“一帶一路”補充了既有國際機制的不足

2019年4月12日，第八次中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤在克羅地亞杜布羅夫尼克舉行。圖為杜布羅夫尼克風(fēng)光。

任琳：不久前參加國際會議，有一位外國學(xué)者詢問“一帶一路”倡議與全球治理之間存在什么關(guān)系？他認(rèn)為，“一帶一路”框架下達成的合作更多的是依據(jù)雙邊投資協(xié)定，落實的是實際的經(jīng)濟合作項目;而全球治理則體現(xiàn)為多邊的治理規(guī)則和體系，更側(cè)重于規(guī)則、規(guī)范和理念層面。恰當(dāng)回應(yīng)此類問題，將有助于加深世界各國對“一帶一路”倡議的理解，創(chuàng)造良好的國際輿論環(huán)境，增信釋疑。

眾所周知，“一帶一路”倡議具有開放、包容、均衡、普惠的根本特征。但目前國際上也存在一些聲音認(rèn)為“一帶一路”倡議是由中國主導(dǎo)的，以“雙邊經(jīng)濟合作”為主，因而其與人們慣常理解的國際上通行的多邊規(guī)則體系不一樣。事實上，“一帶一路”倡議與全球治理之間不僅不矛盾，還有利于增信釋疑和共同發(fā)展，并將進一步對全球合作治理產(chǎn)生積極的、建設(shè)性的作用。

2019年3月26日，習(xí)近平主席在巴黎出席“中法全球治理論壇”時指出，當(dāng)下全球治理存在著“四個赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字、發(fā)展赤字——這次的提法與以往相比多了一個“信任赤字”。“一帶一路”倡議與全球治理的目標(biāo)從根本上是趨同的，在致力于借助全球多邊治理規(guī)范推動貿(mào)易投資便利化、促進世界經(jīng)濟朝著健康和可持續(xù)的方向發(fā)展方面是一致的;而且“一帶一路”倡導(dǎo)的互聯(lián)互通、合作治理、共謀發(fā)展將有助于改善當(dāng)前全球治理所面臨的一系列“赤字”問題。簡單梳理“一帶一路”倡議與全球治理的關(guān)系，大概可以分為三個層次：

第一，從器物層面看，“一帶一路”具體項目落地將有助于促成共同、包容和可持續(xù)發(fā)展?！耙粠б宦贰背h提出這五年以來，已經(jīng)有很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目落地，包括鐵路、公路、航空、航運、管道、口岸、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源、綜合信息網(wǎng)絡(luò)等各種類型。在這個意義上，“一帶一路”框架下諸多項目的落地恰恰是全球治理的器物基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑將對實現(xiàn)全球治理的良性發(fā)展和促進世界經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生基礎(chǔ)性和培育性的作用。由此可見，“一帶一路”倡議與全球治理兩者在目標(biāo)和理念上是共通的，只不過全球治理集中關(guān)注規(guī)則和制度，而“一帶一路”倡議還強調(diào)“器物”對于實現(xiàn)全球治理目標(biāo)和理念的基礎(chǔ)性保障作用。“一帶一路”框架下的項目建設(shè)不斷落地，也是中國參與全球治理，提供全球公共產(chǎn)品，促進全球經(jīng)濟健康、可持續(xù)和包容性增長的具體實踐。

第二，從制度層面看，“一帶一路”對全球治理機制具有增量貢獻。國際上一些輿論說“一帶一路”建設(shè)“不講規(guī)則”，但如果從制度層面去看的話，“一帶一路”建設(shè)事實上并不是無序的，其也為國際社會增加了很多制度供給。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、新開發(fā)銀行等為國際社會提供了更多的融資便利?！耙粠б宦贰焙献鞯钠瘘c是讓各合作方都感到較為舒適的雙邊溝通方式，但隨著合作的推進，也逐漸地形成了一些有效的、廣泛適用的規(guī)則。與以往相比，這套制度可能會比較凸顯區(qū)域特色，但其并不是“無規(guī)則的”和“無序的”?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)正是依托于不斷的制度創(chuàng)新（不僅是增量制度，還包括公私合營PPP等方式創(chuàng)新）才得以不斷推進的，同時這些制度建設(shè)也不斷增補到了當(dāng)今全球治理體系的構(gòu)成當(dāng)中。

還有一些國際輿論說“一帶一路”建設(shè)是“無標(biāo)準(zhǔn)的”或“低標(biāo)準(zhǔn)的”。但事實上，中國的產(chǎn)業(yè)部門在“走出去”的過程中，是非常重視國際標(biāo)準(zhǔn)的。在“一帶一路”建設(shè)初期，其可能是一種“軟標(biāo)準(zhǔn)”，注重舒適性，但是慢慢地隨著合作經(jīng)驗的積累與合作機制的不斷健全，這些標(biāo)準(zhǔn)也會變得越來越“硬”、越來越“實”、越來越具備契約精神。國際上還有一些負(fù)面聲音認(rèn)為，“一帶一路”倡議是要推翻既成的國際規(guī)則和制度體系，“另起爐灶”。但事實上，“一帶一路”建設(shè)非常積極地在與一系列現(xiàn)有國際合作機制對接、融合和協(xié)同發(fā)展。如亞投行的很多項目就是開放競標(biāo)的，并跟世界銀行等既有多邊組織機構(gòu)存在很多合作。

2019年3月25日，中法全球治理論壇在法國巴黎舉行。中國國務(wù)委員兼外交部長王毅出席開幕式并致辭。

第三，從理念層面看，“一帶一路”倡議顯示了中國向世界貢獻中國智慧、積極參與全球治理理念塑造與完善的誠意?！耙粠б宦贰背h在實踐層面踐行著塑造人類命運共同體、新型國際關(guān)系、正確義利觀等理念。當(dāng)前國際社會上存在著諸多反全球化的聲音，雖然有其不合理性，但也反映出全球化進程中的確存在諸多問題和不足，亟需新思想、新理念和新思路予以應(yīng)對。通過“一帶一路”建設(shè)的具體實踐，中國圍繞全球治理提出的新思路得以踐行。

馮維江：“一帶一路”倡議是習(xí)近平主席提出的，為了理解“一帶一路”與全球治理的關(guān)系，有必要重溫習(xí)主席的講話。習(xí)主席在推進“一帶一路”建設(shè)工作五周年的座談會上指出，共建“一帶一路”正在成為中國參與全球開放合作、改善全球經(jīng)濟治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構(gòu)建人類命運共同體的中國方案?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)不僅是經(jīng)濟合作，還是完善全球發(fā)展模式和全球治理、推進經(jīng)濟全球化健康發(fā)展的重要途徑。從這個角度來說，雙邊合作是途徑，但不是唯一的途徑。

的確，當(dāng)前“一帶一路”框架下的務(wù)實合作有很多是從雙邊起步，中國與“一帶一路”參與國簽署了不少雙邊備忘錄。這是因為雙邊協(xié)商牽涉面較小，磋商成本較低，利益融匯點比較集中，容易達成共識并迅速啟動。從“早期收獲”的角度看，這樣做是完全正確的。但這也可能造成共建“一帶一路”以雙邊合作為主的“刻板印象”。如果看一下“一帶一路”的六大經(jīng)濟走廊，就能發(fā)現(xiàn)除了中巴經(jīng)濟走廊是中國和巴基斯坦雙邊合作共建為主之外，其他中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島和孟中印緬經(jīng)濟走廊都涉及三個或三個以上的國家。所以“一帶一路”倡議從本質(zhì)上說不是多個雙邊機制的聯(lián)合體，而是區(qū)域性乃至全球性的治理安排。

共建“一帶一路”倡議框架下的合作諒解備忘錄（主要以雙邊形式簽署）大致可分為三類。第一類是由中國發(fā)改委與其他國家的對口機構(gòu)簽訂的，這類備忘錄側(cè)重于圍繞項目合作來簽署。這類備忘錄往往聚焦交通、能源、產(chǎn)能合作等具體領(lǐng)域的項目及相關(guān)的政策協(xié)調(diào)。第二類是中國商務(wù)部和其他國家的對口部門簽署的合作文件，主要致力于促進經(jīng)貿(mào)投資便利化，推進經(jīng)貿(mào)合作機制建設(shè)、海外園區(qū)建設(shè)等。第三類是中國外交部出面代表政府和其他國家簽署的，這類協(xié)議更多地反映中國與相關(guān)國家及該國所處地區(qū)全局的關(guān)系。三類備忘錄或協(xié)議中，第一類聚焦項目的備忘錄或協(xié)議更強調(diào)雙邊合作。第二類雖然是雙邊簽署，但其背后的貿(mào)易投資自由化安排的邏輯是一套完整的、開放的、可以多邊運用和拓展的“秩序”。中國與不同國家簽署類似的備忘錄或協(xié)議，可以共享精神實質(zhì)上相類的一套制度安排。如果類似的制度安排和理念能夠得到更多的國家接受，那就可能通過一系列雙邊協(xié)議達成一個區(qū)域?qū)用婺酥寥驅(qū)用娴摹⒋蟮亩噙叞才?。第三類備忘錄或協(xié)議反映了中國和相關(guān)國家在更高層面開展協(xié)調(diào)，甚至共同引領(lǐng)“一帶一路”有關(guān)區(qū)域合作的意愿，一定程度上蘊含著通過全面共商共建共享來推進區(qū)域及全球治理改革的訴求。二戰(zhàn)以來形成的一套全球治理體系亟需改革，以適應(yīng)最新的國際體系變化和新的全球力量對比情況。如果最新的變化不能及時反映到全球治理體系之中的話，就會造成治理體系的滯后，最后會限制全球經(jīng)濟增長的潛力?！耙粠б宦贰背h恰恰為改革全球治理體系提供了平臺和動力。

“一帶一路”倡議補充了既有國際機制的不足。習(xí)主席在中法全球治理論壇上提出破解治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字這“四大赤字”。這四個方面的赤字可以劃分進任琳老師前面提到的“器物”“制度”“理念”三個層面之中。其中，信任赤字主要源自觀念層面，由于先驗地將對方置于對手或?qū)α⒚娴牧?，從而將對方的行為和意圖一律按惡意來解讀，這會造成信任赤字的擴大。治理赤字更多產(chǎn)生于規(guī)則層面，由規(guī)則的不充分、不完善帶來。和平赤字與發(fā)展赤字則更多與器物層面建設(shè)的不足有關(guān)。所謂發(fā)展，歸根結(jié)底就是提升生產(chǎn)力，而和平則是要為生產(chǎn)力的提升創(chuàng)造和維持一個穩(wěn)定的環(huán)境，這些其實都是器物層面需要做的事情。“一帶一路”建設(shè)恰恰涉及這三個層面，有助于彌合“四大赤字”。例如在器物層面，如果“一帶一路”項目能夠比較順利的落地，相關(guān)的欠發(fā)達國家的人均收入和就業(yè)機會就會增加。一些國家部分年輕人因為缺乏工作機會、收入水平長期得不到改善，可能成為社會的不穩(wěn)定因素，但是如果有了“一帶一路”建設(shè)帶來的發(fā)展機會，他們就會由潛在的“暴力因素”轉(zhuǎn)化為富有建設(shè)性的生產(chǎn)力。

“一帶一路”在推進全球治理體系改革的同時，也注重維護和保留原有全球治理體系當(dāng)中有效的那一部分。以亞投行為例，亞投行的存在本身就推動了全球治理體系改革。在二十國集團（G20）初建立全力應(yīng)對國際金融危機的時候，各方就布雷頓森林機構(gòu)改革取得了一些共識，但是后來隨著危機的緩和，這些改革也逐漸失速了。以亞投行為代表的外部新機制的興起則對布雷頓森林機構(gòu)改革形成了同儕壓力，提升了既有全球治理機制改革的效率。當(dāng)然，亞投行同既有體系總體上是互補的，在實際運作中也確實遵循了現(xiàn)有機構(gòu)很多行之有效的方法。審視亞投行已經(jīng)公布的投資項目，其中很多都是和亞洲開發(fā)銀行、世界銀行共同開展的，而與這些機構(gòu)合作的項目，亞投行也往往采取上述機構(gòu)的政策標(biāo)準(zhǔn)。例如，亞投行成立后的首批四個貸款項目，有三個都是與現(xiàn)有國際多邊組織的聯(lián)合融資項目，包括與世界銀行共同融資的印度尼西亞國家貧民窟改造升級項目，與亞洲開發(fā)銀行共同融資的在巴基斯坦開展的國家高速公路M—4項目，以及與歐洲復(fù)興開發(fā)銀行聯(lián)合融資的杜尚別—烏茲別克斯坦邊界道路塔吉克斯坦境內(nèi)路段改善項目等。其中，在巴基斯坦國家高速公路項目中，亞投行明確表示采用亞開行的《保障政策聲明2009》，因為它符合亞投行的協(xié)議條款，與亞投行的環(huán)境和社會政策以及相關(guān)的環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)的條款實質(zhì)上一致，并且亞開行為確保遵守《保障政策聲明2009》而制定的監(jiān)測程序符合本項目的需要。由此可知，“一帶一路”建設(shè)并不是在任何項目或者在任何問題上都要“別出心裁”?，F(xiàn)有機制中的合理部分，其會毫不猶豫地采用。