guī)章的效力是低于行政法規(guī)的，因此暫行辦法和管理條例的規(guī)定相違背的可能性不大。故在管理條例中，規(guī)定受理申請的部門一般為一個部門只能采用第二種解釋。當一個法規(guī)可能產(chǎn)生歧義時，說明立法上存在一定的不足。隨著我國法制技術(shù)的進步和對外開放水平的提高，這些立法技術(shù)上的問題應(yīng)該被重視。

3.1.2 提高農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理效率

現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度是一種多部門管理的體制，其主要特點是主管部門職能既有交叉又有分割。上文已經(jīng)提及，對于農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的管理，主要由發(fā)改委和商業(yè)部負責。且兩者不是在配額管理的不同階段的工作分工，而是把實施管理配額管理的農(nóng)產(chǎn)品分成兩部分分別管轄，同時，在涉及國別配額時，還需要海關(guān)總署負責一部分職能。

在行政機關(guān)層面，這樣的分工就涉及很多工作需要進行協(xié)商，相關(guān)報告和文件需要抄報，相關(guān)名單和結(jié)果需要聯(lián)合制定發(fā)布，造成行政效率上不必要的降低。在申請人層面，申請不同農(nóng)產(chǎn)品時需要關(guān)注不同的行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)定和通知，在處理申請的過程中也需要向不同的行政機關(guān)遞交材料和溝通，對申請人造成了許多不便。同時，這不僅與巴厘島一攬子協(xié)定中“預(yù)設(shè)關(guān)稅配額的申請，只能由一個行政機構(gòu)擔當”不符，也與我國提高對外開放水平的需要不符。

因此，如何厘清不同行政機構(gòu)的職能，刪繁就簡，將不必要的冗雜程序剔除出關(guān)稅配額的申領(lǐng)、發(fā)放等程序，是必須解決的問題。在2013年和2018年，國務(wù)院已經(jīng)對中央部委、直屬機構(gòu)的職能進行過兩次改革，但是其中不涉及對商務(wù)部、國家發(fā)改委及其他涉及關(guān)稅配額管理部門的調(diào)整。因此，要短期內(nèi)要統(tǒng)一和整合關(guān)稅配額管理的現(xiàn)實性不高。但是不妨參考上海自由貿(mào)易區(qū)“單一窗口”的規(guī)定，由一個部門主抓并牽頭在不同部門間進行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)統(tǒng)一申報、合并受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并行審批。

3.1.3 增強農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的透明度

目前，在總體上我國對關(guān)稅配額透明度的管理上形成了一套較為成熟的機制。從法律規(guī)范角度，暫行辦法中規(guī)定了發(fā)改委和商務(wù)部應(yīng)當于開放關(guān)稅配額申請期之前一個月在官網(wǎng)和其他網(wǎng)絡(luò)媒體和報紙公布下一年度進口關(guān)稅配額總量、關(guān)稅配額申請條件及國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會確定的關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品稅則號列和適用稅率項。

在實踐中，發(fā)改委和商務(wù)部不僅按照規(guī)定公布以上事項，還在初次分配中定期公示進口關(guān)稅配額申請企業(yè)名單。在公示期間如對企業(yè)申報信息有異議，可以向相關(guān)單位反饋意見。同時，還定期向WTO通報關(guān)稅配額使用率，這符合巴厘島一攬子協(xié)定的規(guī)定。

但是需要注意，目前我國對關(guān)稅配額管理透明度的管理上仍然存在一些不足。中國加入WTO的過渡性審議機制期間，有很多成員對中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的透明度提出質(zhì)詢，如中國并沒有公布獲得配額的企業(yè)名單等，這也是2016年12月美國將中國訴至WTO爭端解決機構(gòu)的原因之一。因此，有關(guān)透明度方面的問題，應(yīng)該加以重視。

3.2 國際層面

在巴厘島會議中，各方利益訴求差異巨大，但是各成員最終還是達成了共識，在這其中，中國作為G20中的重要一員，發(fā)揮著建設(shè)性作用，為發(fā)展中國家爭取到應(yīng)有的利益。在接下來的農(nóng)業(yè)談判中，將會觸及是否增發(fā)配額等分歧更加明顯的議題，我國應(yīng)該以促進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化為方向，以維護國家利益為底線，繼續(xù)發(fā)揮重要作用，把握談判中的主動權(quán)，為發(fā)展中國家爭取更多話語權(quán)。在上文已經(jīng)論述到，以凱恩斯集團為主的成員在農(nóng)業(yè)談判中一直主張要增發(fā)關(guān)稅配額，但是受到了許多成員的反對，因此在巴厘島會議中，增發(fā)關(guān)稅配額問題始終達不成共識。但毋庸置疑，是否增發(fā)關(guān)稅配額一直在關(guān)稅配額談判的重點，在今后的談判依然會以此為重心。因此，在增發(fā)比例上，中國應(yīng)當以第一稿減讓協(xié)議中規(guī)定的“發(fā)展中國家關(guān)稅配額應(yīng)當擴大到國內(nèi)消費總量的6.6%”為底線，主張更低的增發(fā)比例。按照上文中筆者測算在第一稿減讓協(xié)議為基礎(chǔ)的關(guān)稅配額量情況，中國目前棉花、小麥、食糖和羊毛、玉米都符合第一稿減讓協(xié)議，但是大米的關(guān)稅配額是超過目前我國關(guān)稅配額承諾量的。也即是說，如果嚴格遵守第一稿減讓協(xié)議，我國還需要增發(fā)大米的關(guān)稅配額。