中國土地財政未來走勢的供求結(jié)構(gòu)分析

李瑩

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

一、引言

1994年我國實行分稅制改革，使我國地方政府面臨著財政來源的減少且財政支出并沒有減少的局面，為實現(xiàn)當(dāng)?shù)卣呢斦胶?，土地財政這一詞匯應(yīng)時而生。同時自計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)后，福利分房在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下也慢慢消失。1998年，推行的住房制度的改革徹底改變了原來福利分房的狀態(tài)，使得房屋也逐步商品化。這樣房地產(chǎn)就順勢成為一個頗具行業(yè)前景的行業(yè)。同時地方政府為了提高政府業(yè)績和改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，面對資金需求短缺的情況，許多地方政府通過較低價格征收土地，然后高價出手的方式，賺取高額價差，并且通過收取與土地開發(fā)相關(guān)的稅收，從而較大限度地增加其財政收入，由此便形成了以土地為中心的政收模式。因此對我國土地財政的現(xiàn)實研究具有重大的研究意義。

二、文獻(xiàn)綜述

土地財政越來越成為學(xué)者研究的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題?，F(xiàn)將有關(guān)土地財政的產(chǎn)生緣由、存在問題和改革方案的文獻(xiàn)整理如下。

（一）國內(nèi)文獻(xiàn)概述

2007年孔善廣提出地方政府利用對土地資源使用權(quán)的壟斷，在分稅制改革實施后面對提高財政和改善業(yè)績以及同域內(nèi)的競爭的壓力，紛紛尋找增加收入的手段。2008年劉麗萍認(rèn)為土地財政儼然成為地方政府通過賣地來增加財政的手段，助長了高房價和農(nóng)民失地等問題。2009年陳志勇、陳莉莉研究了我國經(jīng)濟(jì)增長和土地財政的兩者的關(guān)系，稅制改革促使地方政府改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境建設(shè)，也使得地方對土地收益的過分依賴。2010年林燕認(rèn)為，土地財政導(dǎo)致地方財政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)的非常態(tài)發(fā)展不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2014年李慧指出一個地方的財政規(guī)模和預(yù)算支出的比例越大，該地區(qū)對土地財政的依賴性就越大。2009年張青、胡凱指出通過實現(xiàn)財政體制的改革和土地制度的改革協(xié)調(diào)一致，改善地方政府對土地增收的依賴。2010年周彬、杜兩省利用一般均衡理論指出了土地財政加劇了高房價，而地方政府的行為對加速房價上漲也有一定影響。

（二）國外文獻(xiàn)概述

1990年P(guān)rof.Dr.Chuanjun Wu研究了中國在土地使用中存在的問題，以及地方政府在土地利用方面存在的可取和不足的地方，并給出了相關(guān)的解決建議和未來的發(fā)展前景。同年P(guān)ollakowski收集并分析了美國土地價格、房屋價格之間的關(guān)系，得出了土地供應(yīng)量的變化幅度對房價和低價有較為密切的關(guān)系。2001年Chengrui Ding研究了我國土地在基準(zhǔn)地價體系下的使用效率情況。這個體系是伴隨著我國的市場價格機(jī)制的形成而出現(xiàn)，系統(tǒng)地包括了土地的等級、使用及使用密度、土地改良、租地安置等問題。2007年F.Freferic Deng研究了地方政府在城市用地租賃上的職能及其變化，指出了在中央對對方財政分權(quán)以后，地方迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，行政體制促使地方政府尋找增加收入的途徑。

三、土地財政的概念

土地財政是政府將土地用于財政收入和支出以及利益分配，這使其成為增加當(dāng)?shù)厥杖氲膩碓粗?。為了更全面地了解土地財政，本文從兩個層面對其進(jìn)行了分析。 狹義上的土地財政是地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地來獲得土地轉(zhuǎn)讓金來增加地方財政的行為，主要以土地轉(zhuǎn)讓收入為代表。廣義上的土地財政是指地方政府利用土地經(jīng)營方法收取土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)、稅費(fèi)或用土地進(jìn)行融資和投資的政府行為。

四、土地財政制度的發(fā)展過程和規(guī)模

我國的土地財政是學(xué)習(xí)和借鑒了香港的土地批租制度發(fā)展起來的。1978年后我國實行的是開放性經(jīng)濟(jì)一改建國初期的計劃經(jīng)濟(jì)，以后國家不再無償劃撥土地分配給個人、企業(yè)。1988年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定了土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，年底正式確定了我國國有土地出讓收入制度，后規(guī)定中央和地方按著4:6的比例劃歸財政。1994年分稅制的改革，將地方上部分的財政收入權(quán)利劃歸中央，特別是增值稅和所得稅的改革尤其重大，導(dǎo)致地方財權(quán)削減而事權(quán)未減從而地方收入和支出不對等。在2007年以后將土地出讓收支全部劃到地方基金預(yù)算管理賬戶，實行徹底的‘收支兩條線’。

土地作為重要的生產(chǎn)要素和政府不可或缺的資本，已經(jīng)發(fā)展成政府的專門的土地財政。1999年到2015年地方政府土地出讓收入從639.76億元激增到6.91萬億元，名義幾何增長率達(dá)到40.5%，地方政府出讓收入與地方財政一般預(yù)算收入、地方政府財政收入總量的比值分別從11.43%、5.6%提高到86.6%、41.9%。

五、土地財政存在的必要性

土地財政作為地方政府的第二財政，造成這一局面的原因很多。究其原因，分稅制制度的改革為地方政府存在財政收支不均衡而尋求增收提供了外部的環(huán)境；同時地方政府出于提升政績、改善當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)，使之成為其內(nèi)在的激勵因素。

1994年以后中央的財政收入占據(jù)了大半的全國財政收入，但是財政支出卻呈現(xiàn)出相反的態(tài)勢。地方財政支出逐年增長，相反中央財政支出量卻連年減少。

基于整個房地產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成主體及其均衡進(jìn)行分析：

（一）消費(fèi)者受到預(yù)算I的限制，消費(fèi)者效用U可以利用替代彈性效用函數(shù)

其中，U代表消費(fèi)者效用，h代表消費(fèi)者對房屋的消費(fèi)，為替代彈性，c代表消費(fèi)品，pe代表消費(fèi)價格，ph代表住房價格。

因此求得消費(fèi)者的需求為：

（二）政府

基于政府對土地的壟斷，政府購買土地的價格為,土地出賣土地的價格為,土地供給數(shù)量為,政府出賣土地可以得到的收益為R,那么政府通過出賣土地可獲得的最大的收益(L為政府限制的最大建筑用地數(shù))：

（三）房地產(chǎn)商

購買土地后，房地產(chǎn)商在土地上享有壟斷地位。房地產(chǎn)商每單位土地可以建造開發(fā)出的住宅面積為r，那么總生產(chǎn)供應(yīng)數(shù)P表示為：

生產(chǎn)供應(yīng)數(shù)的上限為：

（四）土地和住房市場的均衡

分稅制改革以來，我國地方政府面臨著財政權(quán)利的削減和地方事權(quán)反增不減的局面，產(chǎn)生了地方收入與支出的空漏。縱然每年中央政府會通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)控這種局面，但是由于我國在轉(zhuǎn)移支付制度方面的不完善和該模式相對單一，導(dǎo)致在分配的途徑中可能層層扣留，從而難以改變收支不匹配的問題。地方政府面臨著很大的財政壓力。地方官員為了比評政績，產(chǎn)生了土地財政的內(nèi)在激勵。在內(nèi)外部環(huán)境的雙重壓力下，使得土地財政成為地方政府增收、創(chuàng)收的必不可少的一個途徑。

六、土地財政和房地產(chǎn)價格的實證分析

土地收入中最重要的部分是土地轉(zhuǎn)讓收入。近年來，房價與地價的相關(guān)系數(shù)已達(dá)到0.96，因此二者密切相關(guān)。當(dāng)房地產(chǎn)市場蕭條時，土地購買量就會減少，這樣土地價格就會下降;反之土地的價格就會上漲。同樣，房地產(chǎn)的供給數(shù)量也會影響土地價格?；谝陨侠碚摲治?，本文從供需角度出發(fā)，選擇城市人口數(shù)量（Urban Population）和城市居民收入(Urban Income)作為影響需求的因子。由于城鎮(zhèn)農(nóng)村人口、人口年齡、性別等對住房的需求存在一定的差異，因此基于想購買和有能力購買這兩個更為典型的要素來分析需求。住房供給量( Housing Stock Supply)也是影響住房供應(yīng)的一個重要因素。同時，從市場的角度考慮，市場利率也會影響住房的成本。由于房地產(chǎn)的價格變動更多地基于對房屋的剛性需求，因此本節(jié)不考慮土地成本和建筑成本。

首先設(shè)定模型：(1)lnp=β0+β1lnHousingStockSupply+β2l nUrbanIncome+ β3lnUrbanPopulation+β4lnInterestRate+ε。反映真實供求因素的基本的模型。

住房價格P的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局的商品房平均銷售價格，并從1997年到2015年收集了全國31個省份的平行數(shù)據(jù)。城市居民收入( Urban Income)使用城市居民的可支配收入。住房供給數(shù)量( Housing Stock Supply)采用簡單的住房供給水平量是不合適的，本文通過計算新增住房面積/城市人口來代表住房供給數(shù)量，可以反映住房供給情況。 實際利率(Real Interest Rate)是使用超過五年的長期貸款利率和通貨膨脹率計算的。

利用SPSS22進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析和模型一的回歸，可以看出城市居民人均可支配收入、城市人口和實際利率與住房價格之間的相關(guān)性分別為0.991、0.995、-0.577，表明這些變量與住房價格高度相關(guān)，人均可支配收入、城市人口與房價之間是正相關(guān)關(guān)系，與實際利率是負(fù)相關(guān)關(guān)系。每個變量以及住房價格的顯著性分別為0.00、0.00和0.007，都低于0.05，顯著且具有統(tǒng)計學(xué)意義。利率和房價顯著也表明該房屋是具有投資特征的特殊商品。利率提高了，買方的購買力必然會減弱，房價有下跌的風(fēng)險，這對房地產(chǎn)業(yè)是不利的。但是，當(dāng)利率上升時，證券市場的購買量將相應(yīng)減少，因此房地產(chǎn)行業(yè)的投資相對較強(qiáng)，因此各個企業(yè)就會在房地產(chǎn)行業(yè)投入資金，這種資本流動將推動房價上漲且大于實際需求帶動房價下跌的風(fēng)險。這表明土地財政使房地產(chǎn)投機(jī)的風(fēng)險降低了。

在這篇文章中所使用的是并行數(shù)據(jù)，為了避免偽回歸的發(fā)生，有必要使用Westerlund和Persyn研究的協(xié)整檢驗來測試數(shù)據(jù)。檢驗結(jié)果顯示變量之間存在長期穩(wěn)定的關(guān)系。同時，采用固定效應(yīng)模型對19年的數(shù)據(jù)進(jìn)行固定效應(yīng)模型檢驗較為合適。用最小二乘法檢驗的模型的回歸結(jié)果和由Durbin-Wstson執(zhí)行的自回歸檢驗發(fā)現(xiàn)其F值為304.01，并且顯著性為0.00，具有顯著性和自相關(guān)性，并且表明具有統(tǒng)計學(xué)意義。

七、結(jié)論

土地財政對房地產(chǎn)的發(fā)展影響重大，然而地方政府依賴于土地轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的模式是不可持續(xù)的。短時間內(nèi)土地財政在地方政府建設(shè)和城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中發(fā)揮積極作用，但是由于土地并非是無限量的，在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中完善財稅體系，尋找可持續(xù)的長效的發(fā)展機(jī)制是很有必要的。同時完善土地收益分配制度，在滿足了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的需求的同時也要符合國家的整體的調(diào)控目標(biāo)，需要加強(qiáng)土地出讓收益的管理、使用和透明機(jī)制。為此，需要地方政府正視由分稅制所引發(fā)的中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，進(jìn)而構(gòu)建一套符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的特色的財政增收模式。同時政府也應(yīng)該意識到不斷完善分稅制的重要意義，明確界定地方財政權(quán)利和相關(guān)事權(quán)，盡量實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為地方的健康可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境。