“十一五”以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展與評(píng)價(jià)

李?lèi)?ài)民

(中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

建國(guó)以來(lái)區(qū)域規(guī)劃作為我國(guó)宏觀調(diào)控的重要手段，發(fā)揮著積極作用，但對(duì)于區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)涵、分類(lèi)、制定規(guī)范、操作程序與評(píng)價(jià)機(jī)制等尚無(wú)共識(shí)，不同學(xué)者基于不同側(cè)重有著不同的認(rèn)識(shí)[1-3]。根據(jù)2015年7月4日印發(fā)的《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521號(hào))，國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃是指以特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是國(guó)家總體規(guī)劃、重大國(guó)家戰(zhàn)略在特定區(qū)域的細(xì)化落實(shí)，是國(guó)家指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展、制定相關(guān)政策以及編制區(qū)域內(nèi)省(自治區(qū)、直轄市)總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。本文的探討主要是基于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃[4]。

一、“十一五”以來(lái)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程

(一)區(qū)域規(guī)劃密集出臺(tái)的背景

1.金融危機(jī)后外部需求疲軟亟須激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

受金融危機(jī)沖擊、國(guó)際能源價(jià)格波動(dòng)、地緣政治因素等影響，外部需求對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用逐漸減弱，尤其在東部沿海地區(qū)更為明顯。國(guó)際金融危機(jī)的影響還沒(méi)有消除，世界經(jīng)濟(jì)可能進(jìn)入一個(gè)較為長(zhǎng)期的發(fā)展低迷期，依靠出口和投資拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式難以為繼，迫切需要新的舉措和政策引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。再加上我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)矛盾易生多發(fā)，特別是區(qū)域差距繼續(xù)拉大，區(qū)域無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)大量存在，某些區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)度，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超出了資源環(huán)境承載能力，帶來(lái)了許多“區(qū)域病”和“城市病”[5]，這些都給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟須激發(fā)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，這也是近年來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃密集出臺(tái)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的宏觀背景之一。

2.宏觀調(diào)控背景下區(qū)域規(guī)劃職能進(jìn)一步強(qiáng)化

十八屆三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，而政府的職責(zé)和作用突出體現(xiàn)在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。宏觀調(diào)控是更好發(fā)揮政府作用的有效手段，基于此，要健全宏觀調(diào)控體系，以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分，日益成為國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。從區(qū)域發(fā)展實(shí)踐的角度，區(qū)域規(guī)劃一方面可以全面體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略意圖，另一方面也充分考慮了地方的實(shí)際特點(diǎn)和需要，可以大大增強(qiáng)調(diào)控的針對(duì)性、有效性和可操作性，不僅以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為最終目標(biāo)，還致力于推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)加快發(fā)展，形成全國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要支撐。近年來(lái)，幾乎每一個(gè)區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)，都會(huì)受到傳媒的高度聚焦，受到國(guó)內(nèi)外的密切關(guān)注，引起資本市場(chǎng)的積極反映，區(qū)域問(wèn)題及其政策導(dǎo)向成為了與百姓生活息息相關(guān)的一件大事。也正因?yàn)槿绱耍鱾€(gè)地方黨委、政府高度重視區(qū)域戰(zhàn)略制定工作，幾乎都把謀劃區(qū)域發(fā)展及制定相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃作為首要工程，黨政一把手親自謀劃、直接推動(dòng)，區(qū)域戰(zhàn)略成為了各地凝聚人心、激發(fā)活力、加快發(fā)展的重要舉措。

3.區(qū)域總體戰(zhàn)略需要區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步精細(xì)化加以落實(shí)

在全面總結(jié)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要提出了全面系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略：實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展，自此以后，四大板塊戰(zhàn)略成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的支柱。目前國(guó)家分別基于東、中、西部和東北四大區(qū)域形成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，但從空間指導(dǎo)的角度而言，“四大板塊”戰(zhàn)略涉及的區(qū)域很廣闊，僅西部就包括12個(gè)省份，國(guó)土面積占全國(guó)的70%以上。在此形勢(shì)下，需要進(jìn)一步明確政策舉措，把國(guó)家的重大戰(zhàn)略進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化、深化和差別化?；谶m宜的地域空間研究制定區(qū)域規(guī)劃，是深入落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要舉措和有效途徑，也是進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略并推動(dòng)落實(shí)的有力抓手。從2007年開(kāi)始，國(guó)家加大了編制區(qū)域規(guī)劃的力度，具體表現(xiàn)為把“四大板塊”戰(zhàn)略通過(guò)一系列區(qū)域規(guī)劃加以細(xì)化、實(shí)化，從空間尺度過(guò)于寬泛、支持意向較為籠統(tǒng)的政策安排，逐步向空間尺度相對(duì)適宜、合理體現(xiàn)地方實(shí)際特點(diǎn)、可操作性較強(qiáng)的政策措施轉(zhuǎn)變。近兩年，又提出了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的思路，不斷縮小了區(qū)域政策指導(dǎo)的地理空間，從而不斷增強(qiáng)了區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性。

4.區(qū)域問(wèn)題日益復(fù)雜需要區(qū)域規(guī)劃精準(zhǔn)治理

我國(guó)地域廣闊，自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異較大，區(qū)域問(wèn)題復(fù)雜多變。隨著區(qū)域要素流動(dòng)的不斷增強(qiáng)，過(guò)去基于單一行政區(qū)的規(guī)劃已經(jīng)逐漸不能滿(mǎn)足區(qū)域發(fā)展要求，越來(lái)越多的跨區(qū)域問(wèn)題(如流域治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等)不斷涌現(xiàn)，急需突破行政區(qū)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。20世紀(jì)90年代以來(lái)的新一輪經(jīng)濟(jì)向沿海地區(qū)集中，進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)的區(qū)域差異，迫切需要采取有效措施拉動(dòng)中西部地區(qū)和其它欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，縮小區(qū)域差距，著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。還有許多關(guān)系到國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)和體制問(wèn)題，例如優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新等。日益復(fù)雜的區(qū)域問(wèn)題需要區(qū)域規(guī)劃精準(zhǔn)治理，從不同地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，通過(guò)制定區(qū)域規(guī)劃和相關(guān)政策文件，做出前瞻性謀劃，提出不同的工作重點(diǎn)和解決思路，努力增強(qiáng)解決深層區(qū)域矛盾和突出問(wèn)題。積極通過(guò)開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)和綜合試驗(yàn)，在一些風(fēng)險(xiǎn)較大、涉及面較寬的重大問(wèn)題上先行先試，摸索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)。

5.地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要對(duì)接國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略與政策

黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。從國(guó)家層面更加注重頂層設(shè)計(jì)，更加突出區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌性和整體性，無(wú)論是對(duì)四大板塊的統(tǒng)籌考慮，還是京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的示范作用，還是“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略指向，都對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了較強(qiáng)的指向性和指導(dǎo)性。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要發(fā)揮地方政府的主體作用，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要地方自力更生，從自身實(shí)際出發(fā)，著力發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和借助外部市場(chǎng)資源和生產(chǎn)要素，深化體制改革、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)自主創(chuàng)新，增強(qiáng)參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的能力和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Γ枰獓?guó)家的統(tǒng)籌和支持，特別是要求中央政府在健全法制、確定戰(zhàn)略、編制規(guī)劃、制定政策、協(xié)調(diào)地區(qū)關(guān)系等方面承擔(dān)更多的責(zé)任。只有充分對(duì)接國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略與政策，符合國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的指向，把國(guó)家支持和地方能動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能切實(shí)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，還要進(jìn)一步加大對(duì)區(qū)域規(guī)劃方法和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的研究力度，盡快修改完善《區(qū)域規(guī)劃編制辦法》，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)范性，加強(qiáng)對(duì)地方區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)性作用。

(二)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程

由于各級(jí)區(qū)域規(guī)劃數(shù)量龐雜，本研究?jī)H考慮國(guó)家級(jí)的區(qū)域規(guī)劃，《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》將國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃劃分為以下三類(lèi)：跨省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)行政區(qū)的特定區(qū)域的規(guī)劃、國(guó)家總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等國(guó)家層面規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃、承擔(dān)國(guó)家重大改革發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域的規(guī)劃。按此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)國(guó)家層面的區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，從2007年1月國(guó)務(wù)院正式批復(fù)西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，截至2017年3月，共有近百項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策文件上升為國(guó)家戰(zhàn)略，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)的內(nèi)容和實(shí)施的目標(biāo)，這一時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃大致分為三個(gè)不同階段。

圖1 “十一五”以來(lái)歷年區(qū)域規(guī)劃數(shù)量

1.探索起步期(2005-2007年)

從國(guó)家出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃的節(jié)奏看，2005-2007年為啟動(dòng)年，也是實(shí)施“十一五規(guī)劃”的關(guān)鍵年，僅2007年出臺(tái)了兩個(gè)區(qū)域規(guī)劃，分別為《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》和《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。這一時(shí)期區(qū)域規(guī)劃主要圍繞區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略展開(kāi)，服務(wù)國(guó)家大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。

表1 2005-2007年以來(lái)獲批的區(qū)域規(guī)劃一覽表

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)政策文件整理。

2.密集出臺(tái)期(2008-2012年)

2008-2012年是區(qū)域規(guī)劃密集出臺(tái)期，中央層面通過(guò)批復(fù)或發(fā)布區(qū)域規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)地方發(fā)展的指導(dǎo)，批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃數(shù)量呈直線(xiàn)上升。2008年，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提上日程，重慶、四川和沿海地區(qū)獲得了多重政策紅利，長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃、武漢城市圈總體規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等三個(gè)區(qū)域規(guī)劃相繼獲得國(guó)務(wù)院的批復(fù)，特別是2008年爆發(fā)國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委編制和審批了一批經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，基本覆蓋了國(guó)家主要的城市化地區(qū)[6]，特別是2012年國(guó)家提出到2020年全面脫貧的目標(biāo)，黨中央、國(guó)務(wù)院加大了集中發(fā)展老少邊窮地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的力度，國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)開(kāi)行聯(lián)合實(shí)施了特困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，對(duì)滇桂黔石漠化片區(qū)、武陵山片區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)等十一個(gè)集中連片特困地區(qū)的發(fā)展尤為關(guān)注。2008-2012年間共批復(fù)了57個(gè)重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃，尤其是2009、2011、2012年，區(qū)域規(guī)劃密集出臺(tái)，分別出臺(tái)了13個(gè)、13個(gè)和21個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃。

3.穩(wěn)定發(fā)展期(2013年以來(lái))

從2013年開(kāi)始，國(guó)家批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃數(shù)量不再持續(xù)上升，在調(diào)整中回落進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期。特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)采取一系列重大戰(zhàn)略與政策舉措，著力縮小地區(qū)差距，取得了積極成效[7]。這一時(shí)期國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展繼續(xù)受到國(guó)家重視，新區(qū)規(guī)劃大幅度推出，前后并批復(fù)了陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)等10個(gè)新區(qū)總體方案。開(kāi)放發(fā)展逐步推進(jìn)，對(duì)邊境地區(qū)的發(fā)展也日益重視，廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里重點(diǎn)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案逐步落實(shí)。這一時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃，一個(gè)重要特點(diǎn)是加大了對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，沿邊地區(qū)也進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放力度，落實(shí)到省一級(jí)的新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃深入實(shí)施，大城市群規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布或批示，“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”、“一帶一路”倡議等不斷深入實(shí)施，沿海-沿江-內(nèi)陸-沿邊的全方位開(kāi)放格局形成。2017年以來(lái)，連續(xù)8個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案得到國(guó)務(wù)院的批復(fù)，對(duì)全方位開(kāi)放格局形成了有力支撐。

二、“十一五”以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的特征

2006年以來(lái)，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃逐步進(jìn)入了以諸多試驗(yàn)區(qū)、新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)密集出臺(tái)為特征的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新階段，區(qū)域規(guī)劃日益細(xì)化，全方位開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局日益形成。

(一)區(qū)域規(guī)劃類(lèi)型多樣化

國(guó)家發(fā)改委于2015年7月4日印發(fā)的《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)涵和類(lèi)型進(jìn)行了界定，參照這一辦法，第一類(lèi)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)域包括跨省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)行政區(qū)的特定區(qū)域，跨省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃是典型意義上的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，例如《東北地區(qū)振興規(guī)劃》、《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、《哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃》等都涉及到好幾個(gè)省級(jí)行政單元?！稌盒修k法》確定的第二類(lèi)國(guó)家級(jí)規(guī)劃規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)域?yàn)閲?guó)家總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等國(guó)家層面規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，包括如《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》等，這些規(guī)劃都是國(guó)家確定的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展的使命，在全國(guó)層面發(fā)揮增長(zhǎng)極的重要角色；第三類(lèi)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)域?yàn)槌袚?dān)國(guó)家重大改革發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域，這類(lèi)規(guī)劃往往承擔(dān)著特殊的功能，在諸多方面先行先試、試點(diǎn)示范，條件成熟再在全國(guó)進(jìn)行推廣，如國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展總體方案、綜合配套改革試驗(yàn)總體方案、自由貿(mào)易區(qū)總體方案等，此類(lèi)規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃體系中占的比例最高，自“十一五”以來(lái)，國(guó)家層面批復(fù)的承擔(dān)特殊功能的區(qū)域規(guī)劃高達(dá)57項(xiàng)，所占比例約為47%。

(二)區(qū)域規(guī)劃覆蓋東、中、西、東北四大區(qū)域板塊

“十一五”以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)實(shí)施推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，我國(guó)東、中、西、東北四大板塊的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局開(kāi)始形成。隨著四大板塊戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)四大區(qū)域之間以及各省區(qū)之間不平等程度都得到有效緩解和控制，區(qū)域差距有所縮小，區(qū)域規(guī)劃的空間分布逐漸由東部地區(qū)向、中西部地區(qū)和東北地區(qū)延伸，協(xié)調(diào)發(fā)展初步取得成效。同時(shí)，可以看到，我國(guó)東、中、西、東北地區(qū)存在不同的問(wèn)題，也面臨著不同的發(fā)展重點(diǎn)，與之相對(duì)應(yīng)，各地區(qū)對(duì)應(yīng)的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃也存在不同的側(cè)重。如表3所示，東部地區(qū)在資本、技術(shù)、高端人才、開(kāi)放度、城市化水平等方面始終保持領(lǐng)先水平，在制度創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展和陸海統(tǒng)籌上對(duì)全國(guó)形成示范引領(lǐng)作用，區(qū)域規(guī)劃涉及到綜合配套改革試驗(yàn)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的相對(duì)較多，主要承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展改革戰(zhàn)略任務(wù)；中部地區(qū)在地理區(qū)位上有著“聯(lián)東帶西”的優(yōu)勢(shì)，隨著西部大開(kāi)發(fā)的發(fā)展，處在發(fā)展洼地的尷尬地位，因而在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動(dòng)區(qū)域崛起方面有較多的部署；西部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)處于落后地位，老、少、邊、窮地區(qū)相對(duì)較多，在推動(dòng)全方位開(kāi)放格局的新時(shí)期，向西開(kāi)放成為戰(zhàn)略重點(diǎn)，西部地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃也從注重解決區(qū)域落后問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)到擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)發(fā)開(kāi)放，同時(shí)，區(qū)域合作一直是西部地區(qū)的重點(diǎn)；東北地區(qū)面臨著諸多體制機(jī)制束縛，面臨著東工業(yè)基地振興發(fā)展的艱巨任務(wù)，一直以來(lái)，針對(duì)東北地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃圍繞實(shí)現(xiàn)東北振興、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力而展開(kāi)。

(三)國(guó)家批復(fù)具有層次性

“十一五”以來(lái)，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃呈井噴式增長(zhǎng)(見(jiàn)圖1)，從《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》和《東北地區(qū)振興規(guī)劃》的印發(fā)到2017年的《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》的編制，這些區(qū)域規(guī)劃都有一個(gè)共同的特征，那就是批復(fù)主體具有國(guó)家的性質(zhì)，無(wú)論是中發(fā)、國(guó)發(fā)、中辦發(fā)、國(guó)辦發(fā)，還是國(guó)務(wù)院各部門(mén)發(fā)(如發(fā)改發(fā)、銀發(fā)等)，無(wú)一例外都體現(xiàn)了國(guó)家的意志，體現(xiàn)了這一時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性。同時(shí)，國(guó)家的批復(fù)具有一定的層次性，如表4所示，“十一五”以來(lái)中發(fā)的區(qū)域規(guī)劃有《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等2項(xiàng)，主要服務(wù)于新時(shí)期的三大戰(zhàn)略；國(guó)發(fā)、國(guó)辦發(fā)、國(guó)函分別有9項(xiàng)、1項(xiàng)和8項(xiàng)，國(guó)發(fā)的全都是各地的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案；國(guó)辦發(fā)的為《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，重在回應(yīng)東北現(xiàn)象、促進(jìn)東北振興；國(guó)函的基本為綜合配套改革試驗(yàn)總體方案。這些都是能對(duì)全國(guó)具有較大影響、能對(duì)全國(guó)形成試點(diǎn)示范的類(lèi)型。其他更多的是由各專(zhuān)業(yè)部門(mén)發(fā)布，達(dá)101項(xiàng)之多，這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)涵蓋國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家住建部、國(guó)家商務(wù)部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等部門(mén)，屬于各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍，重在解決特定時(shí)期特定區(qū)域的特定問(wèn)題。

表2 2005年以來(lái)我國(guó)出臺(tái)的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃概覽

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)政策文件整理。

表3 2005年以來(lái)四大板塊出臺(tái)的主要區(qū)域規(guī)劃

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)政策文件整理。

表4 “十一五”以來(lái)主要國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃對(duì)應(yīng)的發(fā)布主體

(四)中央和地方共同推動(dòng)規(guī)劃編制實(shí)施

為推進(jìn)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃管理工作規(guī)范化、制度化，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃編制實(shí)施管理和落實(shí)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見(jiàn)》等，對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃誰(shuí)來(lái)管理、怎么報(bào)批、實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)該注意什么等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。根據(jù)暫行辦法，國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)列入年度審批計(jì)劃管理，國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)每年初向國(guó)務(wù)院報(bào)告上年度國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃審批計(jì)劃執(zhí)行情況，同時(shí)提出本年度擬上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃審批計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行并通報(bào)有關(guān)部門(mén)。規(guī)劃暫行辦法的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域規(guī)劃編制實(shí)施的機(jī)制初步形成。中央各部門(mén)也加大了對(duì)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施情況的評(píng)估，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出優(yōu)化規(guī)劃政策實(shí)施與評(píng)價(jià)機(jī)制，探索構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃與政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)與考核體系，建立區(qū)域規(guī)劃與政策實(shí)施跟蹤評(píng)估與動(dòng)態(tài)優(yōu)化完善機(jī)制[8]。國(guó)務(wù)院各部門(mén)對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的重視是區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的重要保障。同時(shí)，地方日益在區(qū)域規(guī)劃的執(zhí)行過(guò)程中扮演重要的角色，很多規(guī)劃是自下而上推動(dòng)編制實(shí)施，充分體現(xiàn)了地方的意志和相關(guān)訴求，有利于在國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃中將國(guó)家戰(zhàn)略性整體性考慮與地方的發(fā)展實(shí)際和發(fā)展特色相結(jié)合，形成更加務(wù)實(shí)有效的發(fā)展思路和政策路徑。隨著地方政府在區(qū)域政策制定和執(zhí)行過(guò)程中自主性的增強(qiáng)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展將具有更強(qiáng)的積極性和地方特色。中央和地方共同推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃編制實(shí)施，一定程度上確保地方發(fā)展政策的連貫性和穩(wěn)定性，有利于整合、協(xié)調(diào)各部門(mén)資源。

三、對(duì)“十一五”以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的評(píng)價(jià)

(一)“十一五”以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃取得積極成效

1.增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性和協(xié)調(diào)性，推動(dòng)形成新增長(zhǎng)極

隨著區(qū)域規(guī)劃的空間尺度不斷縮小以及區(qū)域規(guī)劃的密集出臺(tái)，我國(guó)四大區(qū)域之間以及各大區(qū)域內(nèi)部省區(qū)之間不平等程度都得到有效緩解和控制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得良好成效[9]。特別是2008年以來(lái)，中部和西部的增速開(kāi)始連續(xù)多年超過(guò)了東部地區(qū)，區(qū)域協(xié)調(diào)的步調(diào)得到加強(qiáng)[10]。同時(shí)，隨著國(guó)家層面的區(qū)域規(guī)劃從交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、城市建設(shè)等方面統(tǒng)籌考慮，不僅形成了跨省區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，也培育了國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，從而形成了輻射范圍更大的區(qū)域體系。“十一五”以來(lái)，隨著新區(qū)規(guī)劃和試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃的出臺(tái)，新區(qū)建設(shè)和城市群發(fā)展為標(biāo)志的增長(zhǎng)極迅速崛起。趙弘等(2016)[11]在2016年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2016年國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新工作要點(diǎn)》中提出區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家級(jí)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)引擎功能，發(fā)展格局也發(fā)生了較大變動(dòng)。國(guó)家發(fā)展改革委正式發(fā)布的《國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展報(bào)告2016》表明，國(guó)家級(jí)新區(qū)成立以后，GDP呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，起到了發(fā)展新引擎、創(chuàng)新新示范的積極作用[12]?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》表明，通過(guò)長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、中原和北部灣6個(gè)城市群規(guī)劃，啟動(dòng)了國(guó)家中心城市布局建設(shè)，新生中小城市培育和美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)有了新進(jìn)展，大城市群、城市帶作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的空間格局更加清晰[13]。

2.豐富和完善了國(guó)家宏觀調(diào)控的手段和路徑

區(qū)域規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)從由上至下到上下互動(dòng)，在編制過(guò)程中中央與地方實(shí)現(xiàn)充分互動(dòng)，可以將中央的統(tǒng)籌考慮與地方意志、地方實(shí)際更緊密地結(jié)合。范恒山(2016 )[14]等認(rèn)為“十一五”以來(lái)，立足于發(fā)揮各個(gè)地方的比較優(yōu)勢(shì)，依照適宜的空間尺度研究制定了一系列重大規(guī)劃和區(qū)域政策文件，推進(jìn)“四大板塊”戰(zhàn)略實(shí)施的深化細(xì)化和實(shí)化，也推動(dòng)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)從“一刀切”轉(zhuǎn)向分類(lèi)分區(qū)指導(dǎo)。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃以往主要是由中央有關(guān)部門(mén)提出并組織研究制定，涉及到的地方要配合規(guī)劃制定工作。但目前這些所謂上升到國(guó)家戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，并不完全是中央部門(mén)提出來(lái)的，有些是地方主動(dòng)提出并獲得中央部門(mén)的認(rèn)可。這種程序上的變化反映出一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，以及需要得到國(guó)家政策支持的強(qiáng)烈愿望。目前很多區(qū)域政策和規(guī)劃由地方制定和提出，交由中央批準(zhǔn)。陳耀(2009)[15]認(rèn)為通過(guò)上下互動(dòng)而出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃不僅使得地方更加明確發(fā)展的目標(biāo)方向，而且發(fā)展動(dòng)力更強(qiáng)，避免了中央“放權(quán)”與“收權(quán)”的博弈，有效處理了國(guó)家意志與地方積極性的矛盾。因此，中央在政策制定過(guò)程中發(fā)揮了審批和監(jiān)督的作用，保證國(guó)家戰(zhàn)略意圖得到很好的落實(shí)；同時(shí)區(qū)域政策也更加兼顧地方的利益訴求。這一模式能夠更好地協(xié)調(diào)中央和地方利益，體現(xiàn)國(guó)家意志的同時(shí)調(diào)動(dòng)地方實(shí)施區(qū)域政策的主動(dòng)性。

3.有效地突破地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的體制困境

區(qū)域規(guī)劃在發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。通過(guò)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)部門(mén)的協(xié)作，城市規(guī)劃法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制基本形成，有助于避免區(qū)域規(guī)劃由于“一把手”意見(jiàn)隨意變更的情況。隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》、《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》、《關(guān)于貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等的發(fā)布，依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理的機(jī)制日漸完善。根據(jù)嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的原則和程序，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作的若干意見(jiàn)》提出今后區(qū)域規(guī)劃要認(rèn)真落實(shí)城市總體規(guī)劃由本級(jí)政府編制、社會(huì)公眾參與、同級(jí)人大常委會(huì)審議、上級(jí)政府審批的有關(guān)規(guī)定，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、完善城市功能、增進(jìn)民生福祉等方面發(fā)揮了重要作用，增強(qiáng)了規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，規(guī)劃落地工作實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底[16]。機(jī)制的完善，改革了政府規(guī)劃管理體制，避免了長(zhǎng)期以來(lái)區(qū)域規(guī)劃和地區(qū)一把手換屆之間不可調(diào)和的矛盾，解決了規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障各類(lèi)規(guī)劃有效實(shí)施；強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用。如京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，近4年來(lái)在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移三個(gè)領(lǐng)域率先突破，有序疏解北京非首都功能，北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)進(jìn)展順利。

4.推動(dòng)區(qū)域內(nèi)外一體化發(fā)展

劉云中等(2013)[3]對(duì)區(qū)域內(nèi)外一體發(fā)展作了系統(tǒng)研究，認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃推動(dòng)一體化主要表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面。對(duì)內(nèi)方面主要表現(xiàn)在跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)打破了區(qū)域壁壘，促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)和要素的融合。其一，“國(guó)家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃減少了區(qū)域間人才和資金流動(dòng)的制度性壁壘，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；其二，隨著網(wǎng)絡(luò)化的高效便捷的交通設(shè)施的全面覆蓋，落后地區(qū)吸收和采用先進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新技術(shù)成果的機(jī)會(huì)加大，先進(jìn)地區(qū)利用落后地區(qū)豐富的自然資源和生產(chǎn)要素的成本將下降，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化程度將得到極大提高。對(duì)外方面主要是國(guó)家邊疆地區(qū)對(duì)外開(kāi)放程度進(jìn)一步增強(qiáng)，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、東北地區(qū)、長(zhǎng)吉圖地區(qū)、喀什地區(qū)等一系列區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)深化了對(duì)外的開(kāi)放合作，構(gòu)建了我國(guó)對(duì)外的開(kāi)發(fā)開(kāi)放地區(qū)總體格局，并制定了相應(yīng)的貿(mào)易促進(jìn)政策，使國(guó)內(nèi)外一體化程度進(jìn)一步提高。

隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，我國(guó)全面開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局逐步形成。范恒山(2017)[17]提出，“十三五”時(shí)期，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，陸海統(tǒng)籌新機(jī)制逐步完善。劉慧等(2017)[18]認(rèn)為這一系列措施將會(huì)進(jìn)一步提高國(guó)內(nèi)外一體化程度，進(jìn)一步完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局。

(二)“十一五”以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在突出問(wèn)題

1.缺乏統(tǒng)籌考慮，區(qū)域規(guī)劃體系的層次不明晰

自2009年開(kāi)始，國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，一時(shí)間，各類(lèi)國(guó)家級(jí)綜合改革區(qū)、示范區(qū)、新區(qū)等紛紛涌現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃有一種“遍地開(kāi)花”的態(tài)勢(shì)。劉云中等(2014)[19]普遍認(rèn)為“國(guó)家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃出得過(guò)快、過(guò)急、過(guò)多，未能細(xì)化到“一區(qū)一策”，在制定不同區(qū)域政策的基本出發(fā)點(diǎn)等方面下功夫不夠，還未能充分發(fā)揮地方的能動(dòng)性，造成規(guī)劃的引導(dǎo)性和方向性并不強(qiáng)，缺乏整體的統(tǒng)籌和綜合的安排，使區(qū)域規(guī)劃體系和層次不明晰。受到條塊分割的管理體制影響，各部門(mén)將編制規(guī)劃作為爭(zhēng)取部門(mén)利益的重要手段而爭(zhēng)相編制各自部門(mén)的規(guī)劃，跟風(fēng)明顯。不同部門(mén)管理下的規(guī)劃自成體系，每一體系又對(duì)應(yīng)著不同層級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)支撐規(guī)劃[20]，對(duì)結(jié)合資源稟賦、區(qū)域特點(diǎn)、功能定位、發(fā)展現(xiàn)狀、增長(zhǎng)潛力，以及把握下一步區(qū)域政策指導(dǎo)的地區(qū)構(gòu)架、重點(diǎn)領(lǐng)域和基本內(nèi)容方面有所不足。由此，我國(guó)空間規(guī)劃體系缺乏層次性，不僅使區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施效果不顯著，加劇區(qū)域政策泛化，難以獲得公眾的認(rèn)同與支持，也難以有效發(fā)揮整體合力與綜合調(diào)控作用。

2.區(qū)域規(guī)劃多頭管理，影響到規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

杜鷹(2012)[10]認(rèn)為，相關(guān)制度保障的缺失，往往使區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施喪失了權(quán)威性和嚴(yán)肅性。目前的區(qū)域規(guī)劃，到了地方層面，往往是地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接決定由誰(shuí)主導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃的編制，或者是城建部門(mén)，或者是土地管理部門(mén)，或者是發(fā)展改革部門(mén)，這就導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃的制定、執(zhí)行過(guò)程中多頭管理問(wèn)題嚴(yán)重。由于各部門(mén)形成一套習(xí)慣性的編制規(guī)劃思路和方法，使得區(qū)域規(guī)劃的成果(包括規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方法等)五花八門(mén)。規(guī)劃審批也沒(méi)有明確的規(guī)定，有些規(guī)劃需要經(jīng)過(guò)同級(jí)人大批準(zhǔn)，有些規(guī)劃需由上級(jí)或同級(jí)政府批準(zhǔn)，有些則由分管部門(mén)審批，但在實(shí)際操作過(guò)程中存在混亂，體現(xiàn)不出區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。劉飛(2009)[21]認(rèn)為審批主體不明確，也會(huì)帶來(lái)規(guī)劃實(shí)施后評(píng)估及考核主體不明的問(wèn)題，不利于規(guī)劃的實(shí)施和評(píng)價(jià)。而且，在規(guī)劃編制過(guò)程中往往具有注重結(jié)果而不注重過(guò)程的傾向，使規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣，由于編制時(shí)間相對(duì)較短，或者出于保密要求，規(guī)劃編制過(guò)程往往缺乏科學(xué)論證，以各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域意見(jiàn)征求不夠全面，規(guī)劃編制難免出現(xiàn)“百密一疏”的問(wèn)題，難以有效發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。再加上我國(guó)官員任期制所導(dǎo)致的短期行政行為等問(wèn)題，區(qū)域規(guī)劃的持續(xù)效果很難得到保證，不能形成有效的實(shí)施機(jī)制，也影響了區(qū)域政策的權(quán)威性、持續(xù)性和嚴(yán)肅性，不利于對(duì)地區(qū)發(fā)展形成長(zhǎng)久持續(xù)的政策導(dǎo)向。

3.各類(lèi)規(guī)劃分工定位不明，重復(fù)性、沖突性?xún)?nèi)容較多

由于缺乏部門(mén)之間的有效協(xié)作，當(dāng)前各類(lèi)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容趨同，沖突較多。密集出臺(tái)的“國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃”呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是政策和規(guī)劃出臺(tái)的“遍地開(kāi)花”泛化導(dǎo)致區(qū)域政策紅利消失。魏后凱(2011)[22]認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)從浦東新區(qū)、濱海新區(qū)到西部的滇中、貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)，對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用逐步減弱。二是從公布的各規(guī)劃文件來(lái)看，規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)定位整體趨同的情況依然嚴(yán)重。如制造業(yè)、大數(shù)據(jù)、大健康、新能源、新技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)幾乎成為大部分省區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，將規(guī)劃看成爭(zhēng)奪資源的手段，助長(zhǎng)了各地區(qū)爭(zhēng)戴國(guó)家級(jí)“帽子”的“跑部錢(qián)進(jìn)”行為。三是單純聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了近年來(lái)區(qū)域規(guī)劃趨同化和唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局面。尤其是2009年以來(lái)，大量區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)，引發(fā)地方政府的盲目圈地開(kāi)展工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等“圈地運(yùn)動(dòng)”行為，國(guó)家戰(zhàn)略在一定程度上就變成了地區(qū)“圈地”和工業(yè)區(qū)建設(shè)競(jìng)賽，導(dǎo)致區(qū)域間的低效和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)分工不明，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，區(qū)域協(xié)作水平低，地方落實(shí)工作成效不顯著，中央給予的政策紅利和規(guī)劃指導(dǎo)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。各類(lèi)區(qū)域規(guī)劃分工和定位的不明，使區(qū)域規(guī)劃獲批后不僅沒(méi)能為地方開(kāi)發(fā)提供正確指導(dǎo)，反而成為新一輪經(jīng)濟(jì)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)的開(kāi)始。這表明，造成以上問(wèn)題的原因，往往與當(dāng)前區(qū)域政策的空間尺度劃分過(guò)于松散，沒(méi)有形成科學(xué)完整的空間體系，以及很多區(qū)域規(guī)劃過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策優(yōu)惠而忽視發(fā)展定位有關(guān)。

4.規(guī)劃的法律法規(guī)建設(shè)有待加強(qiáng)，實(shí)施監(jiān)督機(jī)制不健全

杜鷹(2012)[10]認(rèn)為我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃缺乏法律和制度保障，法制化建設(shè)十分滯后，沒(méi)有形成具備制度化意義上的具有法律保障的規(guī)劃體系和組織體系，規(guī)劃編制實(shí)施與管理等的規(guī)范性較差，現(xiàn)存的有關(guān)法律內(nèi)容也不甚成熟完善，持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有李煜興(2009)[23]。目前，我國(guó)涉及區(qū)域規(guī)劃法律的只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等，這些大多屬于專(zhuān)項(xiàng)性法律，在國(guó)家層面上還沒(méi)有形成較為統(tǒng)一、健全的區(qū)域規(guī)劃法律法規(guī)體系，盡管客觀上存在著國(guó)土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃等綜合性空間規(guī)劃，但這些規(guī)劃工作的展開(kāi)主要依據(jù)中央文件或領(lǐng)導(dǎo)批示，缺乏明確的法律保障，難以對(duì)其他規(guī)劃發(fā)揮基礎(chǔ)約束作用。因此，現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)各類(lèi)規(guī)劃的功能定位、主體內(nèi)容、相互關(guān)系以及監(jiān)督程序等作出原則性規(guī)定，各類(lèi)規(guī)劃間的法律關(guān)系模糊不清，加劇了區(qū)域規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中相互打架的現(xiàn)象，影響了區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施。

四、結(jié)論與建議

(一)區(qū)域規(guī)劃要與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相適應(yīng)

區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相輔相成，區(qū)域規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的有效手段，同時(shí)也要與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相適應(yīng)。區(qū)域戰(zhàn)略一般是對(duì)一個(gè)區(qū)域較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展策略、發(fā)展目標(biāo)形成總體構(gòu)想，區(qū)域規(guī)劃則是對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的路徑、步驟進(jìn)行具體化。區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施要遵循科學(xué)的發(fā)展理念，響應(yīng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展提出的戰(zhàn)略要求。區(qū)域規(guī)劃的有效實(shí)施要與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的調(diào)整創(chuàng)新聯(lián)系起來(lái)。區(qū)域規(guī)劃工作的成效如何，主要取決于當(dāng)時(shí)國(guó)家區(qū)域政策的內(nèi)容、力度及適用范圍[24]。改革開(kāi)放至今區(qū)域規(guī)劃工作的實(shí)踐證明，制定區(qū)域政策時(shí)充分考慮其空間層次性、差異性和依賴(lài)性，能有效地促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在不同歷史階段開(kāi)展的區(qū)域規(guī)劃工作，其指導(dǎo)方針和任務(wù)都與當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求緊密相關(guān)，從20世紀(jì)80年代初圍繞國(guó)家“六五”計(jì)劃中提出的“加強(qiáng)地區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”的目標(biāo)要求，到圍繞“十三五”規(guī)劃提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”推進(jìn)全方位開(kāi)放格局的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的目標(biāo)要求，編制了不同層級(jí)的與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃。只有與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相適應(yīng)，區(qū)域規(guī)劃才能正確有效扮演政府宏觀調(diào)控的重要手段，并在縮小區(qū)域差距、增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮重要作用。

(二)區(qū)域規(guī)劃要同時(shí)實(shí)現(xiàn)中央和地方意志

區(qū)域規(guī)劃要同時(shí)發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性，既體現(xiàn)國(guó)家意志，又兼顧地方利益訴求。編制科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃，是政府宏觀調(diào)控和社會(huì)管理提供重要依據(jù)。在規(guī)劃的編制過(guò)程中，不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)編制的規(guī)劃體現(xiàn)了各自的目標(biāo)，反映了各自不同的利益追求，區(qū)域規(guī)劃的編制過(guò)程實(shí)際上是對(duì)部門(mén)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的規(guī)劃進(jìn)行整合和完善的過(guò)程。通過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施都非常重視，一方面中央政府希望通過(guò)編制和實(shí)施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃解決日趨復(fù)雜多樣的區(qū)域性問(wèn)題，另一方面地方政府則希望通過(guò)編制和爭(zhēng)取中央政府批準(zhǔn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃獲取更多的實(shí)際利益及良好聲譽(yù)[25]。實(shí)踐證明，通過(guò)上下互動(dòng)出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃一方面使地方政府更加明確發(fā)展的目標(biāo)，調(diào)動(dòng)了地方貫徹落實(shí)區(qū)域政策的積極性，另一方面中央部門(mén)通過(guò)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，體現(xiàn)了國(guó)家意志，保障了整體利益最大化?？偟膩?lái)看，區(qū)域規(guī)劃作為一種公共干預(yù)，首先體現(xiàn)國(guó)家意志，同時(shí)必須兼顧地方利益訴求。要繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家意志和地方要求有機(jī)結(jié)合，有效地把國(guó)家意志實(shí)實(shí)在在地注入到了地方的發(fā)展思路之中，真正把國(guó)家宏觀調(diào)控的要求落到了實(shí)處。只有服從中央的統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域政策才能實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域分工合作，保障整體利益最大化；只有兼顧地方利益訴求，調(diào)動(dòng)地方貫徹落實(shí)區(qū)域政策的積極性，才能使區(qū)域政策真正落到實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(三)區(qū)域規(guī)劃的效力發(fā)揮重在加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施

“一分部署，九分落實(shí)”，要避免區(qū)域規(guī)劃成為“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”，必須從區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制上進(jìn)行突破。區(qū)域規(guī)劃實(shí)施要從主要運(yùn)用行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段，有效調(diào)動(dòng)多方積極性。參照歐盟推進(jìn)區(qū)域政策實(shí)施的基金工具體系和美國(guó)聯(lián)邦層面以基金引導(dǎo)為主、以法規(guī)控制為輔的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，探索建立區(qū)域發(fā)展政策體系，為推進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施，提供穩(wěn)定的制度化保障。在資金保障上探索由中央財(cái)政建立區(qū)域發(fā)展基金，形成完善的資金保障體系。圍繞生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)新完善財(cái)政、土地、人口、環(huán)保等配套政策，推進(jìn)完善主體功能區(qū)制度和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，建立區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)更重要的是要建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得資源配置突破了原先的行政界限，再加上國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃大多是跨越幾個(gè)行政單元，需要由更高層面出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，建議設(shè)立“國(guó)家區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)，主要任務(wù)是制定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估、修編等，以及協(xié)調(diào)跨省區(qū)利益關(guān)系。

(四)要建立區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制

區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施需要健全區(qū)域規(guī)劃的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。一方面要推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃立法工作。通過(guò)把規(guī)劃的前期研究、銜接協(xié)調(diào)、頒布實(shí)施、評(píng)估調(diào)整等一套流程納入法制框架，減少規(guī)劃編制和實(shí)施的隨意性，增強(qiáng)權(quán)威性。應(yīng)該在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快研究起草促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律，把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展納入法制化的軌道，及早制定《區(qū)域規(guī)劃法》，使區(qū)域規(guī)劃從編制到實(shí)施和監(jiān)管都具有法律約束力，對(duì)隨意違反規(guī)劃的行為能予以制裁，從使區(qū)域規(guī)劃真正成為區(qū)域內(nèi)各主體一體化的行動(dòng)指南。另一方面要建立評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，形成適宜的評(píng)估辦法和規(guī)范的評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估程序，加強(qiáng)總體部署，組織專(zhuān)門(mén)班子，與相關(guān)地方和部門(mén)進(jìn)行及時(shí)有效的溝通和聯(lián)系，對(duì)各地區(qū)區(qū)域規(guī)劃方案和文件的實(shí)施情況進(jìn)行檢查評(píng)估，并充分發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的作用，及時(shí)解決評(píng)估中和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，提出解決對(duì)策，指導(dǎo)改進(jìn)區(qū)域規(guī)劃工作。