改革開放40年中國(guó)公共服務(wù)供給的制度變遷

翁士洪

［華東師范大學(xué)，上海 200062］

改革開放40年以來，我國(guó)的公共服務(wù)供給體系發(fā)生了重大變化。公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)歷了從政府缺位到歸位，從被動(dòng)提供到主動(dòng)供給，從政府單一主體生產(chǎn)到政府和非政府部門合作供給的漫長(zhǎng)發(fā)展過程。各級(jí)政府及其公共管理者對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了從模糊到清晰，從被動(dòng)吸收到主動(dòng)學(xué)習(xí)，從包攬到甩手再到兜底的曲折成長(zhǎng)過程。在這一發(fā)展歷程中，對(duì)于政府與社會(huì)組織間的關(guān)系，尤其二者在生產(chǎn)與提供公共服務(wù)中的資源如何配置與協(xié)調(diào)的問題，一直是我國(guó)公共服務(wù)供給體系中的核心問題。因?yàn)檫@不僅涉及服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率的問題，而且更加涉及政府的職能定位及轉(zhuǎn)移問題，后者往往與公權(quán)力的再分配息息相關(guān)，所以這一直也是一個(gè)重大的公共管理理論與實(shí)踐問題。由此，我國(guó)也形成了許多卓有成效的管理實(shí)踐，比如服務(wù)型政府的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)，學(xué)界對(duì)此也產(chǎn)生了豐碩的研究成果。

盡管如此，對(duì)于如何理解當(dāng)代中國(guó)的這一重要制度變遷過程，一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)界爭(zhēng)論不休的重要議題。甚至有西方知名學(xué)者在《美國(guó)社會(huì)學(xué)雜志》上提出了這樣一個(gè)極具代表性的研究問題：在一個(gè)國(guó)家與社會(huì)之間有著巨大矛盾張力的權(quán)威國(guó)家里，NGO這類組織到底是如何生存和發(fā)展的呢?①Spires A．J．，“Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the Survival of China's Grassroots NGOs”，American Journal of Sociology，Vol．117，no．1，2011，pp．1-45．這是因?yàn)樵谥袊?guó)特殊的國(guó)情與背景之下，出現(xiàn)了用西方現(xiàn)有理論模型難以解釋的政社關(guān)系。所以本文對(duì)于當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)供給的制度變遷之闡釋，首先就從政社關(guān)系進(jìn)行剖析。

一、分析框架：縱橫交叉的政社關(guān)系變遷模型

在當(dāng)代中國(guó)，公共服務(wù)供給模式的發(fā)展過程不斷地經(jīng)歷制度變遷。當(dāng)然，從嚴(yán)格意義上來說，供給模式的變遷并不能等同于制度變遷。但由于公共服務(wù)供給模式直接體現(xiàn)了不同部門之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)方式的安排，是諾思所提的“制度安排”，所以可以將其變革理解為一種制度變遷。近些年來，中國(guó)的公共服務(wù)供給模式逐漸從補(bǔ)缺式模式走向定制式模式，實(shí)踐的發(fā)展與變化都很迅速，需要尋找新的有關(guān)政府與社會(huì)關(guān)系的解釋路徑。其中重要的問題有：定制式公共服務(wù)供給模式具有哪些特征?地方政府為何要用定制式的公共服務(wù)供給方式來回應(yīng)社會(huì)需求?

通過梳理，可以將西方學(xué)界有關(guān)政社關(guān)系的解釋理論，歸納為“沖突模式”與“合作模式”這兩大主要范式：其中持“沖突模式”的代表性理論將政社關(guān)系視為零和博弈競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，包括市場(chǎng)/政府失敗、合約失敗、福利國(guó)家失敗和志愿失敗理論；持“合作模式”的代表性理論則將政社關(guān)系視為合作互補(bǔ)關(guān)系，主要包括民營(yíng)化理論、第三方政府理論、社會(huì)起源理論等等。該領(lǐng)域研究重點(diǎn)從沖突模式轉(zhuǎn)為合作模式。①翁士洪：《非營(yíng)利組織援助義務(wù)教育的演化邏輯》，上海：復(fù)旦大學(xué)，2013年。但是后來的研究又發(fā)現(xiàn)，不論是沖突模式還是合作模式都暗含一個(gè)基本的假設(shè)，那就是這些公共服務(wù)的生產(chǎn)或提供的不同主體本身都是獨(dú)立于其他主體的，有較強(qiáng)的自主性，即使他們相互之間存在著資源依賴，但是這并不能否定其各自相對(duì)獨(dú)立的主體地位。②Lecy J．D．＆ Slyke D．M．，“Nonprofit Sector Growth and Density：Testing Theories of Government Support”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol．23，no．1，2013，pp．189-214．然而，不難看出，這一暗含的假設(shè)忽略了服務(wù)本身。管理主義的再興起，即借鑒了企業(yè)家精神的新公共管理，一方面再次挖掘出服務(wù)本身的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供與使用的區(qū)別，主張要由非政府部門通過競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，但另一方面又混淆或故意混合了服務(wù)使用者的概念，將分享公共利益的公眾等同于享有私人利益的顧客，于是提出可以通過公眾這一顧客參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中來，與政府這一新型政策企業(yè)家共同生產(chǎn)公共服務(wù)。③Ostrom E．“Crossing the Great Divide：Coproduction，Synergy，and Development”，World Development，Vol．24，no．6，1996，pp．1073-1087．但是很明顯這一設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)，于是合作生產(chǎn)或者共同生產(chǎn)的概念在20世紀(jì)90年代就開始沉寂了大約十五年。直到近年來由于共同管理、共同治理與共同生產(chǎn)的邊界和主體逐漸厘清之后，合作生產(chǎn)又重新回到學(xué)術(shù)界的視野之中，并發(fā)展迅速。另外，公共服務(wù)中的提供者所形成的各類組織，即NPO，與政府也形成了新型的關(guān)系，那就是合作生產(chǎn)關(guān)系。④WENG S．H．“The Association of NPOs and Compulsory Education Aid in China”，Chinese Public Administration Review，Vol．9，no．1，2018，pp．34-55．這一新型理論解釋即不同于此前的沖突模式，也不同于一般的合作模式，它更加強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)的生產(chǎn)、管理與治理的過程與機(jī)制。

對(duì)中國(guó)的政社關(guān)系的理論解釋，現(xiàn)有文獻(xiàn)通常依據(jù)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究路徑。這一路徑在理論層面主要又可分為兩個(gè)流派：第一種視角是運(yùn)用托克維爾式多元主義的“市民社會(huì)”為理想模型去理解這些非營(yíng)利組織。另一種視角則是用“法團(tuán)主義”的理論來研究中國(guó)的非營(yíng)利組織。⑤郁建興、昊宇：《中國(guó)民間組織的興起與國(guó)家—社會(huì)關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型》，《人文雜志》2003年第4期。⑥郁建興、昊宇：《中國(guó)民間組織的興起與國(guó)家—社會(huì)關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型》，《人文雜志》2003年第4期。需要說明的是，政社關(guān)系中的社會(huì)，其含義較為寬泛，但由于學(xué)界討論政社關(guān)系通常從狹義上的兩種組織形態(tài)著手，即第一部門的政府和非政府、非市場(chǎng)的第三部門，⑦哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東譯，上海：學(xué)林出版社，1999年，第29頁(yè)。而后者的主體是非營(yíng)利組織，所以為了簡(jiǎn)化，本文主要從政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系方面進(jìn)行討論。這兩個(gè)理想模型所代表的思想基本處于理論的兩極，于是早有西方學(xué)者批評(píng)其過于簡(jiǎn)單粗糙而掩蓋了非營(yíng)利組織與國(guó)家之間復(fù)雜的關(guān)系。⑧Hsu J．Y．J．Hasmath R．The Chinese Corporatist State：Adaption，Survival and Resistance，Routledge，2013，p．120．為什么說多元主義和法團(tuán)主義等理論都無法準(zhǔn)確解釋中國(guó)的政社關(guān)系?這是因?yàn)椴还苁嵌嘣髁x還是法團(tuán)主義的理論都忽略了與中央政府并非鐵板一塊的地方政府，后者則是與非營(yíng)利組織直接打交道的政府機(jī)構(gòu)。中國(guó)的非營(yíng)利組織并非有意追求民主化的主體，所以市民社會(huì)理論模型的適用性不足。法團(tuán)主義又忽視了中國(guó)的非營(yíng)利組織的主動(dòng)性，解釋力也不夠強(qiáng)，這些非營(yíng)利組織向政府靠攏甚至成為其代理，很多時(shí)候恰恰是他們主動(dòng)采取而非被動(dòng)的策略，想利用這種身份從政府獲取更多的資源。甚至有學(xué)者完全舍棄了這個(gè)“市民社會(huì)—法團(tuán)主義”的兩分框架，轉(zhuǎn)而用新制度主義的理論來理解中國(guó)非營(yíng)利組織的行為。①Hsu C．L．Jiang Y．“An Institutional Approach to Chinese NGOs：State Alliance Versus State Avoidance Resource Strategies”，The China Quarterly，Vol．221，no．2，2015，pp．100-122．

尤其近年來，有關(guān)中國(guó)政社關(guān)系重新尋找解釋理論與分析視角的嘗試進(jìn)展較快，涌現(xiàn)了一批具有獨(dú)特性的理論成果?？傮w而言，這些帶有中國(guó)視角的研究主要采取的是微觀行動(dòng)者策略的路徑。最有代表性的是委托代理關(guān)系和管家關(guān)系的解釋。②敬乂嘉：《社會(huì)服務(wù)中的公共非營(yíng)利合作關(guān)系研究》，《公共行政評(píng)論》2011年第5期。最近則有學(xué)者將十八大以來中國(guó)政社關(guān)系概括為“調(diào)適性合作”，認(rèn)為當(dāng)前政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系是二者相互策略性調(diào)適的結(jié)果。③郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。這些微觀視角的原創(chuàng)理論對(duì)于認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)政社關(guān)系的最新發(fā)展與制度變遷頗有價(jià)值，但又忽略了中觀的純粹的政社關(guān)系。對(duì)于中國(guó)的公共服務(wù)而言，最近的研究也表明，難以用沖突模式或合作模式來解釋，實(shí)踐發(fā)展也突破了這兩種模式的適用范疇，實(shí)際上形成了一種合作生產(chǎn)的新型模式。這里的合作還是社會(huì)組織與政府之間的合作，它們共同生產(chǎn)和提供公共服務(wù)。④Weng S．H．，“The Association of NPOs and Compulsory Education Aid in China”，Chinese Public Administration Review，Vol．9，no．1，2018，pp．34-55．所以必須要尋找更為合適的分析框架。

于是，本文將以中觀的政社合作機(jī)制為切入點(diǎn)解釋中國(guó)的政社關(guān)系的制度變遷。改革開放以來，中國(guó)在諸多實(shí)踐領(lǐng)域，展現(xiàn)出新型的合作關(guān)系。這一變化主要是因?yàn)榉菭I(yíng)利組織與政府間的“相互依賴”，而非簡(jiǎn)單的政府失敗。⑤Lecy J．D．Van Slyke D．M．，“Nonprofit Sector Growth and Density：Testing Theories of Government Support”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol．23，no．1，2013，pp．189-214．當(dāng)然，這種選擇恰恰是雙方在長(zhǎng)期的反復(fù)博弈中形成的，這便是中國(guó)公共服務(wù)供給的制度變遷之軌跡。

筆者此前曾從公共服務(wù)供給中非營(yíng)利組織介入程度和政府角色歸位程度這兩個(gè)維度出發(fā)，建構(gòu)起縱橫交叉的中國(guó)政社關(guān)系模型，⑥翁士洪：《從補(bǔ)缺式模式到定制式模式：非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給體制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2017年第5期。本文延續(xù)并略作修改。

在新中國(guó)成立之前的漫長(zhǎng)歲月里，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)處于空缺狀態(tài)，只是偶爾有些零星的民間愛心人士濟(jì)病扶貧，難以形成有組織化的供給。1949年至改革開放之前的三十年里，國(guó)家與社會(huì)合為一體，國(guó)家對(duì)大部分社會(huì)資源直接壟斷，整個(gè)社會(huì)幾乎沒有非營(yíng)利組織，政府包攬?zhí)峁┫鄳?yīng)服務(wù)。改革開放以來，非營(yíng)利組織發(fā)展的制度環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，一方面是政府對(duì)公共服務(wù)的直接供給越來越少，另一方面是非營(yíng)利組織開始成長(zhǎng)，越來越多地提供公共服務(wù)。但是改革開放初期，由于經(jīng)過十年“文革”，國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況極度惡化，政府快速撤離公共服務(wù)領(lǐng)域，接近公共服務(wù)空缺的真空地帶。于是，在基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，在原來政府缺位背景下，非營(yíng)利組織介入，填補(bǔ)服務(wù)空缺。但是，自2003年以來，中共中央開始重視政府的公共服務(wù)這一新型職能，并通過政府文件予以確定。尤其2006年新《義務(wù)教育法》規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”，并開始實(shí)施農(nóng)村九年制免費(fèi)義務(wù)教育以來，政府角色開始?xì)w位了，非營(yíng)利組織出現(xiàn)了功能的內(nèi)卷化，角色越來越弱化?，F(xiàn)在需要建立定制式公共服務(wù)供給模式。

二、補(bǔ)缺：改革開放初期的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式

在發(fā)展實(shí)踐中，補(bǔ)缺式公共服務(wù)供給模式是一種政社關(guān)系的傳統(tǒng)模式。西方學(xué)者往往強(qiáng)調(diào)，非營(yíng)利組織有組織地介入一般只在資源缺乏的前提下才進(jìn)行，以滿足公眾的公共服務(wù)需要。①Bergh，A．，“The Universal Welfare State：Theory and the Case of Sweden”，Political Studies，Vol，52，no．2，2004，pp．745-766．需要辨析的是，雖然中國(guó)的補(bǔ)缺式模式接近薩拉蒙的第三方政府，但是兩者有較大差別。薩拉蒙認(rèn)為，補(bǔ)缺機(jī)制是以政府為主體的，來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。薩拉蒙認(rèn)為，在流行的政府失靈和市場(chǎng)失靈理論中，非營(yíng)利組織往往被視為在政府失靈和市場(chǎng)失靈之后的輔助性衍生物，非營(yíng)利部門的存在是市場(chǎng)和政府作為公共物品供給者的固有局限性的產(chǎn)物。與此不同，薩拉蒙則用第三方政府 (the third-party government)概念來描述依賴各式各樣的第三方機(jī)構(gòu)來提供政府資助的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的這種新的體制模式。這種間接政府行為是將許多本該由政府來完成的任務(wù)都交由第三方來承擔(dān)。第三方政府的概念強(qiáng)調(diào)了政府與私人組織之間大量的責(zé)任共享，以及政府部門與私人部門的大量混合。②萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第45頁(yè)。然而第三方政府模式產(chǎn)生了責(zé)任與合法性問題，也就是說，在西方是由于非營(yíng)利組織存在志愿失靈，所以需要政府來彌補(bǔ)非營(yíng)利組織的不足，于是形成合作伙伴關(guān)系。中國(guó)的補(bǔ)缺式模式則是由于政府在公共服務(wù)供給中的缺位，才出現(xiàn)大量的非營(yíng)利組織來彌補(bǔ)本該由政府來完成的任務(wù)空缺。補(bǔ)缺式公共服務(wù)供給模式具有三大基本特征：填補(bǔ)服務(wù)空缺；雙重管理與控制并行；提供均質(zhì)化、粗放式服務(wù)。③翁士洪：《從補(bǔ)缺式模式到定制式模式：非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給體制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2017年第5期。

第一，填補(bǔ)服務(wù)空缺。根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》規(guī)定，我國(guó)的基本公共服務(wù)范圍一般包括保障基本民生需求的教育等八大領(lǐng)域的公共服務(wù)。廣義上的公共服務(wù)則還包括保障安全需要及與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的公共服務(wù)。比如，以基礎(chǔ)教育為例。改革開放后的很長(zhǎng)時(shí)間里，家長(zhǎng)成為了基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來源的主體和真正意義上的成本承擔(dān)者，④趙全軍：《中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給制度研究 (1978—2005)——行政學(xué)的分析》，復(fù)旦大學(xué)博士論文，2006年。城鄉(xiāng)間與地區(qū)間的基礎(chǔ)教育差距進(jìn)一步被拉大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980—1989年全國(guó)中小學(xué)生流失量呈上升趨勢(shì)，從1980年到1988年，全國(guó)流失生總數(shù)達(dá)3799多萬名。⑤中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、國(guó)家科委中國(guó)科技促進(jìn)發(fā)展研究中心：《中國(guó)青少年發(fā)展?fàn)顩r研究報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1992年，第121-125頁(yè)。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出到2000年我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例要達(dá)到4%，但事實(shí)上后來一直處于較低水平。由此可見，當(dāng)時(shí)政府所提供的公共服務(wù)不論數(shù)量還是質(zhì)量都與實(shí)際有所差距。

這種缺位的制度空間就使得非營(yíng)利組織的介入具有了可能性。與此同時(shí)，政府高層管理者也敏銳地意識(shí)到，可以通過聚集散布于社會(huì)上的大量資源來解決相應(yīng)社會(huì)問題，這就是當(dāng)時(shí)政府推動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展的基本動(dòng)機(jī)。①李瑞昌、李婧超：《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展：模式、功能與方向》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期。于是，大量社會(huì)團(tuán)體類非營(yíng)利組織應(yīng)運(yùn)而生。1981年7月28日，中國(guó)兒童少年基金會(huì)這一新中國(guó)首個(gè)現(xiàn)代意義的非營(yíng)利組織正式成立。在此之后，相繼成立了許多相似的基金會(huì)。比如，1989年成立的中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)，所開展的在全國(guó)具有深遠(yuǎn)影響的希望工程，主要就是兩大任務(wù)，救助失學(xué)兒童和援建希望小學(xué)，這正是填補(bǔ)服務(wù)空缺的基本特征。這種補(bǔ)缺式服務(wù)提供者除了正式在民政部門注冊(cè)的非營(yíng)利組織外，還有大量體制外的非營(yíng)利組織，據(jù)世界銀行2004年的估計(jì)，中國(guó)有超過一百萬未登記和未被官方承認(rèn)的非營(yíng)利組織，它們有的一直保持未登記的狀態(tài)，有的注冊(cè)為工商企業(yè)組織。

第二，雙重管理與控制并行。中央政府自1989年頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》開始，就確立了將其作為我國(guó)非營(yíng)利組織管理制度的基本框架。該條例在1998年修訂后更是明確了雙重管理制度。從登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)狀況來看，如圖2所示，1998年開始實(shí)行的雙重管理制度“直接導(dǎo)致了社會(huì)團(tuán)體數(shù)量的減少”，②敬乂嘉：《控制與賦權(quán)：中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展戰(zhàn)略》，《學(xué)?！?016年第1期。8年后才恢復(fù)到接近1997年的181318個(gè)社會(huì)團(tuán)體的水平。

第三，均質(zhì)化、粗放式服務(wù)。盡管非營(yíng)利組織的數(shù)量增長(zhǎng)迅速，從表1中1988—2017年中國(guó)已登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織的數(shù)量變化情況可以看出，中國(guó)已登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織數(shù)量從1988年僅有4446個(gè)快速發(fā)展到2017年的76．2萬個(gè)，年均增長(zhǎng)10．5%。但是，它們所提供的服務(wù)多數(shù)卻是粗放式服務(wù)。③王浦劬、薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。

從我國(guó)補(bǔ)缺式公共服務(wù)供給模式的發(fā)展實(shí)踐方面來看，這種傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式存在一些問題，最主要是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場(chǎng)化和補(bǔ)缺式供給的定位。④翁士洪：《從補(bǔ)缺式模式到定制式模式：非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給體制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2017年第5期。其實(shí)自從薩瓦斯提出民營(yíng)化是改善政府的最佳途徑這一基本理念以來，⑤E．S．薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。便一直伴隨著質(zhì)疑與爭(zhēng)論。分析當(dāng)代中國(guó)的公共服務(wù)，我們必須考慮各級(jí)政府的兜底責(zé)任。改革開放后，中國(guó)的補(bǔ)缺式模式在一定意義上強(qiáng)化了政府雙重管理與控制并行的政策環(huán)境。學(xué)界深入探討了這種雙重管理與控制的最新變化，具有代表性的包括分類控制、①康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。政府強(qiáng)化嵌入②汪錦軍：《嵌入與自治：社會(huì)治理中的政社關(guān)系再平衡》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。以及策略性收放③楊志云：《策略性收放：中國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制的新闡釋》，《行政管理改革》2016年第8期。等等。最近，郁建興和沈永東則提出十八大以來為“調(diào)適性合作”。④郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。但在現(xiàn)實(shí)層面上，近些年來中國(guó)地方政府甚至已經(jīng)開始在政策形成與執(zhí)行過程中尋求來自非營(yíng)利組織的支持，并與非營(yíng)利組織合作提供公共服務(wù)。⑤Zhan X．Y．，Tang S-Y．“Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions”，Public Administration Review，Vol．76，no．4，2016，pp．589-600．

表1 1988-2017年中國(guó)已登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織數(shù)量

三、定制：政府角色回歸后的公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型

當(dāng)前政社合作的起點(diǎn)變了，即現(xiàn)在政府角色開始回歸了。以2003年中央首次明確提出要將“公共服務(wù)”作為政府職能之一為起點(diǎn)，政府開始重新進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》更進(jìn)一步確定了八大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單。黨的十九大報(bào)告中首次規(guī)定要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”并“全面普及高中教育”。2005年中央提出了公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)。這些都標(biāo)志著政府角色將真正歸位。當(dāng)然目前政府歸位尚未完成，政府職能轉(zhuǎn)變也仍在進(jìn)行之中，而這已是明確的發(fā)展趨勢(shì)。

但是，一方面，隨著政府角色的歸位，非營(yíng)利組織出現(xiàn)了功能的內(nèi)卷化。⑥翁士洪：《官辦非營(yíng)利組織的內(nèi)卷化研究——以中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。另一方面，雖然總體上地方政府越來越多地與其合作，而隨著財(cái)政資金不斷充裕，也會(huì)退回到依靠自身的原點(diǎn)上。⑦敬乂嘉：《合作治理：歷史與現(xiàn)實(shí)的路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。

盡管政府角色逐漸歸位，公共服務(wù)的供給仍然需要非營(yíng)利組織。姑且不說目前中國(guó)非營(yíng)利組織的人口密度，如每萬人擁有的非營(yíng)利組織數(shù)量非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)國(guó)家的水平。也不談公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府與非營(yíng)利組織合作是20世紀(jì)末以來全球公共管理改革的一個(gè)共同趨向。關(guān)鍵的是政府無法提供差異化的、個(gè)性化的公共服務(wù)，公眾的多樣化的尤其優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)需求不能完全得到滿足。而且政府自上而下地提供的服務(wù)通常只能是均質(zhì)化的。正如黨的十九大報(bào)告中所指出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，“社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@就意味著我們所提供的公共服務(wù)需要滿足公眾的多樣化、個(gè)性化和優(yōu)質(zhì)化的需求，這便需要通過非營(yíng)利組織提供，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織永遠(yuǎn)有它存在的理由。這種競(jìng)爭(zhēng)性狀態(tài)下的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，要求在政府角色回歸后非營(yíng)利組織要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給功能的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

本文中的戰(zhàn)略主要是指服務(wù)于國(guó)家的決策層、從全局角度選擇實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的規(guī)劃。它是國(guó)家戰(zhàn)略的一部分。該領(lǐng)域著名學(xué)者邁克爾·波特近年就提出，要對(duì)原來的利潤(rùn)至上的“競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”改造為“共享型價(jià)值”戰(zhàn)略。⑧Porter M．E．，Kramer M．R．，“Creating Shared Value”，Harvard Business Review，Vol．89，no．1，2011，pp．62-77．戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型就需要站在決策部門的高度，超越部門、區(qū)域、組織的利益，在這個(gè)過程中需要政府與非營(yíng)利組織形成合作關(guān)系。

于是，政府角色逐漸回歸后，政社關(guān)系開始轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄖ剖焦卜?wù)供給模式，即以政府為主導(dǎo)、政府與非營(yíng)利組織合作的公共服務(wù)供給新體制?？梢酝ㄟ^多種機(jī)制與途徑來建構(gòu)非營(yíng)利組織與政府的戰(zhàn)略性合作聯(lián)盟。定制式公共服務(wù)供給模式具有四大基本特征：以政府為主導(dǎo)，政府與非營(yíng)利組織間的充分合作，以公眾需求為導(dǎo)向，提供差異化、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。①翁士洪：《從補(bǔ)缺式模式到定制式模式：非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給體制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2017年第5期。首先，非營(yíng)利組織的建立、內(nèi)部管理以及績(jī)效的評(píng)估由非營(yíng)利組織自由支配，在公共服務(wù)供給的諸多方面由政府來主導(dǎo)。其次，非營(yíng)利與政府合作不會(huì)削弱非營(yíng)利組織的獨(dú)立性，反而可以充分運(yùn)用好強(qiáng)大的政府資源，以提升其承接政府職能的能力及其所提供的公共服務(wù)質(zhì)量與效益。正如吉德倫等人的政社合作模式理論所主張的那樣。②Gidron B．，Kramer R．M．，Salamon L．M．，Government and the Third Sector．San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1992，p．247．再次，服務(wù)型政府的核心理念之一就是根據(jù)公眾需求來提供基本公共服務(wù)，而不是政府需求。但是我國(guó)現(xiàn)有的公共服務(wù)體系比較忽視公眾的需求，這導(dǎo)致了供需錯(cuò)位與供給不足。為滿足目標(biāo)群體的公共服務(wù)需求，政府要重視需求并強(qiáng)化需求管理，構(gòu)建更好地連接公眾需求與服務(wù)供給的完整的需求管理體系，提供適配性和精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。③陳水生：《公共服務(wù)需求管理：服務(wù)型政府建設(shè)的新議程》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。最后，使用政府開放的各類大數(shù)據(jù)資源，通過空間計(jì)量方法賦予和標(biāo)記在互聯(lián)網(wǎng)地圖平臺(tái)上，并對(duì)此進(jìn)行大數(shù)據(jù)的驗(yàn)證，可以準(zhǔn)確了解到不同區(qū)域的資源配置現(xiàn)狀，從而能夠?yàn)椴煌纳鐣?huì)需求的公眾提供差異化、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

四、理論闡釋：定制式公共服務(wù)供給模式的制度邏輯

地方政府為何要與非營(yíng)利組織實(shí)行戰(zhàn)略性合作聯(lián)盟呢?換而言之，戰(zhàn)略性合作聯(lián)盟的制度邏輯是什么?其實(shí)不難理解，可以從國(guó)家治理模式的角度加以分析。

有關(guān)中國(guó)的國(guó)家治理邏輯，主要有兩條線索：探討政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和地方分權(quán)的主線，④曹正漢：《統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)：關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的三種理論及其比較》，《社會(huì)》2014年第6期。⑤周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。和探討政府如何從外部來有效地行使公共權(quán)力的輔線。⑥蔡益群：《規(guī)劃性政治：中國(guó)國(guó)家治理的中軸邏輯》，《學(xué)術(shù)界》2016年第1期。⑦彭勃、張振洋：《國(guó)家治理的模式轉(zhuǎn)換與邏輯演變——以環(huán)境衛(wèi)生整治為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。第二個(gè)問題深刻影響著國(guó)家治理績(jī)效。⑧Bardhan P．，Decentralization and Local Governance in Developing Countries：A Comparative Perspective，Boston：The MIT Press，2002．本文重點(diǎn)探討這條輔線，即政府與非營(yíng)利組織之間的權(quán)力共享。

現(xiàn)在，政府正在歸位到由自己提供基本公共服務(wù)的角色，但難以滿足公眾的個(gè)性化需求。而提供差異化、個(gè)性化的服務(wù)本身就是非營(yíng)利組織尤其與公眾密切接觸的小型、靈活組織最擅長(zhǎng)的。由第三方的非營(yíng)利組織承接政府職責(zé)，不僅節(jié)省了人員，而且也節(jié)約了成本，效率也高。所以非營(yíng)利組織可以借爭(zhēng)取政府資助來減輕籌資困難等后顧之憂，更可以憑借其提供差異化、個(gè)性化的服務(wù)這一組織優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)自身的功能升級(jí)，更好地發(fā)展。與此同時(shí)，政府也要依賴非營(yíng)利組織來拓展其功能，比如民政部已經(jīng)明確規(guī)定了四類社會(huì)組織“可以依法直接向民政部門申請(qǐng)登記”，以激活非營(yíng)利組織的活力。

現(xiàn)實(shí)中，政府已經(jīng)要求要“理順政府與事業(yè)單位在基本公共服務(wù)供給中的關(guān)系”，強(qiáng)化提供基本公共服務(wù)事業(yè)單位的公益屬性，推動(dòng)去行政化和去營(yíng)利化，逐步將有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。這表明接下來將會(huì)有大量從事業(yè)單位轉(zhuǎn)變而來的非營(yíng)利組織，這些組織往往是專業(yè)性很強(qiáng)的，比如公辦學(xué)校、公辦醫(yī)院等等；另一方面，這些新的非營(yíng)利組織更加需要通過與加強(qiáng)政府的合作、承接政府轉(zhuǎn)移出來的相應(yīng)職能，來鞏固其地位，獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，獲取更多的經(jīng)濟(jì)資源、組織資源甚至政治資源。政府同時(shí)還要求要“積極推動(dòng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)享受與同行業(yè)公辦機(jī)構(gòu)同等的待遇”。

合作治理要求保障合作各方的平等地位和權(quán)力共享。在非營(yíng)利組織的功能轉(zhuǎn)型與能力建構(gòu)這個(gè)過程中，政府可以通過向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，當(dāng)然也可以通過公共政策的激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在的購(gòu)買服務(wù)始終限定在“我出錢，你來做”這一基礎(chǔ)合作上，以后需要通過政策性激勵(lì)，通過“購(gòu)買券”等，來構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織之間的戰(zhàn)略性合作聯(lián)盟?？梢酝ㄟ^公共政策的差異化的激勵(lì)，甚至還有很多政策工具的選擇來推動(dòng)其自身的成長(zhǎng)，進(jìn)而提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。還有，從技術(shù)條件上來說，正高速發(fā)展的現(xiàn)代信息技術(shù)使得精準(zhǔn)服務(wù)變得可能。比如， “互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧行動(dòng)與精準(zhǔn)服務(wù)。

五、未盡結(jié)語(yǔ)：公共服務(wù)供給模式的未來展望

本文沒有采納當(dāng)前很多研究所通常使用的多元主義和法團(tuán)主義分析框架，也沒有采用許多文獻(xiàn)仍在使用的委托代理理論或管家理論，而是在對(duì)此進(jìn)行批判性地分析的基礎(chǔ)上，另辟蹊徑，提出了中觀層次的縱橫交叉的政社關(guān)系的分析框架。本研究探索性地分析了政府角色逐步回歸之后，中國(guó)公共服務(wù)供給的制度變遷問題。這一研究豐富與加深了對(duì)于中國(guó)公共服務(wù)供給的制度變遷之理解。

近些年來，世界各國(guó)各級(jí)政府的公共管理者更加主張通過跨部門合作進(jìn)行公共服務(wù)供給，這已成為國(guó)際潮流。當(dāng)然，公共服務(wù)供給有多種跨部門合作模式，比如弗雷爾等所區(qū)分的合同外包、伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)治理和獨(dú)立公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等四種跨部門合作治理形式，它們形成了一條從純公共供給到純私人供給之間的合作治理光譜，其政府控制越來越少，合作程度越來越大。①Forrer J．F．，Kee J．E．，Boyer E．，Governing Cross-Sector Collaboration．San Francisco，CA：Jossey-Bass，2014，p．55．最新出現(xiàn)的是獨(dú)立公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)(IPSPs)。和其它的跨部門合作治理形式的核心假設(shè)不同，獨(dú)立公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)通常有其極為嚴(yán)格的合作條件。②Forrer J．F．，Kee J．E．，Boyer E．，Governing Cross-Sector Collaboration．San Francisco，CA：Jossey-Bass，2014，p．139．對(duì)于公共管理者，這意味著需要重新構(gòu)想可以為民眾帶來互惠互利的生產(chǎn)與配置公共服務(wù)的創(chuàng)新性方式。

那么，中國(guó)公共服務(wù)供給的未來發(fā)展趨勢(shì)如何?進(jìn)一步深入討論這些問題將有助于我們更好地為中國(guó)的公共服務(wù)供給實(shí)踐發(fā)展帶來新的思考，這也是本研究今后將進(jìn)一步深耕和挖掘的研究方向。