新型城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目的央企實踐
——以溫州高鐵新城為例

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正面臨重構(gòu)和調(diào)整，產(chǎn)城融合是我國城鎮(zhèn)化布局的新戰(zhàn)略，承擔(dān)著打造城市發(fā)展新格局的重要使命。產(chǎn)城融合是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套，以達到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的模式，它是相對于產(chǎn)城分離提出的一種新的發(fā)展思路，要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進入提增產(chǎn)業(yè)規(guī)模和城市規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和城市質(zhì)量并舉的新階段，借助PPP模式發(fā)力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，被視為實現(xiàn)產(chǎn)城融合、解決“空城、空轉(zhuǎn)”等難點的重要舉措。產(chǎn)城融合不是單一行業(yè)或單一企業(yè)的舉措，而是國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，作為國企或央企，不僅承擔(dān)著推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的國家責(zé)任，更具備參與產(chǎn)城融合建設(shè)的絕對優(yōu)勢。

一、時代催生本命題

（一）新型城鎮(zhèn)化對片區(qū)綜合開發(fā)的時代需求

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件指出：城鎮(zhèn)化不僅是我國內(nèi)需的最大潛力之所在，而且是加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是中國現(xiàn)代化的必由之路。隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市人口在未來一段時間將不斷增加，這需要進一步改善和擴大城市片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，才能更好地滿足城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)需求。片區(qū)開發(fā)是對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護，通過構(gòu)建結(jié)構(gòu)化的合作內(nèi)容和相對市場化的合作機制，盤活區(qū)域公共資源、商業(yè)資源，在城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興建設(shè)的同時發(fā)展實體經(jīng)濟，帶動區(qū)域發(fā)展。新城開發(fā)、舊城改造等都是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體。

（二）PPP模式應(yīng)用于產(chǎn)城融合項目的突出優(yōu)勢

PPP模式對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為企業(yè)在參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。以產(chǎn)城融合為核心的片區(qū)綜合開發(fā)項目屬于城鎮(zhèn)建設(shè)與改造模式中對整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高的一種綜合開發(fā)模式，因此在這類項目中引入PPP模式對于相關(guān)參與各方均具有重要的價值，不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難的問題，還能有效調(diào)動社會資本的積極性，提高片區(qū)開發(fā)的綜合效率，破解運營乏力的現(xiàn)實困境。產(chǎn)城融合和PPP全生命周期相融合，PPP模式的長期性能保障產(chǎn)城融合戰(zhàn)略落地，運營性能保障產(chǎn)城融合建設(shè)效果，規(guī)模大能保障產(chǎn)城融合一張藍圖繪到底。

（三）央企國企在轉(zhuǎn)型發(fā)展之路上的華麗轉(zhuǎn)身

當(dāng)傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)運營模式遇到天花板之際，央企國企紛紛加速探索“城市運營商”或“城市配套服務(wù)商”等新角色，產(chǎn)城融合成為眾多品牌企業(yè)謀轉(zhuǎn)型的重要切入點。在探索城市發(fā)展與產(chǎn)城融合的未來方向上，既搭載了新時代城市建設(shè)的創(chuàng)新需求，也承載著行業(yè)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展需求，是順應(yīng)時代發(fā)展的必然選擇。作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路上轉(zhuǎn)型升級排頭兵的央企具有投資商、建造商、運營商“三商一體”的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，承擔(dān)著拓展城市幸?？臻g的重要使命。目前，地方平臺公司、國有企業(yè)作為投融資主體進行綜合開發(fā)項目的開發(fā)、建設(shè)和運營仍然是主要的途徑之一，通過構(gòu)建以城市運營服務(wù)商為定位，以規(guī)劃聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為支撐，推動“生產(chǎn)、生態(tài)、生活”融合發(fā)展，以實現(xiàn)政府、市民、企業(yè)三大主體的共同利益的期許將可作為綜合開發(fā)項目未來重要的探索路徑之一。

二、產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目的操作要點

（一）合理甄選項目，防控實施風(fēng)險

項目甄選是政府和社會資本合作的起點，篩選一個優(yōu)質(zhì)的項目對項目運作成敗意義重大。在投資項目的選擇上，投資方需要構(gòu)建一整套科學(xué)體系，首先選擇地方經(jīng)濟發(fā)展急需的、需要央企承擔(dān)發(fā)展責(zé)任的區(qū)域，然后權(quán)衡這個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的未來預(yù)期，是否能達到投資人基本的平衡點，最終通過投資開發(fā)建設(shè)拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，獲得投資收益，保證國有資本保值增值?！吧讲辉诟?，有仙則名。水不在深，有龍則靈?！表椖恳?guī)模不在大，適度就行，充分論證區(qū)域的規(guī)劃情況、開發(fā)周期以及投入產(chǎn)出需求，合理確定項目區(qū)位和規(guī)模，有利于項目后續(xù)推進，降低風(fēng)險。

（二）做好前期工作，夯實運作基礎(chǔ)

前期工作就好比一座大廈的奠基工程，奠基扎實，后續(xù)工作各方更易達成一致，有利于項目推進。一個成功的產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目需要做好四規(guī)合一，即“空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)劃、資金規(guī)劃”同步制定?？臻g規(guī)劃是項目的“骨架”，要明確項目的空間布局、功能分區(qū)、交通路網(wǎng)、綠地景觀等，讓項目站起來；技術(shù)規(guī)劃是項目的“肌肉”，要明確項目智能化系統(tǒng)和低碳化系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、具體功能、技術(shù)方案、性能指標(biāo)等，讓項目動起來；資金規(guī)劃是城市的“血液”，要明確項目的現(xiàn)金流安排、開發(fā)節(jié)奏、融資方式等，讓項目活下來；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是項目的“靈魂”，明確項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)布局、重點項目和招商引資策略等，讓項目最終有價值、有意義。

（三）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)入駐，永葆持續(xù)動力

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)屬于產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目的核心內(nèi)容，社會資本方需要提供完善的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方案，以便對合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局及招商引資的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)進行總體把控，同時也利于政府方對區(qū)域內(nèi)將來的財政收入情況作出合理預(yù)判。開發(fā)央企可以與特定領(lǐng)域運營經(jīng)驗的供應(yīng)商組建聯(lián)合體實施建設(shè)開發(fā)，實現(xiàn)強強聯(lián)合，為合作區(qū)域提供戰(zhàn)略規(guī)劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入類型等一體化服務(wù)方案。在產(chǎn)業(yè)定位方面，體現(xiàn)因地制宜，先謀后動，一張藍圖繪到底；在產(chǎn)業(yè)招商方面，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、資本干預(yù)、龍頭帶動，創(chuàng)新招商模式；在產(chǎn)業(yè)培育方面，重視創(chuàng)新驅(qū)動、精準(zhǔn)服務(wù)，深化產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

（四）重視績效考核，創(chuàng)新開發(fā)模式

片區(qū)開發(fā)類項目交由社會資本運作，其物有所值的根本目標(biāo)為品質(zhì)和效率，品質(zhì)和效率主要包括城市建設(shè)品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入兩個方面，總體而言，片區(qū)開發(fā)類項目的績效體系比較復(fù)雜，除了進行綜合性的指標(biāo)考核外，一般還需設(shè)立單項指標(biāo)考核體系。由于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目具有投資數(shù)額大、合作期限長、子項目眾多等特征，很難做到像單體PPP項目一樣一次性投入資金進行整體開發(fā)建設(shè)。從最優(yōu)化利用項目資金角度看，宜采用“一次招選+分期開發(fā)”的模式，通過公開競爭機制一次性選定該類項目的中選社會資本，由該社會資本或PPP項目公司負責(zé)承擔(dān)起合作內(nèi)容項下的全部工作；在具體實施過程中，需要根據(jù)既定的項目投資開發(fā)計劃，逐步、分期、分批推進項目。在該種模式下，可以實現(xiàn)社會資本或PPP項目公司在本項目全生命周期內(nèi)對項目各環(huán)節(jié)進行無縫對接，也利于節(jié)約政府方在項目采購階段的成本，但可能會使得項目的回報和考核機制比較復(fù)雜，對于政府管控項目整體風(fēng)險的要求較高。

三、央企承接時代命題的實踐樣本——溫州高鐵新城

（一）項目情況簡介

圖1 溫州高鐵新城范圍

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP項目由中交投資有限公司牽頭與二航局、二公院、四公局組成的聯(lián)合體成功中標(biāo)。主要建設(shè)范圍為溫州高鐵新城片區(qū)，總面積14.33平方公里，核心區(qū)5.54平方公里。該項目與中交投資有限公司整體合作期為15年，滾動開發(fā)，分三期建設(shè)。

項目總投資為199.88億元，該項目投資額度大，在全國城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目中排名第10，在浙江省排名第3，屬于溫州市目前最大的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目。溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP項目具體包含民泰安置、康養(yǎng)醫(yī)療、文化教育、宜居配套、旅游集散、景觀提升、綠色暢通、智慧管廊、生態(tài)海綿、立體交通等十大類工程，共84個子項目，項目建設(shè)對于推動溫州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善基地投資環(huán)境、提升城市經(jīng)營水平等具有十分重要意義。

（二）全產(chǎn)業(yè)鏈一攬子解決方案

自2013年中國交建提出打造“五商中交”戰(zhàn)略構(gòu)想以來，打造城市綜合體開發(fā)運營商成為企業(yè)的戰(zhàn)略重點。此次溫州高鐵新城與中國交建牽手，是中國交建向著城市綜合體開發(fā)運營邁出的又一堅實步伐。

中國交建充分發(fā)揮資金、品牌、技術(shù)及運營管理優(yōu)勢，跨界融合“規(guī)劃、投資、工程方案”等各專業(yè)規(guī)劃，從垂直的梯度轉(zhuǎn)移走向?qū)で笏絽f(xié)同，探索產(chǎn)城融合項目“拿地立項+產(chǎn)業(yè)定位+功能定位+項目規(guī)劃+資源導(dǎo)入+運營服務(wù)”一體化投資建設(shè)新模式，服務(wù)企業(yè)投資和政府建設(shè)行為。

1.前端環(huán)節(jié)——規(guī)劃互動

按照市場運作、價值提升的原則，引導(dǎo)溫州市地方政府深入思考和接納規(guī)劃理念，確定項目的高端定位、高端業(yè)態(tài)，確定科學(xué)有序的開發(fā)，從而全面提升項目的整體價值。以“問題+目標(biāo)”為導(dǎo)向，以“實施規(guī)劃”為手段，以“項目策劃”為載體，根據(jù)將溫州高鐵新城打造成為“浙南首門戶、創(chuàng)智副都心、水島新客廳”的理念，創(chuàng)造性地提出了“1+N”實施規(guī)劃，主要內(nèi)容有地下空間、海綿城市、綜合管廊等多個專題，從頂層設(shè)計開始，樹立生態(tài)、智慧、便捷、宜居、宜業(yè)、宜商、美麗的中國新型高鐵新城標(biāo)桿。截至目前，這些研究成果有的已經(jīng)進入實操階段。

2.中端環(huán)節(jié)——建設(shè)開發(fā)

圖2 一攬子解決方案流程圖

圖3 “1+N”實施規(guī)劃

充分發(fā)揮中國交建在工程設(shè)計與建設(shè)、土地投資開發(fā)上的綜合優(yōu)勢，將基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和土地兩級開發(fā)結(jié)合起來，為地方政府提供一條龍服務(wù)。采用EPC的模式進行開發(fā)建設(shè)，主要工程建設(shè)內(nèi)容包括：市政道路與公用設(shè)施工程、安置房工程、公共服務(wù)設(shè)施工程、旅游綜合體、綠化景觀工程等。

3.后端環(huán)節(jié)——產(chǎn)業(yè)運營

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引領(lǐng)，以模式創(chuàng)新為手段，以管理創(chuàng)新為基礎(chǔ)，進行產(chǎn)業(yè)資源整合，進一步發(fā)育核心能力，充分利用資本市場的力量，形成產(chǎn)融良性互動，雙輪驅(qū)動集團增長，助力升級城市綜合運營服務(wù)商。

結(jié)合高鐵新城的定位和發(fā)展規(guī)劃，由中國交建導(dǎo)入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集。一方面導(dǎo)入涵蓋辦公、會議、商務(wù)、休閑、公寓、旅游的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，另一方面導(dǎo)入?yún)^(qū)域總部、科技孵化、商業(yè)服務(wù)、教育培訓(xùn)和高端制造業(yè)，推動高鐵新城產(chǎn)業(yè)升級。

（三）投資運作模式

1.運作方式

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合綜合開發(fā)全過程采用DBFOT+政府付費模式，其中：

（1）政府方負責(zé)本項目立項、征拆等前期工作。

（2）中交方和政府方出資代表合資成立項目公司，合作期內(nèi)由項目公司負責(zé)溫州高鐵新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等的設(shè)計、投融資、建設(shè)以及運營維護。

（3）合作期滿（15年），項目公司應(yīng)按照協(xié)議約定將項目設(shè)施（含為項目設(shè)施正常運營所必需的各類項目設(shè)施、設(shè)備、土地使用權(quán)、各信息系統(tǒng)、維護手冊等）無償移交給高鐵辦或其指定機構(gòu)。

2.交易結(jié)構(gòu)

政府方授權(quán)高鐵辦作為項目實施機構(gòu)，同時授權(quán)指定機構(gòu)（如財政部門）作為政府方代表，未來與社會資本或其聯(lián)合體合資組建項目公司；高鐵辦采購社會資本，并與項目公司簽署PPP項目合同；項目公司根據(jù)PPP項目合同的約定負責(zé)本項目PPP合作期內(nèi)的設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、維護、期滿移交；項目公司通過使用者付費和政府可行性缺口補貼回收成本并獲得合理投資運營匯報。

圖4 產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本經(jīng)營雙輪驅(qū)動發(fā)展模式

圖5 溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP投資運作模式

3.收入模式

項目收入來源于政府付費，在項目運營期間，政府承擔(dān)全部直接付費責(zé)任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)投資（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營資金和合理利潤。

四、結(jié)語

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目的成功運作做到了四個堅持：堅持“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、合作共贏”的運作模式，構(gòu)建高鐵新城運營的公私合作模式；堅持“以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念，構(gòu)建高鐵新城目標(biāo)模式；堅持將企業(yè)發(fā)展融入服務(wù)國家戰(zhàn)略，構(gòu)建分享中國崛起紅利的戰(zhàn)略體系；堅持走“產(chǎn)業(yè)為本”差異化發(fā)展道路，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈和全價值鏈商業(yè)模式。通過“四個堅持”樹立了產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項目的典范標(biāo)桿。