中國稀土市場政策規(guī)制研究

徐廣平，宋新華，崔 彬

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.寧夏回族自治區(qū)地質(zhì)局，寧夏 銀川 750021)

稀土是化學(xué)元素周期表中所有鑭系元素及其同族元素鈧、釔的總稱。稀土因其獨特的物理性質(zhì)和化學(xué)性質(zhì)，被廣泛應(yīng)用于許多工業(yè)領(lǐng)域，被譽為“工業(yè)維生素”和“新材料寶庫”[1]，其重要性日益凸顯，是不可再生的稀缺的國家重要戰(zhàn)略資源。

在地殼中，稀土元素的克拉克值不算低，但稀土元素卻不易富集成礦。在世界上，稀土礦產(chǎn)地理分布很不均勻，具有經(jīng)濟開采價值的稀土資源量很少。而中國是世界稀土資源較為豐富的國家，稀土資源儲量位居世界首位。

近幾十年來，中國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，進(jìn)步巨大，供給了當(dāng)今世界稀土市場90%的產(chǎn)品，已成為世界上最大的稀土生產(chǎn)國和出口國。但是中國稀土產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中還存在不少亟待解決的問題，如生態(tài)破壞加劇、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源開采過度。此外，中國稀土產(chǎn)品價值長期被市場“扭曲”，價格嚴(yán)重偏離價值，被喻為“白菜價”。

為了解決中國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場價格過低、生態(tài)環(huán)境污染及資源過度開采等問題，本文從中國稀土市場價格的形成入手，分析研究稀土“白菜價”的產(chǎn)生根源，提出解決問題的對策建議，以期對稀土產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展有所裨益。

1 稀土資源及市場供給概況

1.1 世界稀土資源

據(jù)統(tǒng)計，2016年全球稀土礦產(chǎn)資源儲量(折合為稀土氧化物REO,以下同)約有12 000萬t[2]。其中，儲量居世界前10位的國家和地區(qū)依次是中國(4 400萬t)、巴西(2 200萬t)、越南(2 200萬t)、俄羅斯(1 800萬t)、印度(690萬t)、澳大利亞(340萬t)、格林蘭(150萬t)、美國(140萬t)、加拿大(83萬t)和馬拉維(14萬t)。

1.2 中國稀土資源

中國是世界稀土礦產(chǎn)資源較豐富的國家，礦物種類豐富，稀土元素齊全。截至2016年底，稀土資源儲量4 400萬t，占世界稀土資源總儲量的37%[2]。

目前，中國三分之二以上省(區(qū))發(fā)現(xiàn)有稀土礦產(chǎn)，累計礦床、礦(化)點上千余處， 主要集中在內(nèi)蒙古白云鄂博、江西贛南、廣東粵北、四川涼山和山東微山等地區(qū)。此外，中國稀土礦產(chǎn)在地理分布上還有“北輕南重”的特點，巖礦型輕稀土主要分布在內(nèi)蒙古包頭和四川涼山等地區(qū)，離子型中重稀土主要分布在江西贛州等地區(qū)[1]。

1.3 稀土國際市場供給狀況

中國是當(dāng)今世界稀土市場供給品種最全、供給量最大的國家。據(jù)統(tǒng)計，2015～2017年國際稀土市場年平均供給量17.7萬t左右(表1)。2017年世界稀土資源市場供給量為17.8萬t，其中，中國年供給量約16萬t,占世界市場供給量的90%，其他國家和地區(qū)的供給量約1.8萬t，占世界市場供給量的10%[3]。

表1 世界稀土市場總供給情況(REO)Table 1 Global supply of rare earth market (REO)

資料來源：文獻(xiàn)[3]

2017年，在中國向世界市場供給的16萬t稀土產(chǎn)品中，內(nèi)蒙古包頭地區(qū)提供8.5萬～9萬t，四川地區(qū)2萬～2.5萬t，江西等南方地區(qū)4.5萬～5萬t，其他地區(qū)約0.5萬t。同年，在國外供給的1.8萬t稀土產(chǎn)品中，澳大利亞萊納斯公司提供約1.5萬t、俄羅斯克洛沃澤斯基公司約0.2萬t，印度稀土公司約0.12萬t[3]。

2 稀土市場價格形成機制

在市場經(jīng)濟條件下，市場價格不是由生產(chǎn)者或消費者的主觀意志所左右的，而是由供給和需求雙方的力量共同決定的。

2.1 供給曲線和需求曲線

供給曲線和需求曲線是包含生產(chǎn)者成本與消費者利益的重要信息曲線。對于稀土生產(chǎn)者而言，價格升高會增加稀土市場供給，價格降低會減少稀土市場供給，稀土供給曲線是一條向上的曲線。對于稀土消費者來說，價格升高會減少稀土產(chǎn)品需求，價格降低會增加稀土市場需求，稀土需求曲線是一條向下的曲線(圖1)[4]。

稀土供給曲線，反映了稀土產(chǎn)品生產(chǎn)者或供給者的成本，體現(xiàn)了生產(chǎn)者或供給者在某個價格水平上的最大供給意愿。在供給曲線上，對于任何一個既定的供給數(shù)量，供給曲線的高度表示邊際賣者或生產(chǎn)者的成本，即出售最后一單位稀土對生產(chǎn)者或供給者的成本。

同樣，稀土市場需求曲線，反映了需求者或者消費者對稀土產(chǎn)品的價值認(rèn)同，這種價值用需求者或者消費者愿意支付的市場價格來衡量。在需求曲線上，任何一種既定消費或需求數(shù)量，需求曲線的高度表示了邊際買者或消費者的支付意愿，即購買最后一個單位稀土對消費者或需求者的價值。

2.2 供給與需求共同決定市場價格

在競爭市場條件下，稀土的價格會自發(fā)調(diào)整買者與賣者的行為，使稀土市場的供給與需求達(dá)到均衡。如圖1所示，市場供給曲線與市場需求曲線相交于一點，這一點為市場均衡點。在這一點處，供給與需求實現(xiàn)了均衡，此時的價格為均衡價格，供給量或需求量為均衡數(shù)量。

在稀土競爭市場上，供給與需求實現(xiàn)均衡的基本邏輯是：一方面，如果市場價格高于均衡價格(圖2)[4]，稀土供給量會超過需求量，供給者就不能賣出想要出賣的全部產(chǎn)品，出現(xiàn)超額供給。此時，賣者為了賣出去手中的產(chǎn)品，對超額供給的反應(yīng)就是降低其價格。反過來，價格下降增加需求量，并減少供給量。隨著價格持續(xù)下降，直到市場達(dá)到均衡為止。另一方面，如果市場價格低于均衡價格(圖3)[4]，稀土需求量超過供給量，此時，出現(xiàn)市場供給短缺，需求者不能買到想買的產(chǎn)品。由于有太多的買者搶購太少的產(chǎn)品，賣者可以做到抬高價格而不會導(dǎo)致銷售量降低。價格上升引起需求量減少，供給量增加。隨著價格持續(xù)上升，直到市場達(dá)到均衡為止。在均衡價格時，買者愿意而且能夠購買的物品量正好與賣者愿意而且能夠出售的數(shù)量相平衡?？梢?，無論初期稀土價格是太高還是太低，市場上買者與賣者的活動都會自發(fā)地使市場價格向均衡價格移動。一旦市場達(dá)到其均衡價格，所有買者和賣者都得到滿足，也就不存在價格上升或下降的壓力。

圖1 稀土市場的供給與需求均衡Fig.1 Supply and demand balance in rare earth market

圖2 稀土高價格時的市場供給與需求Fig.2 Market supply and demand of rare earthat high price

圖3 稀土低價格時的市場供給與需求Fig.3 Market supply and demand of rare earthat low price

因此，供給與需求共同決定市場均衡，市場均衡又決定了稀土價格以及稀土產(chǎn)量或消費量。在市場均衡時，生產(chǎn)量和消費量實現(xiàn)了均衡，從生產(chǎn)者和消費者總剩余最大化角度看，市場有效率地配置了資源。

3 稀土市場失靈

如前所述，在競爭市場條件下，稀土市場在亞當(dāng)斯密“看不見的手”引導(dǎo)下，通過賣者和買者的利己行為，實現(xiàn)了市場均衡，實現(xiàn)了生產(chǎn)者和消費者總剩余最大化，從生產(chǎn)者和消費者的利益看，市場有效率地配置了資源。

3.1 生態(tài)環(huán)境污染問題

長期以來，中國稀土產(chǎn)業(yè)不僅滿足了國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而且為全球稀土供應(yīng)做出了重大貢獻(xiàn)。但在這成就的背后，代價也是高昂的，最突出的是生態(tài)環(huán)境污染問題。

受當(dāng)前稀土生產(chǎn)技術(shù)工藝約束，稀土生產(chǎn)會造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染。在離子型中重稀土生產(chǎn)過程中，不可避免地會產(chǎn)生大量的氨氮、重金屬等污染物，造成植被破壞和地表、地下水及農(nóng)田污染。在輕稀土冶煉分離過程中，會產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水和放射性廢渣等污染物。一些地方還因礦山過度開采，造成山體滑坡、河道堵塞和突發(fā)性環(huán)境污染事件，有些甚至造成重大事故災(zāi)難，給公眾生命健康和生態(tài)環(huán)境帶來重大損失。以我國離子型稀土重要產(chǎn)區(qū)江西贛州為例，2012年全區(qū)就有18個縣(市、區(qū))因稀土開采而被污染，廢棄稀土礦山達(dá)302座，遺留尾礦1.9億t，有大約97 km2土地被荒漠化。據(jù)測算，贛州地區(qū)要初步恢復(fù)原有生態(tài)環(huán)境，至少需要修復(fù)資金380億元[5]，且部分生態(tài)環(huán)境污染不可恢復(fù)。實際上，贛州的情況絕非個案。在中國各稀土生產(chǎn)區(qū)，普遍存在生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象，所造成的生態(tài)環(huán)境污染，給當(dāng)?shù)厝嗣裾Ｉa(chǎn)生活和身心健康帶來了嚴(yán)重影響，甚至造成難以彌補的損失[6]。

3.2 稀土市場外部性

稀土生產(chǎn)中造成的生態(tài)環(huán)境污染，導(dǎo)致稀土市場的外部性。外部性是指市場中買方和賣方的行為對第三方福利的無補償影響[4]。如果這種影響對第三方是有益的，就稱為正外部性；反之，如果對第三方的影響是有害的，就稱為負(fù)外部性。在稀土市場交易中，生產(chǎn)者因出售自己愿意出售的產(chǎn)品而獲得經(jīng)濟回報，消費者也愿意以自認(rèn)為適宜的價格購買心儀的產(chǎn)品，共同實現(xiàn)各自利益的最大化。但是，在稀土消費者和生產(chǎn)者通過市場實現(xiàn)各自利益最大化的同時，卻給稀土產(chǎn)區(qū)造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，給當(dāng)?shù)厝嗣裆a(chǎn)生活和健康帶來嚴(yán)重危害。對生態(tài)破壞和環(huán)境污染所產(chǎn)生的危害，盡管政府以環(huán)保稅(費)等形式，向稀土生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行征收，但目前所征收的環(huán)保稅(費)額尚不足以完全補償稀土生產(chǎn)企業(yè)給環(huán)境生態(tài)所造成損失。

因此，在當(dāng)前稀土市場上，生產(chǎn)者和消費者在實現(xiàn)自身利益最大化時，給生產(chǎn)者和消費者之外的第三方造成了福利損失，存在明顯的負(fù)外部性。

3.3 稀土市場失靈

在市場存在外部性時，社會對市場結(jié)果的關(guān)注就不限于直接參與市場的買者與賣者的福利，而會擴大到除買者與賣者福利之外的那些間接受到影響的第三者福利[4]。

在競爭市場條件下，受利己心理驅(qū)使，稀土生產(chǎn)企業(yè)不會主動考慮他們在生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的全部污染成本，同樣稀土消費者也不會全面考慮他們購買決策所引起的全部污染成本，結(jié)果導(dǎo)致了影響第三者福利的外部性。在存在外部性時，稀土市場所實現(xiàn)的供給與需求均衡，就不是整個社會總福利最大化的資源配置有效率的市場均衡，而僅體現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者利益最大化下的市場均衡。這種市場均衡，并沒有充分反映市場第三方的利益。

可見，由于外部性存在，稀土市場自發(fā)形成的供求均衡，未能充分實現(xiàn)整個社會總福利最大化，結(jié)果導(dǎo)致市場配置資源無效率，稀土市場失靈。

4 稀土市場價格扭曲及回歸

稀土市場失靈，會導(dǎo)致市場均衡價格失真和扭曲。扭曲的市場價格不可能準(zhǔn)確反映稀土實際價值。要實現(xiàn)社會總經(jīng)濟福利最大化，必須使扭曲的市場價格回歸本原，以反映稀土的真實價值。

4.1 市場價格扭曲

在市場因負(fù)外部性而失靈時，稀土供給曲線和需求曲線相交形成的均衡點上，均衡價格P市場是只包含生產(chǎn)者私人成本和消費者私人價值的均衡價格，均衡產(chǎn)量Q市場同樣也只是包含生產(chǎn)者私人成本和消費者私人價值的均衡產(chǎn)量。此時的均衡價格P市場和均衡產(chǎn)量Q市場并沒有反映市場相關(guān)方的外部成本(圖4)[4]?？梢?，稀土均衡價格P市場和均衡產(chǎn)量(銷量)Q市場，是有缺陷的均衡價格和均衡產(chǎn)量(銷量)，是被扭曲的價格和產(chǎn)量(銷量)。

因此，由于稀土市場失靈，在市場機制名義下形成的所謂市場價格，沒有反映稀土的真實價值，不是稀土的真實價格，實際上是一個被扭曲的不實價格。

4.2 市場價格回歸

在圖4中，由于環(huán)境污染負(fù)外部性存在，社會成本就必須考慮并反映稀土生產(chǎn)給社會所帶來的負(fù)影響成本。社會成本應(yīng)等于生產(chǎn)者私人成本與受環(huán)境污染影響的第三方成本之和。顯然，生產(chǎn)稀土的社會成本大于稀土生產(chǎn)者的私人成本。因此，社會成本曲線必然位于生產(chǎn)者私人供給曲線之上。

圖4 外部性成本內(nèi)在化后的稀土市場供給與需求最優(yōu)均衡Fig.4 The optimal equilibrium between supply anddemand of rare earth market after internalizationof externality cost

在考慮生產(chǎn)外部性后，要實現(xiàn)稀土市場總福利最大化，就必須選擇需求曲線與社會成本曲線相交時的生產(chǎn)水平Q最優(yōu)。這是因為，如果當(dāng)產(chǎn)量低于Q最優(yōu)時，稀土對消費者的價值就大于生產(chǎn)它的社會成本；如果當(dāng)產(chǎn)量高于Q最優(yōu)時，多生產(chǎn)一個單位產(chǎn)量的稀土社會成本就會大于消費者對其價值的認(rèn)可值。從整個社會福利最大化來考慮，這個交點決定了稀土生產(chǎn)的最優(yōu)產(chǎn)量Q最優(yōu)。顯然，最優(yōu)產(chǎn)量Q最優(yōu)小于稀土均衡量Q市場。

在市場均衡Q市場時，需求曲線位于社會成本曲線之下，邊際消費者對稀土產(chǎn)品的價值評價低于生產(chǎn)它的社會成本。如果將稀土生產(chǎn)量和消費量降低到均衡水平之下，就會增加社會總經(jīng)濟福利。顯然，稀土市場均衡量Q市場時的均衡價格P市場低于社會總經(jīng)濟福利最大化時的價格P最優(yōu)。因此，均衡價格P市場是市場名義下被扭曲了的價格，稀土價格回歸，就是要回歸到社會總經(jīng)濟福利最大化時的價格P最優(yōu)，并生產(chǎn)和提供適度的產(chǎn)量Q最優(yōu)[4]。

5 現(xiàn)行做法及建議

市場均衡使生產(chǎn)者和消費者總剩余實現(xiàn)最大化，但由于稀土生產(chǎn)存在環(huán)境污染負(fù)外部性，亞當(dāng)斯密“看不見的手”所實現(xiàn)的市場均衡，就不是資源配置的有效方案。為了實現(xiàn)社會總經(jīng)濟福利最大化，達(dá)到社會最優(yōu)結(jié)果，就需要對失靈的稀土市場進(jìn)行政策規(guī)制。

5.1 現(xiàn)行做法

從目前我國政府對稀土產(chǎn)業(yè)管理來看，主要是圍繞市場價格過低、資源開采過度和生態(tài)環(huán)境污染三個突出問題而展開的。在管理方法類型上，行政管制居多，經(jīng)濟方法較少。

在解決稀土價格過低問題方面，主要采取的措施辦法有兩點。一是通過行政手段進(jìn)行企業(yè)重組，減少企業(yè)數(shù)量，降低市場價格競爭。企業(yè)重組的優(yōu)點是，提高行業(yè)市場集中度，增強企業(yè)市場勢力，有利于稀土價格提升。但缺點是，提高市場進(jìn)入壁壘，不利于公平競爭，有悖于自由競爭原則。二是直接增加出口關(guān)稅，提高出口價格。直接增加關(guān)稅，提升價格明顯，但既不符合貿(mào)易自由化下降低關(guān)稅的時代潮流，也不符合中國加入WTO的貿(mào)易承諾。此外，增加關(guān)稅，還容易助長稀土走私等問題。從目前對稀土價格過低問題的治理效果看，形勢依然嚴(yán)峻，問題尚未根本解決。

在解決稀土資源過度開采問題方面，目前主要辦法措施有：一是實行開采總量控制[7]，逐級分解產(chǎn)量指標(biāo)[8]，并對超計劃開采行為進(jìn)行懲處[9]；二是取締非法礦山,嚴(yán)厲打擊違法勘查和盜采行為[10]；三是征收稀土資源稅(費)。這些辦法措施，一定程度上遏制了過度開采稀土資源現(xiàn)象，對稀土資源有序開發(fā)和保護(hù)發(fā)揮了積極作用。

在解決生態(tài)環(huán)境污染問題方面，主要辦法措施有：一是實行環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；二是取締污染嚴(yán)重的生產(chǎn)工藝；三是頒布稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；四是向生產(chǎn)企業(yè)征收污染稅(費)。這些政策措施，對減少環(huán)境污染、治理礦山環(huán)境和恢復(fù)自然生態(tài)有積極影響。

5.2 建議

如前所述，稀土生產(chǎn)過程中的生態(tài)環(huán)境污染，引起了負(fù)外部性，導(dǎo)致市場失靈。筆者認(rèn)為，提升社會總福利，需要從導(dǎo)致市場失靈的根源——生態(tài)環(huán)境污染入手，可通過將生態(tài)環(huán)境污染外部性內(nèi)在化的政策方式，糾正市場失靈，最終借助市場力量解決稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的價格、產(chǎn)量和污染等問題。為此，建議在剔除現(xiàn)有政策中不符合市場經(jīng)濟要求和有違WTO規(guī)定的一些措施辦法(比如出口管制等)基礎(chǔ)上，設(shè)立并征收企業(yè)污染矯正稅。

矯正稅是針對市場買者或賣者行為負(fù)外部性所引起的社會影響成本而征收的稅賦，旨在促使決策者考慮其市場行為外部性的社會成本。理想的矯正稅額應(yīng)該等于負(fù)外部性活動引起的外部成本。向稀土生產(chǎn)企業(yè)或消費者征收環(huán)境污染矯正稅，將環(huán)境污染外部成本變?yōu)閮?nèi)部生產(chǎn)成本或消費成本，實現(xiàn)外部性內(nèi)在化，可促使稀土生產(chǎn)者或消費者考慮其行為對生態(tài)環(huán)境污染的外部影響。考慮到我國是世界稀土市場的主要供給者，也是稀土生產(chǎn)污染的最大受損國，建議污染矯正稅通過稀土生產(chǎn)企業(yè)征收。

事實上，向生產(chǎn)企業(yè)征收足額的污染矯正稅，稀土生產(chǎn)者就會在決定生產(chǎn)多少稀土?xí)r考慮其環(huán)境污染成本。因為生產(chǎn)量越多，就需要補償更多的外部污染成本而支付更多的矯正稅。而且，由于市場價格反映對生產(chǎn)者征收的稅收，消費者也有減少稀土消費的激勵。這樣，供給曲線(圖4)就會向左發(fā)生移動，從而使市場上稀土供給減少，價格上升，直到社會總經(jīng)濟福利最大化時的供求新均衡點。在新供求均衡時，市場價格比以前提升，則生產(chǎn)量比以前減少。相應(yīng)地，生產(chǎn)量減少，因生產(chǎn)而引起的環(huán)境污染也就減少。由于外部性通過矯正稅被內(nèi)在化，失靈的市場又開始起作用。

可以預(yù)計，通過向稀土生產(chǎn)企業(yè)征收污染矯正稅，短期內(nèi)可能會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，對稀土企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生影響。但是從長期看，因稀土需求比供給相對缺乏彈性，這種稅收成本通過價格最終會更多的轉(zhuǎn)嫁給消費者。稀土生產(chǎn)企業(yè)可以借助于未來較高的產(chǎn)品出售價格，來補償其生產(chǎn)成本的增加。從長遠(yuǎn)看，向稀土生產(chǎn)企業(yè)征收污染矯正稅，有利于稀土產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。為減小征收污染矯正稅給稀土企業(yè)及市場短期造成的影響，建議征收的污染矯正稅賦大小，在企業(yè)可承受的范圍內(nèi)，由小到大分階段、多步驟循序漸進(jìn)實施。

因此，向稀土生產(chǎn)企業(yè)開證足額污染矯正稅，既可以解決當(dāng)前我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的市場價格過低和資源過度開采問題，也可以因稀土產(chǎn)量減少而減少生產(chǎn)給生態(tài)環(huán)境所造成的污染和破壞。